不斷完善公眾參與政府績效管理的過程與方式

公眾參與政府績效管理具有多樣化的形式。在比較不同國家公眾參與發(fā)展水平和制度演進(jìn)的基礎(chǔ)上，Shorenstein提出了“公民參與階梯論”，對于我們發(fā)展公眾參與有重要啟示。該理論認(rèn)為公眾參與的發(fā)展歷程可以分為八種具體形式、三個(gè)階段：第一階段屬于“公眾無參與”，對應(yīng)形式分別是“政府操縱”和“宣傳教育”。但是，我們認(rèn)為在“無參與”階段可能發(fā)生了參與的萌芽。第二階段為“象征性參與”，具體形式包括“給予信息”、“政策咨詢”和“組織形成”。我們認(rèn)為公眾在這個(gè)階段上具有進(jìn)入公共政策過程的參與機(jī)會(huì)，但同時(shí)應(yīng)注意到，政府會(huì)為保護(hù)其決策權(quán)力改變參與團(tuán)體的權(quán)力分配。顯然，這將影響公眾參與政府績效管理過程，壓抑公眾參與的自主性。第三階段為“完全型參與”，公民享有合法的實(shí)體性權(quán)力與程序權(quán)力，參與公共政策的制定和執(zhí)行，對社區(qū)的公共事務(wù)進(jìn)行自主式的管理。我們認(rèn)為這里的一些具體形式包括“合作伙伴關(guān)系”、“授予權(quán)力”、“公民自主控制”是可以借鑒的。③

公眾在政府績效管理中的參與涉及不同的環(huán)節(jié)，由此決定了參與的范圍或廣度。馬克·霍哲概括了良好的評估和績效改善體系包括的七個(gè)步驟，將公眾參與融入每一步驟，并描述了參與的方式和具體內(nèi)容。依據(jù)這一成果，政府績效管理是一個(gè)由多種環(huán)節(jié)和要素構(gòu)成的動(dòng)態(tài)過程，可以把政府績效管理中公眾參與的范圍概括如表3：

公眾參與政府績效管理可以從多個(gè)環(huán)節(jié)切入。公眾參與是一個(gè)從不能參與到能夠參與進(jìn)而到完全參與的演進(jìn)過程。開始，公眾無參與意味著政府啟動(dòng)并組織實(shí)施績效管理目的限于自身控制和內(nèi)部管理，績效管理基本上屬于政府的內(nèi)部活動(dòng)且績效管理結(jié)果主要由內(nèi)部消費(fèi)，公眾連“被動(dòng)信息供給者”的角色也無從發(fā)揮。公眾最初的參與可能是無效參與，這本身反映了公眾有了參與熱情與積極性，但被評估對象對評估結(jié)果缺乏積極的回應(yīng)，公眾評估活動(dòng)只能從自發(fā)實(shí)施開始，以自我欣賞、自我消費(fèi)結(jié)束，沒有產(chǎn)生所期望的影響，其積極性也難以持久。值得期待的是，無效參與可在一定條件下轉(zhuǎn)化為有限參與，有限性主要表現(xiàn)為評價(jià)結(jié)果影響力的有限性，表現(xiàn)為公眾僅參與了績效管理全過程的某些環(huán)節(jié)，表現(xiàn)為公眾參與績效管理諸環(huán)節(jié)的決策但發(fā)言權(quán)有限，表現(xiàn)為公眾滿意度表達(dá)對部門的影響力有限。有限參與的結(jié)果將不可阻擋地發(fā)展到高度參與，公眾介入政府啟動(dòng)和實(shí)施的績效管理活動(dòng)，不僅參與范圍廣（參與了績效管理諸環(huán)節(jié)的決策選擇），而且公眾參與能產(chǎn)生顯著的影響力。最后，將必然發(fā)展到主導(dǎo)型參與，公眾參與績效管理并在各環(huán)節(jié)的決策中擁有高度自主權(quán)，評估結(jié)果對政府決策、資源配置以及管理改革產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性影響。從群眾路線的視角來看，這無疑是政府績效管理中公眾參與的最高形態(tài)或模式。

公眾參與政府績效管理所需要的條件。從主觀條件看，公眾參與要具備良好的心理素質(zhì)和思維能力。我國大多數(shù)公眾是有能力的公眾，他們可以在充分感應(yīng)政府行為的前提下，將散亂的信息和直觀的感受轉(zhuǎn)化為理性的、系統(tǒng)的、深入的分析判斷，這是公眾具備一定能力的反映。當(dāng)然，公眾在分析判斷問題時(shí)，還要有自己的主見，不是人云亦云，而是要能夠充分并敢于表達(dá)自己的觀點(diǎn)，敢于提出一些新穎的想法。同時(shí)，要有自我控制能力，這里主要是指公眾在進(jìn)行評估時(shí)能控制好自己的感情，在工作中不帶進(jìn)自己的情緒，拋棄暈輪效應(yīng)、從眾效應(yīng)等不良心理因素。

從客觀條件看，公眾參與需要有幾個(gè)方面的保障。最根本的是在政府績效管理中應(yīng)該給予公眾充分的言論自由、思想自由、出版自由等。如果在政府績效管理中沒有充分的思想自由，只有思想壟斷，不允許各種不同觀點(diǎn)存在，就會(huì)使人們的思想受到禁錮，無法具備政府績效管理所需的前提條件。同時(shí)，還要有實(shí)施必要的行政保障。在對政府評估的過程中，政府應(yīng)該能夠接受來自公眾的正反兩方面意見，好的要聽取，批評也要接受，而且要虛心聽取，不要有抵觸情緒。無論評估結(jié)果如何，公眾和政府之間都應(yīng)該是互相合作、互相促進(jìn)的良性互動(dòng)關(guān)系，使整個(gè)評估活動(dòng)在寬松的氛圍中進(jìn)行。在這個(gè)過程中，要求各級政府和社會(huì)組織加強(qiáng)公眾參與地方政府績效管理的培訓(xùn)。對參與政府績效管理的公眾進(jìn)行培訓(xùn)、提高其素質(zhì)是一種行政責(zé)任和社會(huì)責(zé)任。因?yàn)閰⑴c政府績效管理的公眾普遍缺乏績效評估的專業(yè)知識(shí)和實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，所以，對他們進(jìn)行必要的培訓(xùn)是重要任務(wù)。

不斷揭示公眾參與政府績效管理的特點(diǎn)與規(guī)律

公眾參與政府績效管理的比較優(yōu)勢。公眾參與地方政府績效管理，有利于表達(dá)對政府服務(wù)的態(tài)度與價(jià)值取向。公眾參與政府績效管理可以使政府感知公民真正的需要，有針對性地提供優(yōu)質(zhì)的管理和周到的服務(wù)。讓政府系統(tǒng)外部的主體、特別是接受政府服務(wù)的行政相對人評價(jià)政府績效具有不可替代的比較優(yōu)勢。打破多年來評價(jià)政府績效單一的傳統(tǒng)套路，可以有效地避免被評估部門單方面文過飾非、弄虛作假等問題的出現(xiàn)，使政府績效管理更客觀、公正、實(shí)事求是；可以彌補(bǔ)政府內(nèi)部評估的不足，增加績效管理結(jié)果的客觀性，避免評估結(jié)果使用上出現(xiàn)“一項(xiàng)政績多人用，多項(xiàng)政績一人用”現(xiàn)象；可以完善政府績效系統(tǒng)，提高政府的執(zhí)政能力。

公眾參與地方政府績效管理，有利于促進(jìn)政府依法行政能力的提高和創(chuàng)新。讓政府系統(tǒng)外部的評估主體，特別是接受政府服務(wù)的行政相對人評價(jià)政府績效，實(shí)質(zhì)上是提高執(zhí)政能力的一項(xiàng)創(chuàng)新手段。能夠合理界定政府與社會(huì)的界限，防止政府權(quán)力的過度擴(kuò)張；能夠?qū)⒐癖O(jiān)督政府的權(quán)利制度化、規(guī)范化，使其成為一種具有可操作性的權(quán)力；能夠?qū)崿F(xiàn)“以權(quán)制權(quán)”，避免政府無限制的擴(kuò)張自身權(quán)力、侵犯公民合法權(quán)益。同時(shí)，公民參與政府績效管理是公民實(shí)現(xiàn)和運(yùn)用監(jiān)督權(quán)的一個(gè)重要標(biāo)識(shí)。

公眾參與地方政府績效管理，有利于加快推進(jìn)行政管理體制改革。公眾參與政府績效管理是行政管理體制改革的客觀要求，④也是政府行政管理體制轉(zhuǎn)變的重要方式與途徑。公眾參與在提高政府的合法性的同時(shí)，也使得政府的績效管理與公共服務(wù)的質(zhì)量和公眾滿意度更加密切聯(lián)系起來，真正體現(xiàn)了行政管理體制改革的客觀要求。通過公眾參與政府績效管理工作來促進(jìn)政府行政管理體制的轉(zhuǎn)變，以公眾的力量監(jiān)督、推動(dòng)政府的管理理念從“政府導(dǎo)向”向“公眾導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變、政府的管理目標(biāo)從“政府中心”向“公眾中心”轉(zhuǎn)移。

公眾參與政府績效管理的比較劣勢。公眾參與政府績效管理存在信息依賴等不利因素。政府擁有豐富的傳播資源，又是傳播規(guī)則與程序的制定者，因而政府在很大程度上可以控制公共領(lǐng)域的信息流動(dòng)。但是，政府在執(zhí)行公務(wù)過程中容易產(chǎn)生壟斷性信息，它是社會(huì)公眾進(jìn)行績效管理必不可少的判斷依據(jù)，這使公眾在參與政府績效管理的過程中對政府存在較嚴(yán)重的信息依賴。

公眾參與政府績效管理存在技術(shù)手段的不利因素。當(dāng)前政府主導(dǎo)進(jìn)行的績效管理在技術(shù)層面上仍然存在一些不足與缺陷。由于部門間的工作性質(zhì)和工作方法存在差異，公眾對政府績效的評價(jià)存在主要公眾評價(jià)與次要公眾評價(jià)、整體性評價(jià)與局部性評價(jià)、長遠(yuǎn)性評價(jià)與短期性評價(jià)的不當(dāng)，這就增加了公眾參與政府績效管理兼顧靈活性與原則性的難度；由于政府的壟斷地位，難以形成對同一類產(chǎn)出的競爭和比較；由于評估范圍與內(nèi)容過于寬泛、龐雜而缺乏系統(tǒng)性、科學(xué)化的操作規(guī)程。

公眾參與政府績效管理存在公眾范圍界定的不利因素。如何組合評估主體，做到既經(jīng)濟(jì)又科學(xué)，是構(gòu)架績效管理模式、建立評估指標(biāo)體系的基礎(chǔ)。目前，在政府績效管理中還沒有很好地針對不同的事務(wù)與問題，區(qū)分具體情況進(jìn)行評估，兼顧程序的民主與評價(jià)結(jié)果的客觀公正性，這是當(dāng)前我國各級政府引入公眾參與績效管理時(shí)迫切需要解決的問題。

不斷拓展公眾參與政府績效管理的進(jìn)程和路徑

完善公眾直接參與政府績效管理的組織手段。在實(shí)際操作中，包括績效管理計(jì)劃的制定、績效管理部門和項(xiàng)目的確定、測評因素和方式的選擇、相關(guān)人員的培訓(xùn)、績效管理結(jié)果的統(tǒng)計(jì)和比較等，都是極其復(fù)雜的工作，同時(shí)需要大量人力、物力和財(cái)力的支持。我國目前開展的公眾評議政府活動(dòng)，操作中時(shí)常缺乏各種詳細(xì)、科學(xué)的規(guī)劃，使得公眾評議政府活動(dòng)程序失當(dāng)、信息失真、結(jié)果失效。因此，公眾可以借助于政府績效管理的發(fā)起者將自己通過評估政府績效、監(jiān)督政府運(yùn)作的意愿充分表達(dá)出來。同時(shí)，政府績效管理的發(fā)起者要將民眾的需求視為進(jìn)行績效管理的重要原因。相比較而言，選舉制有利于將公眾的需求認(rèn)定為比較重要的原因，委任制則使人明顯地傾向于認(rèn)為管理需求是政府采用績效管理的主要原因。

暢通公眾意志參與政府績效管理的信息渠道。公眾意志的信息流可以通過兩條渠道進(jìn)入績效管理過程，第一條是間接流入，第二條是直接流入。在第一條渠道中，公眾意志的信息流在績效管理實(shí)踐中經(jīng)過不同邏輯方式的挑選可能出現(xiàn)遞減的趨勢；同時(shí)，民選官員、行政機(jī)構(gòu)又從控制、管理邏輯的要求出發(fā)添加了一些新的因素。在第二條渠道中，公眾意志的流量與民選官員意志的流量相比有些微弱。公眾參與政府績效管理是更加重視公平、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的突出要求。⑤特別是公民參與有利于政府績效管理過程透明化，可以獲得更多的有關(guān)政策績效管理的信息，保證評估信息的充分性和評估結(jié)果的完整性；公眾參與有利于打破政府組織及其官員對政府績效管理權(quán)的壟斷，獲得部分對政府績效進(jìn)行管理的權(quán)力；公眾參與促進(jìn)了各評估主體就政府的績效進(jìn)行博弈，有利于維護(hù)廣大人民群眾的自身利益；公民參與政府績效管理的過程，實(shí)質(zhì)上是多元利益主體之間的博弈，有利于維護(hù)公共政策的公共性。

完善公眾意志在政府績效管理中的表達(dá)機(jī)制。對于選舉制來說，政府績效管理其實(shí)是選舉者制約官僚政府的一種工具，而公眾意志是這一控制工具的發(fā)動(dòng)器。從美國績效管理的歷史上看，民選官員（如總統(tǒng)）經(jīng)常借助于民意甚至有時(shí)通過制造民意發(fā)動(dòng)績效管理。因此，民意在政府績效管理的各個(gè)階段都可以通過民選政府官員來表達(dá)。⑥但是，公眾意志在政府績效管理實(shí)踐中具有多種表達(dá)途徑。有時(shí)，公眾直接或通過民選政府官員間接向行政機(jī)構(gòu)表達(dá)公眾期望，民選政府官員在公眾意志的基礎(chǔ)上并借助于它向行政機(jī)構(gòu)傳遞包括部分公眾意志在內(nèi)的控制要求；有時(shí)，行政機(jī)構(gòu)結(jié)合管理需求加工整理這些意志與要求，形成有關(guān)績效管理的信息，并向民選官員匯報(bào)、及時(shí)準(zhǔn)確地與公眾溝通這些信息。特別是公眾參與政府績效管理是實(shí)現(xiàn)政群關(guān)系和諧的必然要求。公眾參與政府績效管理提供了一種直接使政府與公眾相互溝通、了解、信任與合作的機(jī)會(huì)，為整個(gè)社會(huì)的“和諧共治”打下了扎實(shí)的基礎(chǔ)。通過公眾與政府彼此接近、相互支持與依存，有利于共同實(shí)現(xiàn)對社會(huì)和諧的治理。隨著公民社會(huì)的發(fā)展，治理與善治理念的興起，公眾與政府間的關(guān)系以及治理的模式將被重新構(gòu)建和確立。