我國第三方組織及其與政府關系中存在的問題

部分第三方組織的行政色彩嚴重，不是真正意義上獨立于政府的、能代表社會利益而發(fā)揮作用的自治組織。中國第三方的產生方式與西方國家不同，不是內生的，而是外生的，是在政府扶持甚至主導下誕生的，其目的是要貫徹政府的施政意圖，缺乏獨立性，對政府存在“體制依賴”⑧。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是部分組織是由政府直接創(chuàng)立的，盡管后來它們與創(chuàng)辦者脫鉤，但后者仍是其主管單位。如中國青少年發(fā)展基金會與團中央、中華慈善總會與民政部的關系。二是許多組織的領導職務由退下來的黨政領導干部擔任，他們從日常管理到行為方式都自覺或不自覺地與政府保持高度一致，甚至這些組織還有行政級別。三是部分組織的活動經(jīng)費全由政府撥款，政府實際上掌握著其人事權和財政權，導致它們實際上成為政府的“代理人”⑨，日常運作高度行政化。四是一些社會組織雖然不是由政府操縱成立的，也不是由政府直接財政撥款維持運作，但為了獲得政府的資助和承接政府的公共服務項目，往往主動使自身行政化，包括組織結構設置、規(guī)章制度建設和公共服務的標準化等莫不如是。行政化使第三方缺乏獨立性，也就無法發(fā)揮自身的“草根”優(yōu)勢，發(fā)現(xiàn)和滿足民眾對公共服務的需求。

第三方組織發(fā)育不良，面臨諸多發(fā)展困境。除了那些官辦或官辦色彩很濃的第三方組織外，其他第三方組織則面臨諸多發(fā)育不良的狀況。因受“雙重管理體制”的制約，我國第三方組織的生長受到很大的限制。一個第三方組織要獲得民政部門的注冊登記，必須有主管部門，但很多時候主管部門不愿意承擔風險和責任，一些第三方組織也不愿意有主管部門來干涉和支配自己，從而使大量第三方組織因無法登記注冊而轉入地下活動。據(jù)估算，沒有合法登記注冊的社會組織大約10倍于合法登記的社會組織。而相關政府部門無法對它們實現(xiàn)監(jiān)管，又加劇了社會組織的無序化。近年來，國家放松了對社會組織的管制，并在去年取消了工商經(jīng)濟類、社會福利類、公益慈善類和社會服務類組織需要具備主管部門才能注冊登記的規(guī)定，為社會組織的發(fā)展創(chuàng)造了有利的條件。但總體來看，我國第三方組織還面臨著如下的問題：一是人才缺乏，特別是缺乏從事社會工作的專職人才。按照《全國民政人才中長期發(fā)展規(guī)劃》，到2020年，我國需要培養(yǎng)社會工作專業(yè)人才150萬人，而目前我國的社工數(shù)量僅有20萬人左右⑩，缺口巨大。二是資金缺乏，日常運轉面臨較大的困難。據(jù)調查，行業(yè)協(xié)會中有53.3%，學術性社團中有51.1%，民辦非企業(yè)單位中有37.3%，基金會中有40.5%存在資金短缺問題。11 三是能力不足，包括社會需求發(fā)現(xiàn)能力、組織能力和服務能力等方面。四是獲得的社會支持不足。第三方組織的一部分資金依賴于社會捐贈，但目前我國社會捐贈處于一個較低的水平。中國社會科學院發(fā)布的《中國慈善發(fā)展報告（2010）》對比了包括中國、美國、英國、巴西、印度五個國家的個人捐贈規(guī)模，結果顯示，從捐贈占各個國家GDP百分比來看，美國最高，比例為2.2%，中國最低，比例僅為0.01%；從捐贈結構來看，美國75%以上慈善捐贈來自個人，而中國來自個人的捐贈不到20%，大部分捐贈來自企事業(yè)單位。12 五是發(fā)展不平衡。在各類第三方組織中，慈善基金會組織偏少；東部地區(qū)第三方組織比較發(fā)達，中西部地區(qū)第三方組織比較弱??；城市的第三方組織比較發(fā)達，農村的第三方組織比較弱小。

第三方組織社會信譽程度低，“非營利失靈”現(xiàn)象比較嚴重。我國人均捐贈額低，這除了與經(jīng)濟發(fā)展水平有關外，一個重要的原因是社會組織的公信力低，內部管理和政府的監(jiān)管均不規(guī)范，進而導致了“非營利失靈”的現(xiàn)象。調查顯示，幾乎有一半組織的會員不能看到組織的財務報告，66.7%的組織不對外公布財務報告。此外，一些組織沒有正規(guī)的財務管理。13 民政部下屬的中民慈善捐助信息中心發(fā)布的《2010年全國慈善組織信息披露現(xiàn)狀報告》顯示，全國有42%的慈善組織沒有專門的信息披露辦法，37%的慈善組織沒有專人負責信息披露工作，90%的公眾不接受目前的披露程度和方式，20%的組織沒有機構網(wǎng)站，43%的機構的網(wǎng)站頁面更新不及時或者信息很難查找。業(yè)內人士用“五個看不見”來描述慈善的不透明，即捐款人看不見、災區(qū)群眾看不見、災區(qū)政府看不見、災區(qū)慈善組織看不見、捐贈落實看不見。2011年的“郭美美事件”則是慈善組織公信力低和“非營利失靈”的一次大暴露。

第三方組織承擔政府轉移的公共服務職能少，還沒有成為一支能與政府媲美的公共服務供給力量。長期以來，受計劃經(jīng)濟體制和封建專制主義的影響，我國實行的是管控型的社會治理模式，國家與社會之間的權力邊界不清，政府獨自承擔公共事務職能，擠占了社會的生存空間，導致第三方組織發(fā)展緩慢。雖然近年來國家逐漸放松了對第三方的管制，社會組織逐漸增多，但由于前述的原因，政府在向社會轉移公共事務中比較謹慎，從而制約著第三方作用的發(fā)揮。此外，我國處于由計劃到市場、由“單位人”到“社會人”、由“大政府、小社會”到“小政府、大社會”、由封閉到開放的轉型期，再加上信息化社會的來臨，民眾對公共服務的需求大大增加，并且越來越個性化，使我們面臨著公共服務供給中的雙重困境，即政府和第三方都沒有提供公共服務的經(jīng)驗，同時，政府也沒有與第三方合作供給公共服務的經(jīng)驗。不像西方國家和其他一些地區(qū)。第二次世界大戰(zhàn)后，在國家干預主義的背景下，這些國家或地區(qū)的政府承擔了大量的公共服務事務，具有非常豐富的經(jīng)驗。而且，它們的公民社會發(fā)達，行業(yè)自律和社會信譽度高，市場機制也成熟，可能充分利用競爭性機制多方合作提供公共服務，有利于政府在合作伙伴關系中實現(xiàn)對第三方的監(jiān)督，防止“非營利失靈”。而我國則要在政府缺乏公共服務供給經(jīng)驗，又沒有成熟的市場機制和公民社會的情況下，推動政府與第三方和市場機制結成合作伙伴關系，這將使合作過程面臨更多難以預期的不確定性，若考慮不周可能會造成政府失靈、市場失靈和非營利失靈“三重失靈”的困境。政府在考慮轉移職能時就會變得更加慎重，容易導致合作的難產或夭折，這是造成我國一些地方向社會購買公共服務規(guī)模嚴重偏小的重要原因。例如，廣州市政府2011年向社會購買的公共服務資金僅8000萬元。14 而在香港，政府向社會組織購買的公共服務數(shù)量卻非常龐大，以2003／2004年度為例，香港特區(qū)政府撥出的社會福利經(jīng)費共327.64億港元，其中69.22億撥給志愿機構以提供各類服務。15 兩者之差距有如天壤之別。政府轉移的公共服務數(shù)量有限，限制了我國第三方活動的范圍和進入機會，使其難以成長為一支與政府并駕齊驅的公共服務供給力量。

構建政府與第三方健康的合作伙伴關系的對策

建立政府與第三方之間的健康合作伙伴關系，可以從政府和第三方兩個方面加以探討。

政府失靈決定了政府需要借助第三方力量并與其建立合作伙伴關系，以便更有效地提供公共服務，同時，第三方作為獨立的一個社會治理主體又是制衡政府和市場不可或缺的力量。但是，第三方也同樣存在失靈的問題，為此，需要政府在合作伙伴關系中承擔必要的責任，促成政府、市場和社會（第三方）多元合作共治的良好治理格局。

一是培育與支持責任。鑒于目前我國第三方力量比較薄弱的情況，政府的一個首要工作就是大力培育和鼓勵第三方組織的生長和發(fā)展壯大。首先，繼續(xù)放松對社會組織的管制。當前，不少地方正在逐步取消社會組織的“雙重管理體制”，一些社會組織無需主管部門的批準即可向民政部門注冊登記，這一做法應繼續(xù)下去，并不斷加以完善，取消過多的登記限制，如取消注冊資金數(shù)額、申請人數(shù)、住所地、業(yè)務范圍等方面的限制。在一些領域可以嘗試用備案制代替注冊制。此外，政府應與原來的一些行政化的社會組織盡快脫鉤，讓他們真正成為政府與市場之外的第三方，而不是政府的“代理人”。其次，盡快出臺和落實組織與個人捐贈非營利組織后的稅收優(yōu)惠政策，激發(fā)企業(yè)和社會各界人士捐助第三方組織的積極性，為第三方組織的發(fā)展和壯大提供肥沃的土壤和資源保證。再次，積極推廣政府向第三方購買公共服務的模式。在諸如社區(qū)衛(wèi)生、教育培訓、弱勢人群關懷和救助、市場行為監(jiān)督、政策咨詢、農民工關懷、特定秩序的維護、族群融合、文化娛樂活動等方面，都可以采用政府向第三方購買服務的方式，實現(xiàn)政府業(yè)務的“卸載”，擴大第三方的生存空間和發(fā)展機會。最后，加強公民教育，培育公民意識。社會組織的發(fā)展和壯大有賴于公民社會的成長，而公民社會的成長則有賴于具有良好的公民意識和人倫精神的普羅大眾。為此，要改變“功利教育”和“競技教育”為特征的應試教育模式，融公民意識教育和倫理教育于學校教育和社會教育之中，培育國民精神中的理性價值。

二是監(jiān)管責任。為了保證公共服務的質量和價格，政府需要對第三方進行監(jiān)管，包括市場準入、服務的價格、服務質量和確定退出機制等方面。前面講到過，“非營利失靈”的一個重要原因就是政府監(jiān)管的缺位。在歐美很多國家，政府會定期對一些慈善組織進行評估并劃定信譽等級，或者借助其他中介組織對慈善組織進行評估，然后將評估結果公之于眾，從而引導社會捐贈的流向，那些信譽等級高的組織會因此獲得更多的捐贈，而那些信譽等級低的組織則相反。在香港，公眾參與公益事業(yè)的積極性非常高，捐贈也很踴躍，人們不會擔心自己捐贈的錢不花在慈善事業(yè)上，因為政府對慈善組織有很好的監(jiān)管。慈善組織上街募捐前需要獲得政府的批準，包括募捐的時間、地點等，此外，募捐人員不能接觸和處置募捐來的資金，而是由銀行將這些資金存入到該組織的帳戶上。政府對募捐得來的資金的用途也有規(guī)定，包括募捐款用于公益活動、日常行政開支、經(jīng)費節(jié)余等都有占比規(guī)定，政府相關部門會組織專門機構對慈善組織資金使用情況進行審查。借鑒這些經(jīng)驗，筆者認為，今后我國應該著重做好以下幾點：第一，盡快建立和完善對第三方組織的信譽評估機制，為保證評估的公信力，可以委托社會組織制定評估指標和實施具體的評估工作，政府則承擔指導和監(jiān)督責任；第二，政府向第三方購買公共服務時，要明確服務的具體數(shù)量、質量和服務價格標準等，并根據(jù)這些標準對公共服務項目進行績效評估，對達不到標準的組織進行相應的懲罰，建立第三方組織的退出機制；第三，從技術和程序上規(guī)范第三方組織的募捐行為，確保社會捐贈用于公益事業(yè)，提高社會組織的公信力。

三是參與責任。借助第三方力量提供公共服務，并不意味著政府放棄所有的公共服務責任；“掌舵”與“劃槳”分開，并不意味著政府放棄所有的“劃槳”職能。在一些公共服務領域，如教育、衛(wèi)生、重要公共設施建設、重要公共服務技術等，政府需要保留一定的制衡手段，出現(xiàn)防止公共服務能力和技術完全由第三方或市場壟斷的情況，以免政府被要挾和“敲竹杠”而導致公共責任的喪失。當然，這里并不是主張政府要回到過去“劃槳”的老路上去包攬所有公共服務責任，而是認為政府應作為公共服務提供者的一支重要力量與第三方和市場一起公平競爭、互促互進、良性循環(huán)。

對第三方而言，在與政府建立合作伙伴關系中主要應立足于草根，提高組織管理水平和公共服務能力，贏得政府和社會的支持和信任。社會是第三方組織賴于生存的基礎，因此，第三方組織必須提高依靠社會資源開展公益活動的能力。從長遠來看，第三方組織如果將自己與政府捆綁在一起，實際上無助于提升自己的社會地位，而應善于利用各種社會資源以保持自己的獨立性和自主性，16 形成一種有別于政府和市場、能夠有效彌補兩者之不足的第三種重要力量，獲得應有的尊嚴和威信以立于不敗之地。此外，第三方應規(guī)范組織管理水平，尤其是通過增加組織的透明度、公布捐款的去向和使用效果等，讓公眾了解其運作模式，從而增強社會對組織的信心。與此同時，第三方還應以自己的實力和特色積極承接政府轉移的公共服務項目，并通過良好的服務質量獲得政府的信任；利用自己的草根優(yōu)勢向政府傳達民眾的公共服務需求和利益訴求，引導政府的公共服務項目和公共決策更加符合實際，最終與政府之間形成既相互獨立又合作互動的伙伴關系。

注釋

1［美］約瑟夫·E·斯蒂格利茨：《公共部門經(jīng)濟學》（第三版），北京：中國人民大學出版社，2005年，第113頁。

2 Weisbord, B. A. (1975), "Toward a Theory of the Voluntary Non-profit Sector in a Third-sector Economy", in Phelps, E. S.(ed.), Altruism, Morality and Economic Theory, New York: Russel Sage Fundation, pp.197-223.

3 黨秀云：“公共治理的新策略：政府與第三部門的合作伙伴關系”，《中國行政管理》，2007年第10期，第34頁。

4［美］戴維·奧斯本、特德·蓋布勒：《改革政府》，上海譯文出版社，1996年，第12頁。

5 Salamom, L.M.(1981), "Rethinking Public Management: Third Party Government and the Changing Forms of Government Action", Public Policy, Vol.29(3).

6 孫輝：“公共物品供給中的政府與第三部門伙伴關系”，《廣東行政學院學報》，2006年第2期，第27～28頁。

7［美］E. S. 薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關系》，周志忍等譯，北京：中國人民大學出版社，2002年，第129頁。

8 吳錦良：《政府改革與第三部門發(fā)展》，北京：中國社會科學出版社，2001年，第342頁。

9 陳天祥、楊婷：“城市社區(qū)治理：角色迷失及其根源”，《中國人民大學學報》，2011年第5期，第133頁。

10 陳郁：“為何我國社會工作專業(yè)人才缺口130萬人”，中國經(jīng)濟網(wǎng)，2012年2月21日。

11 王名：“中國NGO的發(fā)展現(xiàn)狀及其政策分析”，《公共管理評論》，2007年第1期，第142頁。

12 高鑒國：“美國慈善捐贈的外部監(jiān)督機制對中國的啟示”，《探索與爭鳴》2010年第7期，第68頁。

13 中國慈善大會秘書處：“中國慈善組織的現(xiàn)狀和發(fā)展”，NGO發(fā)展交流網(wǎng)，http://blog.ngocn.net/viewnews.-1368。

14 田加剛：“公共服務的‘廣州購買制’”，《民主與法制》，2011年6月8日。

15 汪永成、胡光校：“香港特區(qū)政府與第三部門在公共服務提供領域的關系分析”，《云南行政學院學報》，2008年第2期，第41頁。

16 陳天祥、徐于琳：“游走于國家與社會之間：草根志愿組織的行動策略”，《中山大學學報》（社會科學版），2011年第1期，第155～168頁。

The Way of Good Governance: The Partnership between Government and the Third-party Organizations

Chen Tianxiang

Abstract: The "double failure" of market failure and government failure justifies the need for the third-party organizations, though there is also a chance of "non-profit failure". Therefore, the government needs to establish a partnership with the third parties, which mainly takes the forms of contracting, government subsidies and vouchers. Currently in China, major problems affecting third-party organizations and their relationship with the government are: strong officialism, underdeveloped organization, low degree of social reputation and inadequate public-service functions transferred to them from the government. In their partnership, the government must undertake the responsibility of nurturing, supporting and regulating the third-party organizations, while the latter must be focused on people at the primary level, improve their own organization and management, become better able to provide public services, and obtain support and trust from the government and society. 

Keywords: government, third parties, partnership

【作者簡介】

陳天祥，中山大學政治與公共事務管理學院教授、博導，中山大學南方學院公共管理學系主任。

研究方向：政府改革、基層治理、人力資源管理。

主要著作：《中國地方政府制度創(chuàng)新研究——政府、產權、市場三維互動的透視》、《新公共管理——政府再造的理論與實踐》、《社會建設與政府績效評估研究》等。