以征地制度改革為下步改革突破點

徹底改革現(xiàn)行征地制度，不僅會沖擊政府經(jīng)營土地的制度，而且涉及財政體制、金融體制、投資體制、干部管理體制、各級政府的事權(quán)劃分乃至區(qū)域經(jīng)濟布局、經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略等深層次改革，牽一發(fā)動全身。因此，有人擔(dān)心，如果其他方面不能聯(lián)動，單獨進行征地制度改革可能會減少甚至切斷地方政府的建設(shè)資金供應(yīng)，影響地方的經(jīng)濟社會發(fā)展。

在現(xiàn)行發(fā)展方式下，這種顧慮確實很有道理。但是，中央已經(jīng)明確了未來的經(jīng)濟社會發(fā)展，要以科學(xué)發(fā)展為主題，以轉(zhuǎn)變發(fā)展方式為主線。如果某一個或某幾個領(lǐng)域率先改革突破，形成“倒逼”機制，促進其他領(lǐng)域的改革相繼跟進，最終將徹底轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。因此，在下一步徹底轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的改革中，可以把征地制度作為一個率先突破點。

賦予農(nóng)民完全的土地財產(chǎn)權(quán)

改革的最終目標(biāo)，是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的要求，賦予農(nóng)民完全的土地財產(chǎn)權(quán)。其要點，一是對必須征為國有的土地，賦予農(nóng)民談判權(quán)，參照市場價協(xié)商補償標(biāo)準(zhǔn)和補償方式；二是構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，允許農(nóng)民在國家規(guī)劃引導(dǎo)下，利用土地財產(chǎn)權(quán)自主地參與工業(yè)化、城市化進程。

（1）關(guān)于按市場價補償及補償方式。國務(wù)院法制辦去年底提交全國人大常委會審議的土地管理法修正案，已經(jīng)基本明確了這一點。但是，在討論中，有人提出應(yīng)該規(guī)定補償標(biāo)準(zhǔn)的上限，這其實還是計劃經(jīng)濟的思維方式，缺乏對市場經(jīng)濟的了解。土地的市場價格是有客觀標(biāo)準(zhǔn)的，理論上是地租資本化，現(xiàn)實生活中是相同用途、相鄰區(qū)位土地交易的中間價，既有上限，也有下限，也并非可以任意抬高或壓低。而且，土地價格的區(qū)位性很強，不可能規(guī)定一個全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

由于沒有看到這個修正案的原文，不便過多解讀和評論。但是，我們認(rèn)為，各地已經(jīng)普遍實行的留地安置，是一種適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的重要的補償方式，對于保障被征地農(nóng)民的長遠生計，發(fā)揮了重要作用。對此，法律應(yīng)該予以認(rèn)可。

（2）縮小征地范圍，允許集體建設(shè)用地進入市場。參照《國有土地上房屋征收與補償條例》的規(guī)定，區(qū)分基礎(chǔ)性、公益性項目用地和經(jīng)營性項目用地。對于經(jīng)營性項目用地，國家原則上不再征收，允許通過市場的方式直接使用集體建設(shè)用地，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。在這個大前提下，對不同類型的農(nóng)村建設(shè)用地，區(qū)別對待、分步推進。

——對于農(nóng)村公益性建設(shè)用地，包括村莊建設(shè)規(guī)劃劃定的公益性建設(shè)用地，原則上不允許入市交易。

——對于合法認(rèn)定（一開始可不強調(diào)合法，而是承認(rèn)現(xiàn)狀）的農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地，納入統(tǒng)一登記后，可以出讓、出租、入股、聯(lián)營等多種方式進入市場流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)后應(yīng)辦理變更登記。

如果擔(dān)心一下子放開城鄉(xiāng)土地市場會引起較大震蕩,可以先部分放開,逐步過渡。即先允許城市規(guī)劃區(qū)范圍外的經(jīng)營性項目采用購買、租用、入股等方式，直接使用集體建設(shè)用地，不必把土地征為國有。其效果，一方面使廣大城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)村、農(nóng)民能夠憑借土地財產(chǎn)成為市場主體，為農(nóng)村的發(fā)展注入新活力；另一方面，也對政府經(jīng)營土地構(gòu)成一定的限制。

在過渡期內(nèi)，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的新增建設(shè)用地可以征為國有，但要賦予被征地農(nóng)民談判地位，參照市場價格確定補償標(biāo)準(zhǔn)，解決好住房、社保、留地就業(yè)等安置問題，使農(nóng)民能夠較多地分享土地增值收益。同時，也應(yīng)該允許地方政府開展在市區(qū)里保留集體建設(shè)用地的探索和試驗。經(jīng)過逐步過渡，最終條件成熟以后，徹底破除城鄉(xiāng)樊籬，把規(guī)劃區(qū)內(nèi)外也放開，建立城鄉(xiāng)完全統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。

一方面允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接進入市場；另一方面如果農(nóng)民出于自愿，也可以把土地轉(zhuǎn)為國有，但土地使用權(quán)仍歸原集體組織，由他們按規(guī)劃用途從事非農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動。還可以考慮借鑒臺灣市地重劃的經(jīng)驗，將部分集體土地轉(zhuǎn)為國有，部分仍保留集體性質(zhì)并允許進入市場，具體比例的確定，應(yīng)與集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民充分協(xié)商后形成。

只要符合規(guī)劃，集體建設(shè)用地也可以開發(fā)房地產(chǎn)，而且一般不要允許開發(fā)商介入。開發(fā)商做的請人設(shè)計，請人施工，請人管理，跑跑有關(guān)手續(xù)等中介服務(wù)，集體經(jīng)濟組織也都能做，何況有些集體組織還有自己的建筑施工隊伍。

——對于農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，按一戶一宅確權(quán)登記后，允許上市交易，購買方身份不限。一戶多宅的，超出部分不予登記，不受法律保護，同時恢復(fù)過去曾經(jīng)實行過的超占罰款制度。有條件的地方，可以在堅持一戶一宅前提下，把宅基地的福利分配制度改為有償取得制度。初始宅基地使用權(quán)的賣出方，不能再申請新的宅基地。購買方必須辦理變更登記，并每年履行納稅義務(wù)，否則不受法律保護。

宅基地制度改革應(yīng)先在城鄉(xiāng)接合部開展，在純農(nóng)業(yè)地區(qū)可以緩行或根據(jù)需要實行。

（3）完善征地程序，確保農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。第一，對城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍外的用地項目是否具有公益性，可以通過論證或聽證等方式確定，并將結(jié)果通知申請用地的單位。論證或聽證結(jié)果認(rèn)為不符合公共利益的，不允許征地。這是對現(xiàn)行土地管理法的一大改進（《土地管理法實施條例》第二十五條規(guī)定：“對征地補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。”）。

第二，由政府主導(dǎo)的“單邊程序”到政府與農(nóng)民共同主導(dǎo)的“雙邊程序”。在處理征地糾紛中，地方政府往往強調(diào)是按照《土地管理法》的規(guī)定操作的，包括“兩公告一登記”等法律要求的程序。但是，政府程序到位，只是單邊的程序到位，并未經(jīng)過與被征地農(nóng)民協(xié)商，單邊程序不能認(rèn)為是程序到位。今后，要逐步完善體制機制，變管理型政府為服務(wù)型政府，由政府主導(dǎo)的“單邊程序”到位為政府與農(nóng)民協(xié)商的“雙邊程序”到位，尤其要重視在程序的設(shè)計階段就聽取農(nóng)民意見，而不是單邊的霸王條例。

第三，對征地程序的聽證公告等資料，不要求報國土資源部，由市縣操作并負(fù)責(zé)即可。以簡化征地審批報件，加快征地審查報批。

分解土地管理與土地經(jīng)營職能

要徹底解決政府集“裁判員”與“運動員”于一身的問題，還應(yīng)進一步改革行政管理體制，把土地經(jīng)營職能從土地管理部門分解出去。

參照國有企業(yè)改革的經(jīng)驗，可以考慮成立類似國資委那樣的國有土地資產(chǎn)管理委員會，作為政府機構(gòu)，專門負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)國有土地經(jīng)營工作。同時，成立國有土地公司等經(jīng)濟組織，負(fù)責(zé)市場運作需要經(jīng)營的國有土地，或轉(zhuǎn)讓，或出租，或聯(lián)營，或入股，承擔(dān)保值增值的責(zé)任，并向國家財政上繳土地收益。這些經(jīng)濟組織作為市場主體，按照統(tǒng)一的市場規(guī)則自主經(jīng)營，接受政府的調(diào)控和監(jiān)管，并接受國有土地資產(chǎn)管理委員會的管理和指導(dǎo)，必要時也要承擔(dān)一定的宏觀調(diào)控責(zé)任。當(dāng)然，如何分解土地管理與土地經(jīng)營職能，還可以有多種方案和設(shè)想，以供決策參考比較。

分解出土地經(jīng)營職能以后，各級政府的土地管理部門都專注于管理，不再發(fā)生不同層級政府的職能錯位問題。其核心管理職能，一是嚴(yán)格實施土地利用規(guī)劃，加強土地用途管制；二是平等保護各類土地產(chǎn)權(quán)，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場；三是運用土地政策，參與宏觀調(diào)控。

耕地保護是土地規(guī)劃和用途管制的實施，地價管理和土地市場管理是土地產(chǎn)權(quán)保護的延伸，也都需要加強。為了保證土地管理各項職能和工作的落實，還必須加大土地督察和監(jiān)察工作的力度。

至于非經(jīng)營性的國有土地，例如劃撥供地、低價供地，作為土地政策參與宏觀調(diào)控的手段，仍由政府管理部門負(fù)責(zé)運作，建立規(guī)范、公開、透明的程序，接受社會的監(jiān)督。

特別需要指出的是，政府的土地管理具有綜合管理性質(zhì)，其職能不宜與某些具體管理職能合并，或者說，國家的土地行政管理與具體使用土地的管理不能混為一談。例如林業(yè)部門、建設(shè)部門等用地部門都不應(yīng)承擔(dān)國家的地政管理職能?，F(xiàn)在，有人主張把土地管理并入建設(shè)部門，按此實施，會導(dǎo)致另一種形式的“裁判員”與“運動員”于一身，是不妥當(dāng)?shù)摹?/p>