二、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是不是重在改變競爭性地方政府的增長模式？

關(guān)鍵在于競爭性地方政府的增長模式及其制度安排尚未有實(shí)質(zhì)性改變。

為什么這些年經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型步履艱難？為什么地方層面的增長主義政府傾向不僅難以改變，而且還有進(jìn)一步固化、甚至強(qiáng)化的趨勢？我認(rèn)為，關(guān)鍵在于競爭性地方政府的增長模式及其制度安排尚未有實(shí)質(zhì)性改變。從現(xiàn)實(shí)需求來看，建議把改變競爭性地方政府的增長模式作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重中之重。

1．轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式重在推進(jìn)由投資主導(dǎo)向消費(fèi)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)型，這需要改變地方政府主導(dǎo)的過快投入增長。競爭性地方政府的突出特點(diǎn)是投資主導(dǎo)，用高投資拉動(dòng)高增長，實(shí)行政府主導(dǎo)下的投資拉動(dòng)增長模式。由此，不能不嚴(yán)重扭曲投資消費(fèi)關(guān)系，使消費(fèi)率持續(xù)走低。就是說，不改變政府主導(dǎo)的增長模式，推進(jìn)消費(fèi)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)型與改革相當(dāng)困難。

2．改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式重在調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，這就需要改變地方政府普遍堅(jiān)持的工業(yè)主導(dǎo)的發(fā)展路徑依賴。

（1）改革開放35年來，我國服務(wù)業(yè)比重只增加了十幾個(gè)百分點(diǎn)，服務(wù)業(yè)比重長期徘徊在40％左右，同經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級不相適應(yīng)。當(dāng)前，如果不從工業(yè)主導(dǎo)轉(zhuǎn)向服務(wù)業(yè)主導(dǎo)，不僅服務(wù)業(yè)發(fā)展艱難，調(diào)結(jié)構(gòu)也很難有大突破。

（2）我國城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化至少10—15個(gè)百分點(diǎn)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化重在發(fā)展服務(wù)業(yè)。如果現(xiàn)在這個(gè)方向轉(zhuǎn)不過來，下一步的城鎮(zhèn)化很難跳出以往規(guī)模城鎮(zhèn)化的發(fā)展框框。

（3）在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的大背景下，很多地方政府堅(jiān)持“工業(yè)主導(dǎo)”，其實(shí)質(zhì)是仍然實(shí)行以投資拉動(dòng)增長的發(fā)展模式。不改變地方政府工業(yè)主導(dǎo)的路徑依賴，無法從根本上解決投資消費(fèi)失衡的突出矛盾。

3．轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式重在解決產(chǎn)能過剩的體制因素，這就需要改變地方政府的投資沖動(dòng)。

（1）對產(chǎn)能過剩要有客觀地估計(jì)。從多方面看，當(dāng)前我國的產(chǎn)能過剩呈現(xiàn)全面性、長期性的明顯特點(diǎn)。

（2）產(chǎn)能過剩不是一個(gè)短期增長中的問題，而是中長期增長體制、增長模式的問題。

（3）形成產(chǎn)能過剩的根源，主要在于政府替代市場，政府成為投資主體。例如，這些年的許多重復(fù)建設(shè)、低效率的投資，大都是地方政府主導(dǎo)、推動(dòng)的結(jié)果。

（4）改變經(jīng)濟(jì)增長方式需要綠色增長與綠色轉(zhuǎn)型。大量的例子一再說明，不改變競爭性地方政府的增長模式，綠色增長、可持續(xù)性增長就可能淪為口號，而不是務(wù)實(shí)的行動(dòng)。

三、改變競爭性地方政府的增長模式是不是下一步行政體制改革的“重頭戲”？

推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，需要政府向市場放權(quán)，更需要改變競爭性地方政府的增長模式。

總的觀點(diǎn)是，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，需要政府向市場放權(quán)，更需要改變競爭性地方政府的增長模式：第一，改變競爭性地方政府的增長模式，行政體制改革才有可能在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變上有所作為；第二，改變競爭性地方政府的增長模式牽動(dòng)影響經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會轉(zhuǎn)型、政府轉(zhuǎn)型的全局，并將成為行政體制改革的基本性問題；第三，改變競爭性地方政府的增長模式涉及中央地方關(guān)系及其相關(guān)的財(cái)政稅收體制、激勵(lì)機(jī)制、干部人事制度等深層次的矛盾與問題。

　1．理順中央和地方的關(guān)系，重要的是發(fā)展導(dǎo)向由經(jīng)濟(jì)總量轉(zhuǎn)向公共服務(wù)。在競爭性地方政府的增長模式不改變的情況下，簡單地推動(dòng)中央向地方放權(quán)，不僅難以達(dá)到目的，甚至?xí)a(chǎn)生更多的矛盾和問題。適應(yīng)社會公共需求全面快速增長的客觀趨勢，政府應(yīng)當(dāng)把公共服務(wù)作為自己的核心職能。在這個(gè)大前提下，才有可能理順中央和地方關(guān)系。

　2．實(shí)行公共服務(wù)導(dǎo)向的中央和地方關(guān)系，關(guān)鍵在于推進(jìn)事權(quán)與財(cái)力相匹配的財(cái)稅體制改革。我的看法是，20年前財(cái)稅改革建立的分稅制這個(gè)體制，以及由此形成的激勵(lì)機(jī)制，已不適應(yīng)今天經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的需要。由于地方財(cái)政支出責(zé)任很大，給地方政府很大的壓力，不得不搞土地財(cái)政，不得不搞融資平臺，大規(guī)模舉債。由此，公共服務(wù)的欠賬也是不可避免的。下一步的財(cái)稅體制改革，我認(rèn)為是在推進(jìn)以直接稅為主的稅制轉(zhuǎn)型、加快調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的前提下理順央地財(cái)稅關(guān)系。如何建立公共服務(wù)導(dǎo)向的中央地方財(cái)稅關(guān)系，我的建議是：繼續(xù)推動(dòng)財(cái)政體制扁平化改革，力爭使五級財(cái)政框架扁平化到三級框架；提高地方政府增值稅分成比例，將財(cái)產(chǎn)稅作為地方稅收體系的重要支柱，并結(jié)合服務(wù)業(yè)增值稅改革，統(tǒng)籌考慮國稅地稅合并。

3．改變競爭性地方政府的增長模式涉及到一系列重大的制度安排。這涉及到經(jīng)濟(jì)體制、行政體制、司法體制等。以司法體制為例，需要探索建立中央地方雙重法院體制。建議中央層面的法院體系專門負(fù)責(zé)土地、稅收、金融、破產(chǎn)、涉外和知識產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)案件審理，克服經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域司法的地方保護(hù)主義；一般民商事案件與治安刑事案件、家庭婚姻繼承案件、青少年犯罪案件仍由地方法院受理。

當(dāng)前，加快政府轉(zhuǎn)型與改革已成為全面轉(zhuǎn)型與改革的關(guān)鍵和重點(diǎn)。轉(zhuǎn)變政府職能，減少政府審批，壓縮行政開支很重要。但也應(yīng)當(dāng)看到，競爭性地方政府的增長模式到了非改不可的地步，并成為下一步行政體制改革最具有實(shí)質(zhì)意義的重大課題。關(guān)鍵在于下決心，關(guān)鍵在于現(xiàn)代政府發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵在于更大的改革勇氣與魄力。

（作者系中國＜海南＞改革發(fā)展研究院院長）