“省直管縣”體制下自治州體制改革路徑選擇

修改完善憲法、法律，為州行政體制改革提供制度保障。改省管市（地）、市（地）管縣為“省直管縣”，從法理上是沒有問題的，因為法律除只規(guī)定較大的市、省會城市設(shè)區(qū)縣外，地、市管縣無法律依據(jù)，改起來并不違憲違法。然而，民族自治州是依照我國《憲法》、《民族區(qū)域自治法》而建立的。若因憲法、法律的規(guī)定而不改，結(jié)果將導(dǎo)致民族地區(qū)與非民族地區(qū)的差距就會進一步拉大，民族共同繁榮就會落空。同時違背國家的行政管理體制統(tǒng)一和法制統(tǒng)一。海南省的試點已充分證明民族自治州行政體制改革切實可行。海南黎族苗族自治州作為省縣之間的中間層次被撤銷，同時在少數(shù)民族聚居地成立民族自治縣或民族鄉(xiāng)。海南省向市縣下放197項行政管理事項。依法推進和保障完善省直管縣管理體制改革，開創(chuàng)了全國行政體制改革的先河。

實行撤州建民族自治市、自治縣改革。通過改革開放和國家民族政策的實施，民族地區(qū)的城市化、城鄉(xiāng)一體、工農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化有了長足發(fā)展。在這種新形勢下，民族自治州這種管理體制如果不改，將嚴重影響民族自治地方的發(fā)展，使其與非民族地區(qū)的差距越拉越大。自治州的改革是民族自治地方加速發(fā)展的一次千載難逢的機會。

首先，“對民族自治地方行政建制創(chuàng)新，是堅持和完善民族區(qū)域自治制度的必然要求。”③城鎮(zhèn)化過程就是民族地區(qū)實現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展過程。要改變這一現(xiàn)狀，還必須修改現(xiàn)行憲法、法律，明確在民族地方可設(shè)立民族自治市。建立民族自治市的好處是可以使民族自治地方同時享受民族政策和市制優(yōu)惠政策，有利于民族自治地方的全面發(fā)展。當前存在的問題主要是：一是市建制布局不合理。“截至2005年底，全國除臺灣外，共有建制市662個，我國民族自治地方的面積占全國國土面積的64%左右，而擁有的建制市只有97個，僅占全國建制市的14.7%。”④二是發(fā)展機遇條件不公平。就縣級建制而言，在經(jīng)濟建設(shè)審批立項方面有很大差距，縣只能審批100萬美元以下的經(jīng)濟建設(shè)項目，而縣級市雖然和縣是同一級別，但它卻可以審批3000萬美元以下項目。在對外交往方面，縣只能設(shè)三級口岸，而市可設(shè)二級口岸，若民族地區(qū)不能建民族自治市，將限制民族自治地方的經(jīng)濟發(fā)展，這是不公平的。三是民族自治州、縣依照現(xiàn)行憲法法律改市，只能是改為普通地級或縣級市，若是這樣，民族自治特性就將失去，同時也失去國家民族政策在這一地區(qū)的執(zhí)行，也都是不利的。所以，通過修改憲法、法律給予建立民族自治市（地、縣級）提供法律保障，這對于民族地區(qū)的發(fā)展意義十分重大。

其次，建立適應(yīng)市場經(jīng)濟體制需要的省直管縣的行政管理體制。筆者認為可以考慮以下三種模式：一是整體建制改革。就是將自治州改為設(shè)區(qū)的地級民族自治市。這種模式主要針對地域不是很大，原州府所在地的城市規(guī)模較大、區(qū)域內(nèi)人口相對集中、交通通訊較為發(fā)達、所轄的縣（市）在地理區(qū)位上相對緊密、各縣（市）城鎮(zhèn)化較為發(fā)達的情況，自治州改為地級自治市后，原州建制人員直接轉(zhuǎn)制，原所轄的縣（市）轉(zhuǎn)為區(qū)的建制；二是切割建制。也就是根據(jù)自治州的實際情況，將原自治州區(qū)域切割為有利于建自治市、自治縣的區(qū)域，即以州府所在市及城市化水平較高的幾個距離較近的縣（市），且人口達到二百萬以上，建立設(shè)區(qū)的地級民族自治市。距離州府所在地較遠的縣（市）當中，根據(jù)情況建制。城鎮(zhèn)化水平較高的，人口在三十萬人以上的，可設(shè)縣級民族自治市；人口較少或達不到建市條件的，可設(shè)民族自治縣；三是撤銷州的建制。在州原所轄的縣（市）分別建制，原自治州所在地的市和原較大的縣級市可升格建制為副地級民族自治市，其他具備條件的可分別建縣級民族自治市或民族自治縣。

（作者分別為黔南民族師范學(xué)院副教授，黔南民族師范學(xué)院副教授；本文系黔南民族師范學(xué)院院級規(guī)劃項目的成果，項目編號：qnsy2011gh04）

【注釋】

①張占斌：《省直管縣體制改革的實踐創(chuàng)新》，北京：國家行政學(xué)院出版社，2009年，第25頁。

②任文中：“民族地區(qū)財政改革走向的現(xiàn)實分析—兼議民族區(qū)域自治與‘省直管縣’的相容性”，《新疆財政大學(xué)學(xué)報》，2011年第1期。

③隋青：“加快民族自治地方城市化進程的必然選擇—設(shè)立‘自治市’”，《中國民族報》，2003年5月19日。

④金炳鎬，田燁：“新世界中國民族區(qū)域自治制度創(chuàng)新的一個亮點—‘民族自治市’”，中國社會科學(xué)網(wǎng)，2011年6月17日。

責(zé)編/邊文鋒