摘要  “以民為主”是“民為政綱”的高級形式。在這種制度下，民眾可以充分地行使自己的政治權利，可以更有效地監(jiān)督和制約執(zhí)政者，可以和平地選擇和更替他們。當然，即便到這一階段，“民”與“主政者”也不可能完全融合為一，還是會有權力與權威的差別。無論民本主義還是民主主義，實際都要限權。從道德的角度看，限權永遠是有政治權力以來的頭等大事。這方面僅僅靠道德觀念來馴化權力是不夠的，還必須依靠人民當家作主，成為權力的有效監(jiān)督者和授權者。

關鍵詞  民為政綱  政治權力  民本主義  民主主義

何謂“民為政綱”？

所謂“民為政綱”，這里的“政”是指政治權力的領域，包括政治制度與掌握政治權力的人。“民”不簡單地是指人，而且可以引申為政治這個領域應當尊重的基本價值和應當服從的首要道德原則，即政治應當以民為本、以民為主。

“民”應當是包括所有人的，即政治原則上應當為所有人服務。但我們知道，政治領域有別于非政治或者說無政府狀態(tài)的一個基本特點就是，它是一定要有權力和強制的，要有一定的指令和服從關系。所以，我們又可以、也必須在政治領域中區(qū)分出“主治者”、“執(zhí)政者”、政治領導人、官員、掌握權力者和其他不掌握這種權力的人們——即“治理者”之外的所有社會成員，或者說后一種意義上的、狹義的“民”。前者是少數而后者是多數。這種區(qū)分至關重要，因為它可以防止在所謂“人民”的幌子下實際上實行少數人的、乃至一個人的“朕即國家”、“人民即朕”的統(tǒng)治。“人民”這個詞是很容易被“代表”、被濫用和被盜用的，尤其是在我們近百年的歷史中有這樣的傳統(tǒng)。

所以，從這一原則的具體實行來說，就是主治者應當以社會、以其他所有的“民”的利益和意見為依歸。這兩者的身份自然不是完全固定的，兩種人會互相轉換、上下交流，“官”會變成“民”，“民”也會變成“官”。政治制度的設計要努力促進和鼓勵這兩種人之間的上下流動，反對公開的和隱秘的世襲。而且，在一定意義上，在“官”者也還是“民”，他在擔任任何職務的同時也還保留“民”的身份。也正是在這一意義上，“民”是一個普遍的價值，而不是指特定的一群人或多數人，而是指所有的人。這樣，“民為政綱”也可以說是“以人為本”、“人為政綱”，即政治不是為少數權力者服務的，甚至也不是為多數人服務的，而應該是為全民服務的，為所有社會成員服務的。所以，這里的“民”就是“全民”的意思，它不是古代中國與“君臣”有別的“庶民”，也不是現代中國在強調以階級斗爭為綱的時代里的、與階級敵人有別的“人民”。誰屬于“人民”，誰屬于“敵人”，往往以政治立場亦即政治集團的路線方針來劃線，甚至以某個掌握政治權力的個人意志來劃線。這樣事實上就還是權力至上。“人民”的范疇還是有權力者說了算，而且是變動不居的，尤其是落實到個人的時候，“人民”就成了支持和同意某一派、某一人的同義詞，所有反對的人就要被納入“敵人”的范疇。所以，我們還不如說“全民”，或者說“公民”，它們的范疇都是比較明確固定的，也是有法可依的。或者說，當我們說“人民”的時候，也是在“全民”的意義上使用。如果一定要在有所排除的意義上使用，那么也是在與“官員”相對的意義上使用，而且，這種關系也不是對立的、你死我活的關系。對官員重要的是限權，而不是消滅這個階層。

也就是說，為了防止權力在虛偽幌子下的過分集中和濫用，我們還是要致力于區(qū)分日常治理者和非治理者。從歷史和現實看，一個社會幾乎總是存在著這樣兩部分人，即總是會有治理者存在，而且他們是少數。我們不需要那種浪漫的民主觀：似乎全體人民能夠每日每時地實行直接的、全面徹底的統(tǒng)治。正如上言，那樣反而容易給個別野心家以代表“全體人民”進行極權統(tǒng)治的借口。我們不如老老實實地承認，的確還是會有分立的日常治理的權力，而且為了正常和有效地履行各項政治功能，也必須要有這種權力。但是，我們要嚴格監(jiān)督和限制這種權力。所以，還是要在區(qū)分的基礎上提出“民為政綱”，這里的“政”既包括政治制度，也包括政治家和各級官員，即他們是必須要以被治理者、以民眾為綱的，必須對他們負責。

當然，這種“民為政綱”，或者說執(zhí)政者必須對人民負責，從過往的歷史看，有兩種主要的適應不同時代的方式，如果以現代回溯的眼光看，也可說是初級的和高級的形式。初級的形式可以指一種民本思想，即“民為邦本，本固邦寧”，①主治者要關懷民生、順應民意?；蛘哂矛F在的話來說，就是要“執(zhí)政為民”，“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”（這里也是預設著一個“執(zhí)政者”與“民”的區(qū)分的）。當然，這都還是“初級階段”。還應當認識到現代社會的大勢，進一步縮小“民”與“執(zhí)政者”的距離，充分意識到“權為民所賦”，認識到權力的來源是民眾，現代政治的合法性基礎最終是民眾的認同，從而走向民主——走向經由法治的民主，走向落實憲政的民主。這樣一種根本上的“以民為主”、而不僅僅是“為民作主”，才是“民為政綱”的高級形式。在這樣一種制度下，民眾可以充分地行使自己的政治權利，可以更有效地監(jiān)督和制約執(zhí)政者，可以和平地選擇和更替他們。當然，即便到這一階段，“民”與“主政者”也不可能完全融合為一，還是會有權力與權威的差別。“民為政綱”也就還有意義。

從民本主義到民主主義的進步

民本主義的確還是為民作主而不是由民自己作主。古代的民本主義實際有兩個方面：一方面是認為要以君主來“為民作主”：“亶聰明，作元后，元后作民父母。”②“作之君，作之師，惟其克相上帝，寵綏四方。”③“惟天生民有欲，無主乃亂。”④這里君主與民眾的關系是互相依存的：“民非后，罔克胥匡以生；后非民，罔以辟四方。”⑤“后非民罔使；民非后罔事。”⑥“眾非元后，何戴？后非眾，罔與守邦？”⑦另一方面，這君主權力的來源是來自天，“天之歷數在爾躬”，⑧而這“天命”則主要是看人事，看政績，看統(tǒng)治者的德行，尤其是對民眾的態(tài)度，即這“天命”實際上是“天視自我民視，天聽自我民聽”，⑨“天聰明，自我民聰明。天明畏，自我民明威”，⑩“民之所欲，天必從之”。11這就是要強調統(tǒng)治者必須“以民為本”，關心民瘼，保障民生。這一政治原則是在西周以后就明確地確立了的。

民本主義主要是落實到保障民生和尊重民意。為什么要保障民生？因為其代表生命的原則，而政治秩序的建立首要地就是要保護所有人的生命財產，這是政治秩序的基本功能，是它的合法性的第一根據。為什么要尊重民意？民意有時候會不會是短視的？民眾會不會反而不如一些明智的統(tǒng)治者那樣更能認清他們的長遠利益或根本利益？在古人看來，這是有可能的，統(tǒng)治者需要努力說服他們，甚至先做后說，讓民不必“慮始”，但可“享成”。但是這樣做也是要有限度的，因為總是有“民意”被錯認或冒用的危險。為此，有的事情有時必須等待，乃至放棄。而必須尊重民意的原因還在于：“民能載舟，亦能覆舟”，民眾的意愿如果長期得不到合理的滿足，就可能用暴力的方式來訴求，最后推翻一代王朝。

當然，保障民生和順從民意這兩者其實是可以統(tǒng)一的，如果民意的主要追求就是民生，甚至就是有充分的活動空間可以發(fā)展和致富，那么，尊重民意也就意味著政府要努力保障民生和發(fā)展民生。應該說，歷史上的統(tǒng)治階層對這一點倒是基本沒有看錯，他們并沒有想將大眾改造成為新人，徹底變革他們的主要價值追求，只是不時也會為了自己膨脹的私欲而壓制民眾的欲望。無論如何，中國古代君主的權力與欲望也還是受到一定限制的，君主也是要“無自廣以狹人，匹夫匹婦，不獲自盡，民主罔與成厥功”。12也就是說，即便是再低下的平民，如果他們不能普遍地實現自己生存和發(fā)展的基本愿望，無論哪一種民主——不管是“民之主”還是“民作主”——就都不能算成功。

所以說，即便是古代的民本主義，也還是一種“民為政綱”，但它是一種古代的“民為政綱”，而不是現代的“民為政綱”。即從現代世界的潮流來看，它已經是一種過時的“民為政綱”，而不是適時的“民為政綱”。筆者寧可說從民本主義到民主主義是一件適應時代的事情，雖然從其客觀的趨勢回觀，也可以說是進步。但是，也無法排除這樣一種可能：即在未來突然遇到大的災難和變故，人類又回到一個時期的權威治國的民本主義。如此觀察是防止我們完全否定過去，將傳統(tǒng)的政治就視作反動與黑暗。

民主主義的確不是中華文化本有的思想，但孟子說過“民貴君輕”，只是當時還找不到通過選舉和平地更迭統(tǒng)治者的辦法，所以，他只是說“民能載舟，亦能覆舟”，老百姓對執(zhí)政者的態(tài)度是“撫我則后（王），虐我則仇”，13然而，這“仇恨”與“覆舟”損害人們生命財產的代價可能是太高了，今天的人們則找到了一種新的、更為主動的、不必流血和破壞的有效制約權力與和平更換統(tǒng)治者的辦法——這就是民主。而且，它也的確具有普遍平等地看待所有人，讓所有人不僅在入仕、也在政治參與上都享有同樣的機會，所有人都擁有自己的某種政治發(fā)言權和自主權的道德意義。在這個意義上，民主也就是今天的政治倫理，就是今天的正義。因為它不僅可以將一向就有的生命的價值包括在內，還可以將新的平等、自由的價值包括進去。

從與過去的聯系看，民主主義也可以說還是一種民本主義，還是以民為本，但現在“主權在民”了。人民不僅是基礎，也是主人。我們可以不在過往政治意識形態(tài)的意義上使用“人民”，而在現代“國民”或“全民”的意義上使用“人民”，即恢復“人民”一詞的本來應有之義。

民主的有效性及其養(yǎng)成

人民如何掌權？人們是否滿足于籠統(tǒng)和虛幻的所謂“當家作主”、“領導階級”，而實際上還是承受一個政治派別乃至一個政治領袖的統(tǒng)治？在一個現代國家，尤其是一個大國，不可能所有民眾都同等地參與日常治理，人民必須授權一些人進行日常治理，這樣才能使一個國家像一個國家，才能用有效的、強大的國家能力來保護本國國民不受外敵和內亂的傷害，并有效地保障社會和經濟的秩序，包括救助弱勢。而要使國家有強大的國家能力，是需要一個訓練有素的日常治理者隊伍的，他們在職權所規(guī)定的范圍和期限內可以合法地行使這些權力。在制度所規(guī)定的期限和范圍內，必須存在有某種權威、紀律和職位服從。

但是，權力很容易被掌權者濫用。無論民本主義還是民主主義，實際都要限權。從道德的角度看，限權永遠是有政治權力以來的頭等大事。這方面僅僅靠道德觀念來馴化權力是不夠的，還必須依靠其他方面的同樣硬梆梆的權力，而這種權力歸根結底將是人們投票選擇領導人的權利，故而傳統(tǒng)的限權還是相對薄弱的，民主的限權則是強有力的。筆者這里所指的“民主”是經由法治和落實法治，最后達到真正競爭性的民主。人民應當是權力的最終主人，權力必須由人民賦予。如果沒有這樣的選舉，“權為民所賦”就還只是觀念上的，僅僅去設想我們的權力是人民給予的，和通過實際的程序真正地授權還是會很不一樣的。而且，這種“權為民所賦”絕非一次性的、一勞永逸的，而是要經過多次授權，這就必須通過定期的選舉，因為掌權者的性質和人民的意愿都可能會發(fā)生變化，甚至即便他們不發(fā)生變化，一種方針政策執(zhí)行久了也可能產生嚴重的流弊，需要新的領導者才可能進行調整。于是，這樣的授權同時也就是限權，是最根本的限權。其他的限權還包括日常治理權力的分立和互相制衡，以及由一個民主社會所應保障的言論、新聞自由、民間組織、社會運動等方面的監(jiān)督。

民主還將為政府的合法性提供今天的人們能夠接受的最穩(wěn)定基礎。這里所說的合法性，其核心其實是人們所接受和認同的統(tǒng)治者的合乎道德、合乎正義的性質，故此，他們才愿意心悅誠服地接受這一統(tǒng)治或支持這一政府。歷史上的國家政府有過種種不同的合法性基礎，例如傳統(tǒng)的、慣例的，政治領袖個人魅力或者德性的，勝任地履行了保障人民安全財產等政府功能或者政績的，等等?，F代中國也經歷了許諾一個未來美好社會的政治意識形態(tài)加克里斯瑪型領袖，到通過政績尤其是經濟方面的成就來建構合法性信念的歷程，尤其是近三十年，中國經濟的飛速發(fā)展和人民生活水平的大幅提高，其速度是以前任何一個時代都沒有過的。但是，物質的改善不僅必須依賴不斷的經濟發(fā)展和財富的增加，中間還有各方對“公平分配”問題的不同理解，而更重要的是，獲得了溫飽乃至開始富裕起來的人們有了更高的（不僅是經濟的，還有政治的）期望值。他們希望真正感到自己是國家的主人，是權力的有效監(jiān)督者和授權者。

但是，怎樣達到這種民主呢？民主不可能是一蹴而就的。民主需要觀念和組織的訓練，需要公民社會的成長。而尤其對于一個像中國這樣幾千年來崇尚權力、又是從近百年的革命動蕩轉型過來的國家來說，可能最需要的還是強調和落實法治——即法律的統(tǒng)治而非個人的統(tǒng)治。法治本身也是一種限權。法律的統(tǒng)治，是對所有有權力者、包括最高權力者的限制，而且是對權力的最有力也是最廣泛、最日常的限制。法治也意味著在法律面前，無論權大權小、貧富智愚，在法律面前都一律平等，都有法律規(guī)定的基本權利與自由。所以，我們需要走向和達到的民主是經由法治的民主，是落實法治的民主。而只有在法治民主的條件下，才會有真正的平等和自由。古羅馬的西塞羅說：“為了能得到自由，我們只有做法律的奴仆。”這是指我們所有人，包括執(zhí)政者、尤其是最高權力者，要做法律的奴仆。如果說“公仆”并不那么明確，“公意”甚至“公眾”也可能隨意解釋的話，不如讓他們做明確的“法律的仆人”。而近代的洛克也明確地說：“沒有法律的地方便沒有自由。”民主法治制度下的自由和平等其實是一回事，自由就意味著平等，而平等也意味著自由。如果說政治權力的領域還是會有差別，不會完全平等，故而作為政治人之間的關系還不是一種完全平等的關系，而是一種有差別的對待的關系——但如果有公平的流動與參與機制，又可以說仍是有政治機會和參與平等的，而對政治家的必須以“民”為綱的要求，也是在落實一種平等。故此，政治家應承認自己的權力是來自民眾，并承擔更大的義務和責任。

政治應當以“民”為綱，其實也就是應當以“義”或“正義”為綱。中國古人所講的“義”在生命的權利方面是平等的、是飽滿的，但在政治甚至法律的領域還不是完全平等的，今人所講的“義”則是一種自由自律、平等獨立之義。在超出一般水平的權錢名的領域里或還有受限的差別，在基本權利的領域里則不容有差別。所有人在法律面前完全平等，也享有同等的政治參與權利，他們也都應當履行與自己權利相稱的義務。

此外，除了公民的義務，人們還應當承擔起一種自然義務和職業(yè)倫理。政治的責任倫理也可以說是一種職業(yè)倫理，但因為其涉及的領域特別重要，和所有人相關，故需要拿出來在此予以特別強調。“民為政綱”是同時基于人的官民之別和政治人之同的，但除了所有社會成員都具有的公民身份之外，之所以要挑出政治權力這一領域和掌握權力的政治家這一種職業(yè)來形成“民為政綱”，一是因為政治涉及到社會的基本構成，政治關系到每一個人，在很大程度上影響著每一個人的生活前景；二是因為限制政治權力的任務極其重要，尤其是考慮到中國數千年來“官本位”的“歷史遺產”和現實問題，就更是如此。

注釋

1首見于《尚書》“五子之歌”。

2、3、11見《尚書·泰誓上》。

4見《尚書·仲虺之誥》。

5見《尚書·商書·太甲》。

6、12見《尚書·咸有一德》。

7見《尚書·虞書·大禹謨》。

8見《尚書·堯典》。

9見《尚書·泰誓》。

10見《尚書·夏書·皋陶謨》。

13見《周書·泰誓》。

責 編／肖 潔

Letting People Guide the Government: The Moral Principle of Political Power

He Huaihong

Abstract: "Putting people first" is the advanced form of "letting people guide the government". Within this system, people can fully exercise their political rights, supervise and restrict government leaders effectively, and elect and replace them in a peaceful manner. But even at this stage, the "people" and the "leaders" cannot be treated on a fully equal basis, and differences still exist between them in terms of power and authority. Whichever is followed, "putting people first" or democracy, power must be restricted. From a moral point of view, limiting power has always been a top priority since the birth of political power. It is not enough to rely on morals to tame power; but rather, people's voting right to elect leaders should also be used.

Keywords: let people guide the government, political power, putting people first, democracy

【作者簡介】

何懷宏，北京大學哲學系教授、博導。

研究方向：政治哲學、人生哲學。

主要著作：《良心論──傳統(tǒng)良知的社會轉化》、《道德·上帝與人》、《世襲社會》、《選舉社會》、《中國的憂傷》等。