摘要  公眾參與政府績(jī)效管理有利于實(shí)現(xiàn)公眾的合理訴求與廣泛監(jiān)督，有利于提升政府績(jī)效管理的有效性，彌補(bǔ)政府績(jī)效管理的某些缺陷和不足，也為政府以“清廉、為民、務(wù)實(shí)”為宗旨推進(jìn)績(jī)效管理提供了現(xiàn)實(shí)依據(jù)。西方學(xué)者提出的“公民參與階梯論”對(duì)我們擴(kuò)大公眾參與具有啟發(fā)意義。要不斷揭示公眾參與政府績(jī)效管理的特點(diǎn)與規(guī)律，不斷拓展公眾參與政府績(jī)效管理的進(jìn)程和路徑，建立確保公眾成為政府績(jī)效管理主體的長(zhǎng)效機(jī)制，不斷完善公眾參與政府績(jī)效管理的制度建設(shè)、技術(shù)支持及組織保證。

關(guān)鍵詞  公眾參與  政府績(jī)效管理  長(zhǎng)效機(jī)制

20世紀(jì)80年代興起的“參與式民主理論”，要求公眾更廣泛、更深入地參與到國(guó)家各個(gè)領(lǐng)域的活動(dòng)中去。當(dāng)代政治民主的持續(xù)發(fā)展，已經(jīng)由政治民主開(kāi)始轉(zhuǎn)向行政民主的運(yùn)作，行政民主正在成為一個(gè)國(guó)際性的話題和潮流。這種變化和發(fā)展趨勢(shì)，體現(xiàn)了公眾作為國(guó)家權(quán)力主體、政府服務(wù)對(duì)象的本質(zhì)要求。目前突出表現(xiàn)為公眾直接參與公共行政管理各個(gè)層面的活動(dòng)，其中由公眾來(lái)考核政府的服務(wù)質(zhì)量、評(píng)判政府的能力、評(píng)估政府的績(jī)效管理水平已經(jīng)成為主導(dǎo)趨勢(shì)?？梢?jiàn)，公眾參與成為體現(xiàn)國(guó)家政治民主化、政府行政民主化的重要發(fā)展標(biāo)識(shí)。通過(guò)對(duì)遼寧、山西和青海等地一些省份的調(diào)查，有關(guān)績(jī)效管理交流渠道的結(jié)果顯示，被調(diào)查者向民選官員和行政首腦匯報(bào)信息的基本都在60%以上，而向公眾、利益相關(guān)者或客戶、顧客匯報(bào)績(jī)效情況的僅僅超過(guò)35%。同時(shí)，調(diào)查還表明，能夠讓公眾接觸到政府績(jī)效管理信息的其他渠道的使用情況也不容樂(lè)觀。也就是說(shuō)，績(jī)效信息的內(nèi)部與對(duì)上溝通非常充分，但是與公眾或者媒介的溝通比較有限。

從國(guó)內(nèi)外政府績(jī)效管理的比較中可以看到，公眾參與的程度是衡量政府績(jī)效管理有效性的一個(gè)重要差別。在美國(guó)，從績(jī)效管理實(shí)踐開(kāi)始之時(shí)起，人們就關(guān)注公眾意志對(duì)于引導(dǎo)政府績(jī)效管理實(shí)踐、建設(shè)好政府的重要作用。當(dāng)時(shí)的進(jìn)步主義改革派就提出，政府應(yīng)該成為向民眾負(fù)責(zé)、接受民眾監(jiān)督的有效率的政府。在美國(guó)政府的績(jī)效管理實(shí)踐經(jīng)歷了近百年的歷史之后，人們?nèi)匀徽J(rèn)定，公眾期望公共部門獲得可與私營(yíng)部門相媲美的成就是激發(fā)政府績(jī)效管理的部分原因，而公眾參與績(jī)效管理有助于政府政策和服務(wù)真正反映公眾的需求。①因此，在推進(jìn)政府績(jī)效管理中，要更加注重并不斷擴(kuò)大公眾參與。尤其是政府機(jī)構(gòu)及公務(wù)員與民眾距離的遠(yuǎn)近決定了他們?cè)诳?jī)效管理中關(guān)注民眾意志表達(dá)的程度，選舉制公務(wù)員的任職方式?jīng)Q定了他們需要更多地追求民意。因此，在發(fā)起績(jī)效管理的原因上，他們更傾向于認(rèn)為是為了回應(yīng)民眾的要求。在不同層次的政府中，越是要向公眾提供直接服務(wù)的地方政府，越有可能強(qiáng)調(diào)公眾的意志，越會(huì)關(guān)注質(zhì)量問(wèn)題以及公眾滿意度等。

公眾參與是推進(jìn)政府績(jī)效管理的內(nèi)在要求

公眾參與政府績(jī)效管理有利于實(shí)現(xiàn)公眾的合理訴求與廣泛監(jiān)督，有力提升了政府績(jī)效管理的有效性，也為政府以“服務(wù)于民”為宗旨改進(jìn)績(jī)效管理提供了現(xiàn)實(shí)的依據(jù)。同時(shí)，也彌補(bǔ)了政府績(jī)效管理機(jī)制的缺陷和不足。作為一種外部評(píng)測(cè)力量，公眾有理由表達(dá)對(duì)政府績(jī)效管理的態(tài)度與價(jià)值取向。這種表達(dá)可以使政府感知民眾真正的需要，有針對(duì)性地提供優(yōu)質(zhì)的管理和周到的服務(wù)，減少政策上的流弊和私欲，彌補(bǔ)偏差。公眾參與有利于提高政府績(jī)效管理的客觀性和準(zhǔn)確性，同時(shí)作為享受公共管理和公共服務(wù)的權(quán)利方，可以使政府績(jī)效管理更具科學(xué)性與完備性，能為絕大多數(shù)人所接受。公眾、民選官員和行政機(jī)構(gòu)認(rèn)識(shí)績(jī)效管理的邏輯起點(diǎn)是不同的。公眾通過(guò)績(jī)效管理實(shí)現(xiàn)對(duì)政府的監(jiān)督，其邏輯起點(diǎn)是監(jiān)督邏輯；民選官員通過(guò)績(jī)效管理實(shí)現(xiàn)對(duì)行政系統(tǒng)的控制，其邏輯起點(diǎn)是控制邏輯；行政機(jī)構(gòu)則通過(guò)績(jī)效管理改善內(nèi)部的管理，其邏輯起點(diǎn)是管理邏輯。以往的實(shí)踐證明，不同的邏輯在績(jī)效管理中所起的實(shí)際作用是不同的，一般情況下，所起作用大小順序是：管理邏輯>控制邏輯>監(jiān)督邏輯。

許多公共部門及其工作人員在觀念上的突出問(wèn)題是他們并不明了自己的具體服務(wù)對(duì)象。一個(gè)公共行政部門如果連自己的服務(wù)對(duì)象都不清楚，將對(duì)作為服務(wù)對(duì)象的公眾參與其績(jī)效管理造成很大阻力。特別是委任制公務(wù)員無(wú)須直接向民眾負(fù)責(zé)，距離民眾較遠(yuǎn)，而且“公眾參與常常被認(rèn)為是負(fù)擔(dān)沉重、成本高昂和消耗時(shí)間的”。因此，他們相對(duì)缺乏關(guān)注民眾需求的動(dòng)力。同時(shí)，政府部門內(nèi)部管理問(wèn)題和對(duì)上負(fù)責(zé)機(jī)制的雙重壓力，迫使他們或者為了解決內(nèi)部問(wèn)題而更為關(guān)注績(jī)效管理系統(tǒng)的內(nèi)部管理價(jià)值，或者為了回應(yīng)對(duì)上負(fù)責(zé)機(jī)制的要求，而更傾向于將績(jī)效管理系統(tǒng)作為一種應(yīng)付外界政治要求的工具，強(qiáng)調(diào)績(jī)效管理的符號(hào)意義。這兩種處理方式都未給予民眾意志以足夠的表達(dá)空間。②

案例分析：遼寧省某縣集中供熱項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中公眾參與的作用

某縣城區(qū)目前都是由分散的中小鍋爐房供熱。分散供熱鍋爐效率低，污染嚴(yán)重，能源浪費(fèi)大。不僅對(duì)城區(qū)環(huán)境造成很大污染，加大了煤、灰、渣的運(yùn)輸量，帶來(lái)了城鄉(xiāng)交通壓力和運(yùn)輸車輛造成的排放污染，而且還占用了大量建筑用地和城區(qū)綠地，嚴(yán)重影響了城市景觀和環(huán)境質(zhì)量。該縣政府決定，關(guān)閉城區(qū)內(nèi)現(xiàn)有分散的小鍋爐房，解決城區(qū)環(huán)境污染，改善城區(qū)環(huán)境質(zhì)量，節(jié)約能源，節(jié)約用地，提高居民生活水平。