2006年始自美國(guó)的次貸危機(jī)引發(fā)了全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)，并對(duì)中國(guó)出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)造成了重大沖擊，為此，國(guó)內(nèi)對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)的重視逐步加強(qiáng)，在此過(guò)程中，地方政府發(fā)揮著重要作用，其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的角色也發(fā)生了轉(zhuǎn)變。

改革開(kāi)放以來(lái)，地方政府通過(guò)多種方式和措施促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，形成了政府的不同角色類(lèi)型。在發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中，地方政府直接參與企業(yè)經(jīng)營(yíng)，具有企業(yè)產(chǎn)權(quán)，分享企業(yè)利潤(rùn)；在招商引資中，地方政府并不直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)，所獲得的收益以稅收的方式體現(xiàn)，對(duì)企業(yè)提供各種服務(wù)；在產(chǎn)業(yè)升級(jí)中，地方政府則通過(guò)出臺(tái)地區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃來(lái)影響企業(yè)，在吸引外來(lái)企業(yè)時(shí)具備了更多的自主選擇權(quán)，并要求在地方企業(yè)按照政府的規(guī)劃進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，甚至要求不符合地區(qū)發(fā)展目標(biāo)的企業(yè)離開(kāi)，這一情況則與“發(fā)展型國(guó)家”的概念類(lèi)似，即通過(guò)制定經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、確定工業(yè)企業(yè)目標(biāo)來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展①。

但“發(fā)展型國(guó)家”還具有發(fā)展主義、緊密的公私結(jié)合、相對(duì)有效和自主的官僚機(jī)構(gòu)等含義，在產(chǎn)業(yè)升級(jí)中，地方政府雖對(duì)企業(yè)的影響力逐步增加，但這不必然意味著緊密的公私結(jié)合與行政機(jī)構(gòu)的效率提高，并且政府的規(guī)劃和調(diào)整也不只是出于發(fā)展主義的考量，其中也包含環(huán)境改善和增加地方福利等社會(huì)目標(biāo)。

因而文章提出“引導(dǎo)型”政府的概念來(lái)表征該階段的政府角色，這一概念是指當(dāng)?shù)胤浇?jīng)濟(jì)發(fā)展到較高水平，地方政府不再僅以服務(wù)和輔助設(shè)施的提供來(lái)吸引企業(yè)進(jìn)入或以此促進(jìn)地方企業(yè)的發(fā)展，而是通過(guò)行政、法規(guī)等手段規(guī)劃資源的分配、引導(dǎo)企業(yè)的行為，在政企關(guān)系中發(fā)揮更具主導(dǎo)性的作用。可分為企業(yè)型、服務(wù)型和引導(dǎo)型，筆者將依據(jù)這一框架具體討論昆山和江陰在產(chǎn)業(yè)升級(jí)中所發(fā)生的政府角色轉(zhuǎn)變及其原因。

昆山、江陰的地方政府角色轉(zhuǎn)變

昆山并未經(jīng)歷鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展的階段，其經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)主要依靠外來(lái)資金和企業(yè)。在爭(zhēng)取外資投入中，昆山市政府不斷加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并為外商投資提供更優(yōu)良的經(jīng)濟(jì)與行政環(huán)境。在政策支持和基礎(chǔ)設(shè)施上，昆山市積極爭(zhēng)取國(guó)家的政策優(yōu)惠，并實(shí)施了大量的基礎(chǔ)設(shè)施工程。在制度規(guī)范上，昆山市出臺(tái)了多項(xiàng)規(guī)章制度來(lái)規(guī)約政府行政行為。為保障政府與企業(yè)之間的信息交流和溝通，市政府組建了企業(yè)協(xié)會(huì)等組織，還成立了多個(gè)服務(wù)中心。

與昆山市以外資經(jīng)濟(jì)占主要比例不同，江陰市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展則主要由本地企業(yè)支撐。在20世紀(jì)80年代，江陰大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，此時(shí)的地方政府更多是直接參與企業(yè)的經(jīng)營(yíng)決策和利潤(rùn)分配，具有企業(yè)型政府的特點(diǎn)。20世紀(jì)90年代以來(lái)，為促進(jìn)本地企業(yè)上市，市政府組建企業(yè)上市領(lǐng)導(dǎo)小組，在營(yíng)收過(guò)千萬(wàn)元企業(yè)中選擇30～40家作為培育對(duì)象，入選企業(yè)再分為重點(diǎn)對(duì)象和非重點(diǎn)對(duì)象，分別給予政策和資源上的傾斜。隨著企業(yè)力量的增強(qiáng)，政府在扶持企業(yè)上市與吸引外資的過(guò)程中，所發(fā)揮的服務(wù)功能也逐漸增多，對(duì)企業(yè)決策的直接干預(yù)和介入則會(huì)逐步減少。

進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，昆山與江陰均開(kāi)始對(duì)當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整和規(guī)劃。昆山市政府實(shí)施了“土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中”的政策，引導(dǎo)和調(diào)整企業(yè)對(duì)土地與資源的占用，通過(guò)設(shè)立準(zhǔn)入門(mén)檻，實(shí)施產(chǎn)業(yè)評(píng)估等措施加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的影響能力，并采用政策和行政手段引導(dǎo)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)企業(yè)的發(fā)展。

在昆山投資和開(kāi)辦企業(yè)的臺(tái)商也感受到政府影響能力的增強(qiáng)：“到了2000年以后，昆山基本上已經(jīng)轉(zhuǎn)為對(duì)企業(yè)‘選擇性服務(wù)’，不再理會(huì)中小企產(chǎn)。昆山為了要市政改建，要求市中心精華地帶的工廠全部搬遷，那些臺(tái)商能拿到補(bǔ)償就已經(jīng)很不錯(cuò)了”②。

江陰市在產(chǎn)業(yè)升級(jí)上則主要采用政策、行政的手段引導(dǎo)資金、土地等資源在企業(yè)間的分配，以“倒逼”的方式來(lái)促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)調(diào)整與升級(jí)。在引導(dǎo)資金的投向上，從2004年起，市政府每年編制和修訂《江陰市制造業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》，按企業(yè)所在的不同分類(lèi)，給予不同的對(duì)待以影響企業(yè)的決策。

對(duì)列入鼓勵(lì)類(lèi)目錄的項(xiàng)目，在管理服務(wù)、資本運(yùn)作、生產(chǎn)許可證申領(lǐng)等方面給予支持；對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目計(jì)劃則加大公共財(cái)政資金的扶持力度，保證符合結(jié)構(gòu)調(diào)整要求的重點(diǎn)投資項(xiàng)目的用地需求和其他生產(chǎn)要素需求；對(duì)列入限制類(lèi)目錄的項(xiàng)目，則嚴(yán)格行業(yè)準(zhǔn)入，禁止投資新建項(xiàng)目。在信貸方面，則按照環(huán)境保護(hù)的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，將企業(yè)從綠到黑劃分為5類(lèi)，分別實(shí)施由寬到緊的金融政策。在土地使用上，江陰市政府將企業(yè)按產(chǎn)業(yè)分為鼓勵(lì)、允許、禁止、淘汰四類(lèi)，在土地供應(yīng)上進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。

從上述政策規(guī)定中可以看出，在兩地產(chǎn)業(yè)調(diào)整和升級(jí)的過(guò)程中，昆山和江陰市政府改變了以往只是輔助企業(yè)發(fā)展和為企業(yè)提供各種服務(wù)的角色，開(kāi)始指導(dǎo)與規(guī)劃企業(yè)的發(fā)展，以制定產(chǎn)業(yè)計(jì)劃和地區(qū)發(fā)展計(jì)劃的方式運(yùn)用政策杠桿和行政手段來(lái)影響企業(yè)進(jìn)入或退出該地區(qū)，地方政府越來(lái)越具有引導(dǎo)型政府的特征。

政府角色轉(zhuǎn)變中的激勵(lì)、資源與政企關(guān)系

在地方政府由服務(wù)型政府往引導(dǎo)型政府轉(zhuǎn)變過(guò)程中，政府所受到的激勵(lì)、政府和企業(yè)間所具有的資源和博弈能力是促使其轉(zhuǎn)變的重要因素。地方政府所受到的激勵(lì)主要分為財(cái)政激勵(lì)和政治激勵(lì)。財(cái)政激勵(lì)主要來(lái)源于財(cái)政分權(quán)改革，這使地方政府成為了“剩余索取者”并有追求地方稅收最大化的積極性③。政治考核與升級(jí)則是促使地方政府持續(xù)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的另一重要激勵(lì)，各級(jí)地方政府在考核與升遷的壓力下以本地經(jīng)濟(jì)GDP增長(zhǎng)為主要目標(biāo)。

地方政府相對(duì)于企業(yè)所具有的談判能力是影響政府角色變化的另一重要因素。談判能力取決于兩個(gè)方面，其一是企業(yè)對(duì)地方政府所依賴資源的控制程度，其二是地方政府對(duì)企業(yè)所依賴資源的控制程度，如果地方政府對(duì)企業(yè)的依賴較少，而企業(yè)對(duì)地方政府的依賴較多，則地方政府更有能力設(shè)定有利的交易條件④。

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方經(jīng)濟(jì)達(dá)到了較高水平，外地企業(yè)會(huì)因當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況較好更愿意來(lái)投資，在地方企業(yè)則因?yàn)殚L(zhǎng)年在當(dāng)?shù)亟?jīng)營(yíng)，投入了大量的資源并形成了自身的發(fā)展模式和產(chǎn)業(yè)鏈，也不會(huì)輕易離開(kāi)當(dāng)?shù)?，此時(shí)，土地和勞動(dòng)力資源變得稀缺，而企業(yè)的不斷進(jìn)駐則會(huì)加劇其稀缺性，在此狀況下，地方政府不僅對(duì)企業(yè)進(jìn)入和離去具有了一定的選擇權(quán)，還在企業(yè)的行為與決策上具備更大的制約和影響能力。

在長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，昆山和江陰兩地的經(jīng)濟(jì)均取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展，2007年，昆山全市地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到1151.8億元，是1978年的475倍。2008年，江陰市全市GDP為1530億元，比1978年翻了8番多。

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，江陰和昆山市政府都面臨土地資源越發(fā)稀缺的狀況。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2009年，昆山中心城區(qū)的工業(yè)用地占城市建設(shè)用地的比例就已高達(dá)46.9%；江陰市在2011年的建設(shè)用地總量占到轄區(qū)總面積的30.3%，已經(jīng)超過(guò)國(guó)際上大都市圈在25%～30%之間的土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度上限。

在政治激勵(lì)和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)下，以及地方政府相對(duì)于企業(yè)博弈能力的增強(qiáng)，為在有限的土地資源上獲取更高的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，兩地政府都進(jìn)行了產(chǎn)業(yè)調(diào)整和升級(jí)，對(duì)企業(yè)的作用變?yōu)橐龑?dǎo)和規(guī)約。

因此，隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，土地資源越來(lái)越稀缺，愿意到當(dāng)?shù)剡M(jìn)行投資與發(fā)展的企業(yè)卻逐漸增多，政府相對(duì)于企業(yè)就具有更強(qiáng)的談判能力，為了得到更多的政績(jī)和財(cái)政收入，地方政府改變了過(guò)往的服務(wù)性角色，根據(jù)自身對(duì)地區(qū)發(fā)展的規(guī)劃，采用各種政策和行政措施影響企業(yè)經(jīng)營(yíng)，以使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展符合政府的期望。在政治和經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)以及當(dāng)?shù)刭Y源的制約下，地方政府通過(guò)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)來(lái)獲得更多的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政績(jī)和財(cái)政收入，在此過(guò)程中，地方政府的角色由服務(wù)型政府逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)型政府。

（作者單位：西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院；本文受西南政法大學(xué)校級(jí)課題項(xiàng)目資助，項(xiàng)目編號(hào)：06xz-qn-27）

【注釋】

①［美］潘佩爾：《變化世界經(jīng)濟(jì)中的發(fā)展型體制》，禹貞恩編，曹海軍譯，吉林出版集團(tuán)有限公司，2008年，第160頁(yè)。

②耿曙，林瑞華：“制度環(huán)境與協(xié)會(huì)效能：大陸臺(tái)商協(xié)會(huì)的個(gè)案研究”，《臺(tái)灣政治學(xué)刊》，2007年第2期，第93～171頁(yè)。

③張軍，周黎安：《為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)：中國(guó)增長(zhǎng)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，上海人民出版社，2007年，第36頁(yè)。

④［美］瑪格利特·利瓦伊：《統(tǒng)治與稅入》，周軍華譯，上海人民出版社，2010年，第18頁(yè)。

責(zé)編/張蕾