改革重心：撬動(dòng)三個(gè)放權(quán)

在黨的十八大報(bào)告中，提及改革的論述有數(shù)十處，制度類改革有行政審批、干部人事、大部門制和征地制度四大類別，體制類改革有行政、財(cái)稅、金融、收入分配、醫(yī)療保障、科技和人才發(fā)展七大類別。而改革的類型分為深化、推進(jìn)、加快三大類，其中深化類改革分為全面深化和深化，推進(jìn)類改革分為加快推進(jìn)、重點(diǎn)推進(jìn)和積極穩(wěn)妥推進(jìn)。從這種改革分類法中既可以看到中央對(duì)改革的總體路線圖，又可以看到改革的難易程度和輕重緩急。

最近，習(xí)近平總書記在湖北調(diào)研時(shí)提出，以加快轉(zhuǎn)變政府職能為抓手，處理好政府和市場的關(guān)系。

政府改革是新一輪改革的“牛鼻子”

國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員、中歐國際工商學(xué)院教授吳敬璉認(rèn)為，下決心全面深化改革只是重啟改革的第一步，問題的關(guān)鍵是“改什么”和“怎么改”，并且落實(shí)到制度的實(shí)際變革上。十八大已經(jīng)明確了下一步改革的目標(biāo)，就是建立能夠讓市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的、比較完善的市場經(jīng)濟(jì)制度?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)是一個(gè)非常巨大、復(fù)雜且十分精巧的系統(tǒng)，不可能“邊設(shè)計(jì)邊施工”，必須要有一個(gè)框架性的設(shè)計(jì)，否則各個(gè)子系統(tǒng)之間無法互聯(lián)對(duì)接和協(xié)同互動(dòng)。

社會(huì)普遍認(rèn)為，改革進(jìn)入了攻堅(jiān)階段，而這個(gè)“堅(jiān)”就是進(jìn)一步破除束縛生產(chǎn)力發(fā)展特別是制約科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制障礙。而對(duì)于從何處開啟攻堅(jiān)，以什么來統(tǒng)領(lǐng)新一輪改革攻堅(jiān)，目前觀點(diǎn)不一。對(duì)于改革重心，有的說是行政體制改革，有的說是打破既得利益格局，有的說是政治體制改革，有的說是建立官員財(cái)產(chǎn)公示制度，有的說是司法公正，有的說是打破壟斷，有的說是通過開放來倒逼改革。

半月談?dòng)浾咄ㄟ^廣泛調(diào)研與綜合分析認(rèn)為，在改革外部環(huán)境和內(nèi)在動(dòng)力等因素發(fā)生復(fù)雜變化的背景下，新一輪改革應(yīng)擯棄以往單兵作戰(zhàn)、“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的思維，全面系統(tǒng)地把握改革中帶有聯(lián)動(dòng)性、廣泛性和支點(diǎn)性的核心問題，同時(shí)，在綜合考慮各方接受能力和中短期可行性的基礎(chǔ)上，確立改革的重心應(yīng)集中于政府改革。

“要看到目前改革內(nèi)在邏輯的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換，掌握改革的主動(dòng)權(quán)。”中國行政體制改革研究會(huì)副會(huì)長汪玉凱認(rèn)為，過去幾十年一直是以經(jīng)濟(jì)體制改革為主導(dǎo)，其他改革說到底都是為經(jīng)濟(jì)改革服務(wù)的。

但現(xiàn)在情況發(fā)生了重大變化，政府轉(zhuǎn)型、行政體制改革成為重心。李克強(qiáng)總理說未來國務(wù)院主要做兩件大事情，一是打造中國經(jīng)濟(jì)升級(jí)版，一是全力推進(jìn)行政體制改革與轉(zhuǎn)變政府職能。而目前，機(jī)構(gòu)改革、審批制度改革已成為一大抓手。這樣的改革思路意味著，未來將用政府改革來帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)層面的投資改革、財(cái)稅改革、土地改革、金融改革以及收入分配制度改革等。

“政府職能轉(zhuǎn)變已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)體制改革的核心環(huán)節(jié)，推進(jìn)政府改革已經(jīng)成為新一輪改革的牛鼻子。”蘭州大學(xué)副校長、經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長高新才認(rèn)為，新一輪改革的一個(gè)核心就是政府與市場的關(guān)系。

釋放改革紅利依賴政府改革

中國（海南）改革發(fā)展研究院院長遲福林說，改革是中國最大的紅利，這已為過去30多年的改革實(shí)踐證明。改革紅利釋放是支撐中國未來8到10年7%～8%中高速經(jīng)濟(jì)增長的基本條件。他算了一筆賬，擴(kuò)大內(nèi)需和城鎮(zhèn)化形成的消費(fèi)和投資需求在未來8年將達(dá)到上百萬億元。

但是，收獲內(nèi)需紅利和城鎮(zhèn)化紅利，越來越依賴政府轉(zhuǎn)型與改革的突破：經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府與市場的關(guān)系，需要改變“增長主義”政府傾向，在經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域堅(jiān)持市場主導(dǎo)下有效發(fā)揮政府的作用，而不是政府主導(dǎo)下有限發(fā)揮市場的作用；社會(huì)體制改革的核心問題是處理好政府與社會(huì)的關(guān)系，需要改變“大政府、小社會(huì)”局面，建立有活力的“大社會(huì)”，逐步走向社會(huì)公共治理。

以行政審批制度改革為例，國務(wù)院從2002年以來通過6次改革，共取消審批事項(xiàng)高達(dá)2497項(xiàng)，占國務(wù)院所有審批事項(xiàng)的69.3%。其間，全國31個(gè)省（區(qū)、市）累積共取消3.7萬項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，占原有總數(shù)的68.2%。

即使如此，政府在公共治理中管得過多的問題仍然比較突出，越位、錯(cuò)位的問題也比較嚴(yán)重，直接影響了市場配置資源的基礎(chǔ)性地位，也影響了社會(huì)作用的發(fā)揮。南京大學(xué)政府管理學(xué)院教授李濱認(rèn)為，當(dāng)前，權(quán)力掌握了全社會(huì)資源分配的話語權(quán)，政府部門既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，存在大量權(quán)力尋租，嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高效運(yùn)行。

汪玉凱分析，目前制約我國政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵因素主要來自三個(gè)方面——

一是行政審批事項(xiàng)依然過多，少數(shù)地方、部門設(shè)置審批、許可的隨意性大，程序不規(guī)范，暗箱操作以及公務(wù)員的審批自由裁量權(quán)過大。

二是部門利益成為影響政府職能轉(zhuǎn)變的重要因素。有人把部門利益形象地概括為“權(quán)力部門化、部門利益化、利益?zhèn)€人化、個(gè)人利益被法定化”。如果部門利益不能得到有效的遏制，包括簡政放權(quán)在內(nèi)的行政審批制度改革、轉(zhuǎn)變政府職能，都很難有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

三是政府官員的管理理念，也是影響政府職能轉(zhuǎn)變的重要因素。

李克強(qiáng)總理在十二屆全國人大一次會(huì)議舉行的記者會(huì)上表示，現(xiàn)在國務(wù)院各部門行政審批事項(xiàng)還有1700多項(xiàng)，本屆政府下決心要再削減1/3以上。

新一屆中央政府成立一個(gè)多月內(nèi)，就取消和下放了133項(xiàng)行政審批事項(xiàng)。李克強(qiáng)指出，行政審批制度改革是轉(zhuǎn)變政府職能的突破口，是釋放改革紅利、打造中國經(jīng)濟(jì)升級(jí)版的重要一招。要進(jìn)一步打開轉(zhuǎn)變政府職能這扇大門，激發(fā)市場主體發(fā)展活力和創(chuàng)造力，這是不花錢能辦事、少花錢多辦事的“良方”。

如何推動(dòng)向市場、社會(huì)、地方放權(quán)

中共湖南省委黨校教授王學(xué)杰認(rèn)為，向市場放權(quán)的第一步是要培育成熟的市場主體，同時(shí)，從法律上健全市場規(guī)則，比如市場準(zhǔn)入規(guī)則、市場交易規(guī)則、市場競爭規(guī)則等等，使市場經(jīng)濟(jì)保持健康運(yùn)轉(zhuǎn)。向社會(huì)放權(quán)的核心是向非政府組織放權(quán)，第一步仍是培育成熟的社會(huì)組織，通過一系列辦法，培育社區(qū)服務(wù)組織、各種志愿者協(xié)會(huì)、社工等。在向地方的放權(quán)上，今年以來中央在逐步下放各種行政審批權(quán)和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。

華東師范大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)院教授林拓對(duì)半月談?dòng)浾哒f，在政府與市場（企業(yè)）關(guān)系上，要積極推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)與民營經(jīng)濟(jì)相得益彰。一是推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)，通過法治途徑完善市場環(huán)境，使國有與民營企業(yè)真正實(shí)現(xiàn)“平等使用生產(chǎn)要素，公平參與市場競爭，同等受到法律保護(hù)”；二是深化國有與民營企業(yè)合作，鼓勵(lì)不同所有制企業(yè)在產(chǎn)權(quán)改革、產(chǎn)業(yè)鏈打造等方面進(jìn)一步優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、深化合作；三是加強(qiáng)國資與國企改革力度，加快國有資產(chǎn)資本化改革，切實(shí)實(shí)現(xiàn)“國有經(jīng)濟(jì)有進(jìn)有退”，優(yōu)化國資投向與國有經(jīng)濟(jì)布局。

在政府與社會(huì)（組織）關(guān)系上，尤其要在具有樞紐地位社會(huì)組織的良性發(fā)展上多下功夫。當(dāng)前，由于社會(huì)組織發(fā)育不足、能力限制、運(yùn)作不規(guī)范等問題，政府職能的轉(zhuǎn)移和購買社會(huì)服務(wù)往往不盡如人意。因此，加強(qiáng)具有樞紐地位的社會(huì)組織的作用尤為重要，而其中商會(huì)與行業(yè)協(xié)會(huì)等兼具經(jīng)濟(jì)與社會(huì)領(lǐng)域職能的特征，能夠有效地銜接政府、市場與社會(huì)。

一方面，要改革樞紐型社會(huì)組織登記與管理體制，確保樞紐型社會(huì)組織的自主性與服務(wù)活力；另一方面，要以政府為主導(dǎo)，廣泛引導(dǎo)樞紐型社會(huì)組織參與公共治理，在參與中實(shí)現(xiàn)成長，逐步提升其承接政府相關(guān)職能的能力，助推政府改革。

在中央政府與地方政府的關(guān)系上，要充分把握中國發(fā)展的深層邏輯，既要重區(qū)域差異，也要重層級(jí)差別。長期以來，央地關(guān)系調(diào)整的焦點(diǎn)集中于中央集權(quán)對(duì)地方分權(quán)，但在實(shí)際運(yùn)行中卻經(jīng)常陷入“一收就死、一放就亂”等怪圈。

因此，一要注重區(qū)域差異。地方政府對(duì)行政管理職權(quán)的訴求側(cè)重點(diǎn)各不相同。就東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)而言，行政事務(wù)相對(duì)較多，常常出現(xiàn)審批權(quán)、財(cái)權(quán)、執(zhí)法權(quán)等與事權(quán)不匹配的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響地方政府的職能發(fā)揮和正常運(yùn)行，中央政府應(yīng)當(dāng)向這些地區(qū)適度放權(quán)，有助于激發(fā)地方發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。

二要注重層級(jí)差別。當(dāng)前，高層級(jí)的地方政府如省、市等，具有更強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)職能訴求，而低層級(jí)的政府如區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等則具有更強(qiáng)的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能訴求，隨著行政層級(jí)由省依次下推，經(jīng)濟(jì)職能趨向弱化、而社會(huì)職能趨向強(qiáng)化。因此，央地關(guān)系必須深刻把握“層級(jí)—職能”邏輯，以基本公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)，分別強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)和服務(wù)職權(quán)在各層級(jí)政府的再分配。

“政府改革具有四兩撥千斤的效果，因此要注重全局性和系統(tǒng)性，在優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)的主線中把握好權(quán)與責(zé)的關(guān)系。”遲福林認(rèn)為，重大改革方案原則上由中央層面的改革協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一決策，取代由部門和行業(yè)“自己改自己”的機(jī)制，以有效地避免部門利益、行業(yè)利益；加強(qiáng)中央對(duì)地方改革的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，將重要的改革指標(biāo)列入地方官員的政績考核體系，建立對(duì)地方改革的評(píng)估問責(zé)機(jī)制，注重通過調(diào)整中央地方利益關(guān)系激勵(lì)地方政府推進(jìn)改革；實(shí)現(xiàn)重大改革立法先行，將重要改革目標(biāo)上升為法律意志，加強(qiáng)改革程序性立法。

“頂層設(shè)計(jì)和基層創(chuàng)新這兩件事應(yīng)當(dāng)結(jié)合起來進(jìn)行。”吳敬璉說，中央直接掌握的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，必須充分傾聽民眾的改革訴求和改革創(chuàng)意，也要從地方政府的主動(dòng)探索中得到啟發(fā)和取得經(jīng)驗(yàn)。

比如上海為克服營業(yè)稅重復(fù)征收的問題而進(jìn)行的營改增改革，在試點(diǎn)后不久就得到許多城市的響應(yīng)和中央財(cái)稅部門的支持，在更大范圍推廣開來。還有從廣東開始的民間組織無主管登記、簡化工商登記、清理行政審批等改革，也是基層創(chuàng)新納入全國性規(guī)劃的范例。（記者 陸文軍 姜偉超 黃深鋼 周楠）