推進(jìn)憲政建設(shè)的政治與社會意義

既然憲政關(guān)系全民福祉與政權(quán)穩(wěn)定，推動憲政即為國家的首要任務(wù)。縱觀中國與世界各國經(jīng)驗(yàn)，推動憲政建設(shè)至少有以下五個方面的重要利益：一是有利于促進(jìn)依憲執(zhí)政和執(zhí)政模式法治化，完成從革命黨向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)型；二是有利于保證和控制法律規(guī)范和政策的合憲性，防止法律規(guī)范侵犯公民權(quán)利；三是有利于維護(hù)執(zhí)政黨和政府形象，進(jìn)而長期執(zhí)政的合法性；四是有利于維護(hù)中央權(quán)威，通過法治控制地方違法現(xiàn)象；五是提高全民的憲法意識，讓人民看到憲法對保護(hù)自己權(quán)利的用處并主動維護(hù)憲法效力。

促進(jìn)依憲執(zhí)政和執(zhí)政模式法治化。首先，憲政就是實(shí)施憲法、依憲執(zhí)政，而依憲執(zhí)政有助于促進(jìn)執(zhí)政模式的法治化，幫助執(zhí)政黨完成從革命黨向真正意義的執(zhí)政黨轉(zhuǎn)型。不可否認(rèn)的是，共產(chǎn)黨在1949年之前公開發(fā)表了大量的憲政理想，表達(dá)了對憲政的強(qiáng)烈追求，但是1949年掌握政權(quán)后，由于遲遲未能完成執(zhí)政模式的法治化轉(zhuǎn)型，在很大程度上仍然是一個革命黨，此后30年政治運(yùn)動不斷，嚴(yán)重削弱了執(zhí)政合法性。改革開放拉開了執(zhí)政模式改革的序幕，1982年憲法的頒布標(biāo)志著依憲執(zhí)政的里程碑。憲法序言明確規(guī)定：憲法是“國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。”如此明白無誤的宣言昭示了執(zhí)政黨推動憲政的決心。既然憲法具有“最高的法律效力”，憲法應(yīng)該和普通法律一樣得到有效實(shí)施；任何人、機(jī)構(gòu)或政黨都不得超越憲法，尤其是執(zhí)政黨自身必須在憲法與法律框架內(nèi)活動。

有人提出，憲政不符合中國體制，因?yàn)閼椃ㄖ辽戏穸h的領(lǐng)導(dǎo)。這種論點(diǎn)是違背常識的，因?yàn)辄h的領(lǐng)導(dǎo)依據(jù)何在？不在別處，正是在憲法序言本身。如果否定憲法，也就必然否定了憲法序言規(guī)定的黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。顯而易見，只有尊重憲法、施行憲政，才能讓黨的領(lǐng)導(dǎo)獲得法律地位。有人接著問，如果確立憲法至上，如何協(xié)調(diào)憲法和執(zhí)政黨之間的關(guān)系？如何保證黨的領(lǐng)導(dǎo)地位？關(guān)鍵不在于黨的領(lǐng)導(dǎo)本身，而是在于黨如何領(lǐng)導(dǎo)。是通過憲法和法律領(lǐng)導(dǎo)，還是由執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人在不顧憲法和法律的情況下實(shí)行個人領(lǐng)導(dǎo)？如果是后者，那就不僅不是法治，而且也不是黨作為集體的領(lǐng)導(dǎo)，而是赤裸裸的人治，顯然違背憲法規(guī)定的執(zhí)政黨本身早已接受的法治原則。早在1987年，中國就在理論上澄清了這一問題，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是體現(xiàn)于執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)議會制定大政方針，憲法和法律都是在執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下制定通過的，但是執(zhí)政黨不宜直接干預(yù)具體的執(zhí)法和司法過程，否則就違反了執(zhí)政黨自己肯定和承諾的法治原則。憲政有助于更有效地執(zhí)行執(zhí)政黨體現(xiàn)于憲法和法律中的意志，因而不僅不和黨的領(lǐng)導(dǎo)矛盾，而且恰恰體現(xiàn)和強(qiáng)化了黨的領(lǐng)導(dǎo)。只要執(zhí)政黨控制了立法過程，并通過有效機(jī)制保證憲法和法律的實(shí)施，也就充分保證了自己的領(lǐng)導(dǎo)地位和作用。

事實(shí)上，如果不能實(shí)現(xiàn)依憲執(zhí)政，那么不僅憲法形同虛設(shè)，執(zhí)政黨自身的領(lǐng)導(dǎo)地位無從保證，而且法治也將流于空談。這是因?yàn)閼椃ㄒ?guī)定了人大之下的“一府兩院”制度，規(guī)定了選舉和獨(dú)立審判制度；如果這些制度不能落實(shí)，那么人大代表無心履行立法和監(jiān)督官員職責(zé)，黨政權(quán)力高度集中，隨時可以干預(yù)司法，也無從實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨自身早已認(rèn)同的“依法治國”和“法治國家”理念。因此，雖然法治是憲政的基礎(chǔ)，但憲政和法治之間不只是不同層次和階段的關(guān)系，憲政同時也是法治的制度保障；沒有憲政基礎(chǔ)，權(quán)力結(jié)構(gòu)高度集中，法治也不具備基本條件，最后只能蛻變?yōu)槿酥巍Ｖ挥型苿討椪?，才能?shí)現(xiàn)執(zhí)政模式的法治化，并完成從革命黨到執(zhí)政黨的模式轉(zhuǎn)變。

保障法律體系的合憲性。作為國家的最高法律，憲法的有效實(shí)施有助于理順國家法律體系，保證各級法律規(guī)范是尊重公民權(quán)利的良法，而非侵犯公民權(quán)利的惡法，并禁止任何違背憲法與法律的惡行。憲法第5條規(guī)定：“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”如果各級法律規(guī)范都是良法，那么官員濫用公權(quán)就失去了法律依據(jù)，官員侵犯人民權(quán)利就是一個簡單的行政法問題，現(xiàn)行法治框架即足以解決。如此則不僅維護(hù)了人民利益，而且也維護(hù)了社會穩(wěn)定，讓執(zhí)政黨和政府在人民心目中保持良好形象。

維護(hù)社會穩(wěn)定和長期執(zhí)政的社會基礎(chǔ)。如上所述，只有當(dāng)公權(quán)力受到憲法的有效約束，人民才得幸福，國家才得安康，社會才能穩(wěn)定。社會穩(wěn)定，政權(quán)才能穩(wěn)固，執(zhí)政黨的長期執(zhí)政才具備社會基礎(chǔ)。憲政不僅是最有效的社會維穩(wěn)器，也是執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)地位的法律源泉和長期執(zhí)政的制度前提。

維護(hù)中央法律權(quán)威，有效控制地方違法。推行憲政不僅有利于維護(hù)人民的基本權(quán)利，而且也有利于提高中央的法律權(quán)威。目前，一些中央政令之所以落實(shí)不力，主要原因在于地方既得利益設(shè)置層層障礙；“上有政策、下有對策”已經(jīng)成為常態(tài)，嚴(yán)重削弱了中央和法律的權(quán)威。歸根結(jié)底，中央政令之所以難以暢行無阻，首先是因?yàn)閼椃ǖ貌坏铰鋵?shí)。具有最高效力的基本法都難以實(shí)施，意味著憲法規(guī)定的法律制定和實(shí)施機(jī)制形同虛設(shè)，一般法律的命運(yùn)就可想而知了。

提高全民理性能力和憲法意識。最后，憲政實(shí)踐也是極好的公民教育，有利于進(jìn)一步激發(fā)公民的維權(quán)意識和憲法熱情，為憲法的施行提供強(qiáng)大的社會動力。雖然改革三十年來，中國公民社會得到巨大發(fā)展，但仍然出于種種原因不夠理性成熟；網(wǎng)絡(luò)的迅速發(fā)展極大促進(jìn)了中國公民的理性和知情權(quán)，但是網(wǎng)上也不乏不講理的“憤青”。公權(quán)無約束造成官員不講理，官員無理無形中助長百姓無理；百姓只是權(quán)力體制下的順民、刁民或暴民，而不是能夠行使憲法權(quán)利、約束公權(quán)濫用的公民，從而進(jìn)一步縱容權(quán)力濫用……要打破這種惡性循環(huán)，首先需要從政府內(nèi)部改變風(fēng)氣；如果政府有誠意施行憲政，人民看到憲法獲得實(shí)施、權(quán)利受到保障的希望，并從具體實(shí)施過程中學(xué)會如何將憲法適用于日常生活，那么越來越多的人會信仰憲法、自覺維權(quán)。只有人民起來主動捍衛(wèi)權(quán)利，憲法才能真正得到有效實(shí)施。

建立更有效的憲法審查機(jī)制

綜上所述，憲政于民、于國、于黨均有百利而無一害；現(xiàn)行憲法能否獲得實(shí)施，關(guān)系國家根本利益。反憲政主張要進(jìn)一步架空現(xiàn)行憲法，純屬倒行逆施。另一方面，不可否認(rèn)的是，現(xiàn)行憲法頒布30多年來尚未得到有效實(shí)施，從而也助長了一些不負(fù)責(zé)任的主張。而憲法之所以長期未能有效實(shí)施，直接原因在于憲法監(jiān)督機(jī)制不盡合理，致使人大常委會釋憲機(jī)制至今從未啟動。③為了全面落實(shí)現(xiàn)行憲法，筆者在此建議建立更有效的憲法審查制度，在全國人大之下設(shè)立憲法委員會，由具備司法素質(zhì)的人員組成，公開獨(dú)立發(fā)表意見，并對全國人大及其常委會負(fù)責(zé)。④

有人或許會提出，憲法委員會制度是否符合現(xiàn)行憲法框架？是否會“脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)”？如上所述，既然憲政和黨的領(lǐng)導(dǎo)并行不悖，具體的憲法實(shí)施機(jī)制也不可能和黨的領(lǐng)導(dǎo)直接沖突。當(dāng)然，特定的司法審查模式可能不符合具體憲法規(guī)定，譬如憲政法院模式是否和議會至上相抵觸？這個問題可以探討，但是和黨的領(lǐng)導(dǎo)地位并沒有直接關(guān)系。憲法委員會模式尤其不必要擔(dān)憂，因?yàn)樗蜃h會負(fù)責(zé)，因而也是間接在黨領(lǐng)導(dǎo)下運(yùn)作。因此，“脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)”等各種擔(dān)心實(shí)際上是杞人憂天，只能阻礙現(xiàn)行憲法的早日實(shí)施。更有建設(shè)性的措施是通過穩(wěn)妥的制度設(shè)計和漸進(jìn)的憲政實(shí)踐驅(qū)除假想的政治恐懼，讓人民和執(zhí)政黨都切實(shí)體會到行憲的好處。

事實(shí)上，鄰國越南在修憲過程中已經(jīng)提出類似的主張。越南和中國同為社會主義國家，兩國憲法的基本特征極其相似。和中國憲法略為不同的是，越南憲法在正文第4條明確規(guī)定：越南共產(chǎn)黨是“國家與社會的領(lǐng)導(dǎo)力量”。在最近的修憲過程中，有的官員認(rèn)為憲法審查制度不符合憲法第4條規(guī)定的共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位，但是修憲草案最終仍然加入了憲法委員會設(shè)計，可見上述疑問在越南已經(jīng)不成問題。在現(xiàn)階段，越南很可能先在國會內(nèi)部建立憲法委員會，負(fù)責(zé)審查法律規(guī)范合憲性的日常工作，并對國會負(fù)責(zé)；國會可以通過多數(shù)表決，撤銷其認(rèn)為錯誤的憲法委員會決定。

建立有效的憲法審查制度將有利于促進(jìn)國家治理的漸進(jìn)理性。目前國家各種治理文件政策性太強(qiáng)，連續(xù)性不夠。憲法審查制度的建立將改變這種狀況。一方面，大多數(shù)通過審查的法律規(guī)范獲得憲法委員會的合憲性認(rèn)可，進(jìn)一步強(qiáng)化了這些法律規(guī)范的正當(dāng)性和政治權(quán)威。另一方面，憲法委員會對先例的尊重能促進(jìn)政府更加重視學(xué)者政策的長遠(yuǎn)影響，形成連續(xù)漸進(jìn)理性的發(fā)展方略，進(jìn)而產(chǎn)生流芳百世的判例和制度。只有這樣，才能為中國憲政打下穩(wěn)固的制度根基。

注釋：

①The American Heritage Dictionary (Second College Ed.), Boston: Houghton Mifflin Co. (1985), p. 314.

②參見漢斯·凱爾森（Hans Kelsen）：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，北京：中國大百科全書出版社1996年版，第19、31、63頁。

③④參見張千帆：“建立中國的法律規(guī)范審查制度——兼對修憲理論的一點(diǎn)探討”，《戰(zhàn)略與管理》2004年第2期，第61～69頁。