當(dāng)前公共治理中“第三方”面臨的三大風(fēng)險(xiǎn)

經(jīng)過(guò)三十多年的改革開(kāi)放積淀，我國(guó)“全能主義”國(guó)家的治理模式已經(jīng)不復(fù)存在，政府、市場(chǎng)和社會(huì)三大領(lǐng)域初步形成，執(zhí)政黨、政府、市場(chǎng)、社會(huì)力量各自發(fā)揮作用的基礎(chǔ)上形成公共治理的合力來(lái)推進(jìn)國(guó)家發(fā)展，已經(jīng)開(kāi)始成為新的目標(biāo)圖景。在這個(gè)過(guò)程中，大量的“第三方”得以生發(fā)、成長(zhǎng)和壯大。隨著我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變和政府改革的縱向深入、社會(huì)主義統(tǒng)一市場(chǎng)的逐步建立和細(xì)分、社會(huì)自組織的日益發(fā)展壯大，公民素質(zhì)和參與能力的大幅提升，對(duì)既有的“第三方”進(jìn)行梳理，辨析其參與公共治理的利弊與風(fēng)險(xiǎn)，探尋“第三方”在公共治理中更多地發(fā)揮正能量而非消解性作用的路徑，推動(dòng)公共治理朝向“善治”優(yōu)化，既有必要也正當(dāng)時(shí)。

首先，“第三方”身份確認(rèn)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。從理論上說(shuō)，黨和政府之外的任何機(jī)構(gòu)和個(gè)人都可以成為公共治理的主體參與到公共事務(wù)的管理當(dāng)中，但在具體的公共事務(wù)管理中，“第三方”身份有個(gè)確認(rèn)問(wèn)題。從實(shí)踐中看，我國(guó)組織形態(tài)的“第三方”既包括體制傳承下來(lái)的事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)，也包括隨著經(jīng)濟(jì)體制改革而生發(fā)出來(lái)的市場(chǎng)組織和社會(huì)組織。隨著社會(huì)公眾對(duì)公共產(chǎn)品、公共服務(wù)和社會(huì)管理需求從領(lǐng)域到質(zhì)量的全方位拓展，隨著公民權(quán)利意識(shí)和參與意識(shí)的大幅提升，隨著互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)帶來(lái)的信息發(fā)布、流轉(zhuǎn)和溝通的即時(shí)性和便捷性，公共治理所蘊(yùn)含的公共價(jià)值理應(yīng)受到更多的重視，其中，公益導(dǎo)向尤為重要。這也就意味著“第三方”無(wú)論其組織屬性如何，在參與公共治理的過(guò)程中都需要關(guān)注公共利益導(dǎo)向。盡管不少“第三方”是以其技術(shù)性和專業(yè)性服務(wù)為特點(diǎn)，與公共利益導(dǎo)向并沒(méi)有明顯的直接相關(guān)性，但在政權(quán)既定情況下，公共治理所涵蓋的領(lǐng)域主要集中在公共產(chǎn)品、公共服務(wù)、社會(huì)管理和與公眾利益相關(guān)的公共政策領(lǐng)域，這些領(lǐng)域本身就具有公共利益導(dǎo)向的約束性。因此，“第三方”的參與構(gòu)成這些領(lǐng)域公共事務(wù)管理鏈條不可或缺的環(huán)節(jié)，其參與行為自然帶來(lái)公共效應(yīng)。如前文所述，“第三方”的范圍依賴于具體的情境，在我國(guó)，從歷時(shí)性看，“第三方”的范圍有著一個(gè)從事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)、官辦社會(huì)組織向民營(yíng)企業(yè)和民間生發(fā)的社會(huì)組織擴(kuò)展的軌跡。從共時(shí)性看，事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)、官辦社會(huì)組織、民營(yíng)企業(yè)和民間社會(huì)組織因與黨和政府占據(jù)優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)地位的體制同質(zhì)性的疏密而在參與過(guò)程中呈現(xiàn)出明顯的差異，即從總體上，民辦的機(jī)構(gòu)往往處于公共治理參與的弱勢(shì)地位。這與黨和政府機(jī)構(gòu)對(duì)公共治理公共性即參與性的主觀認(rèn)知有關(guān)，與我國(guó)黨和政府管理公共事務(wù)的慣常行為方式有關(guān)，也與制度體系對(duì)參與體系的規(guī)定有關(guān)。于是，實(shí)踐中“第三方”作為公共治理主體的范圍就時(shí)緊時(shí)松，并因此存在著兩大風(fēng)險(xiǎn)：第一，確定“第三方”的自由裁量權(quán)過(guò)大的隨意性風(fēng)險(xiǎn)。哪些機(jī)構(gòu)和人士可以成為“第三方”，并不取決于業(yè)界公認(rèn)的專業(yè)性、技術(shù)性和權(quán)威性，而取決于政府具體領(lǐng)導(dǎo)人的主觀意向。第二，“第三方”身份競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)非公平性。事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)、官辦社會(huì)組織相較于沒(méi)有官方背景的機(jī)構(gòu)與黨和政府具有同構(gòu)性，在參與中具有“自己人”的體制性競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，從而使沒(méi)有官方背景的機(jī)構(gòu)在原初機(jī)會(huì)上就喪失了參與的平等性。這兩大風(fēng)險(xiǎn)形成了政府作為公共治理結(jié)構(gòu)中的主導(dǎo)者對(duì)民間機(jī)構(gòu)的排斥。近年來(lái)，一些地方政府為響應(yīng)社會(huì)管理創(chuàng)新要求而由政府設(shè)立社會(huì)組織，然后又將購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目通過(guò)非競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)轉(zhuǎn)給這樣的社會(huì)組織，這種行為實(shí)則是兩大風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式之一。要消解這兩大風(fēng)險(xiǎn)，從根本上說(shuō)，還是需要從配置和使用層面推動(dòng)權(quán)力的制度性制衡，進(jìn)而適當(dāng)壓縮政府自由裁量權(quán)的空間，推動(dòng)政治體系更加開(kāi)放，但這是一個(gè)長(zhǎng)期的艱巨任務(wù)。從當(dāng)下的可行路徑看，一是需要在梳理既有政府信息公開(kāi)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與不足的基礎(chǔ)上將信息引向深入，擴(kuò)大為公共信息公開(kāi)，使黨、政府、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)和公益性社會(huì)組織的信息披露均納入其中，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，形成對(duì)“第三方”界定隨意性的制約。二是在事業(yè)單位按照“行政的歸行政、市場(chǎng)的歸市場(chǎng)、社會(huì)的歸社會(huì)”原則進(jìn)行的改革應(yīng)與社會(huì)組織雙重管理體制改革相銜接，在“第三方”身份競(jìng)爭(zhēng)中列入利益關(guān)聯(lián)的排除機(jī)制，確保“第三方”主體地位確認(rèn)的公平性。非組織形態(tài)的“第三方”，即社會(huì)公眾，無(wú)論是公共治理中的利益相關(guān)方還是非利益相關(guān)方，均是不證自明的公共治理的主體，其主體地位主要依賴于既有的權(quán)利保障、信息公開(kāi)制度和公共表達(dá)渠道從文本向現(xiàn)實(shí)的落實(shí)進(jìn)程，即既有制度的細(xì)化、流程化和多選擇化。