以征地制度改革為下步改革突破點(diǎn)

徹底改革現(xiàn)行征地制度，不僅會(huì)沖擊政府經(jīng)營(yíng)土地的制度，而且涉及財(cái)政體制、金融體制、投資體制、干部管理體制、各級(jí)政府的事權(quán)劃分乃至區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略等深層次改革，牽一發(fā)動(dòng)全身。因此，有人擔(dān)心，如果其他方面不能聯(lián)動(dòng)，單獨(dú)進(jìn)行征地制度改革可能會(huì)減少甚至切斷地方政府的建設(shè)資金供應(yīng)，影響地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

在現(xiàn)行發(fā)展方式下，這種顧慮確實(shí)很有道理。但是，中央已經(jīng)明確了未來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，要以科學(xué)發(fā)展為主題，以轉(zhuǎn)變發(fā)展方式為主線。如果某一個(gè)或某幾個(gè)領(lǐng)域率先改革突破，形成“倒逼”機(jī)制，促進(jìn)其他領(lǐng)域的改革相繼跟進(jìn)，最終將徹底轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。因此，在下一步徹底轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的改革中，可以把征地制度作為一個(gè)率先突破點(diǎn)。

賦予農(nóng)民完全的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)

改革的最終目標(biāo)，是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，賦予農(nóng)民完全的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。其要點(diǎn)，一是對(duì)必須征為國(guó)有的土地，賦予農(nóng)民談判權(quán)，參照市場(chǎng)價(jià)協(xié)商補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式；二是構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，允許農(nóng)民在國(guó)家規(guī)劃引導(dǎo)下，利用土地財(cái)產(chǎn)權(quán)自主地參與工業(yè)化、城市化進(jìn)程。

（1）關(guān)于按市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償及補(bǔ)償方式。國(guó)務(wù)院法制辦去年底提交全國(guó)人大常委會(huì)審議的土地管理法修正案，已經(jīng)基本明確了這一點(diǎn)。但是，在討論中，有人提出應(yīng)該規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的上限，這其實(shí)還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維方式，缺乏對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的了解。土地的市場(chǎng)價(jià)格是有客觀標(biāo)準(zhǔn)的，理論上是地租資本化，現(xiàn)實(shí)生活中是相同用途、相鄰區(qū)位土地交易的中間價(jià)，既有上限，也有下限，也并非可以任意抬高或壓低。而且，土地價(jià)格的區(qū)位性很強(qiáng)，不可能規(guī)定一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

由于沒(méi)有看到這個(gè)修正案的原文，不便過(guò)多解讀和評(píng)論。但是，我們認(rèn)為，各地已經(jīng)普遍實(shí)行的留地安置，是一種適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的重要的補(bǔ)償方式，對(duì)于保障被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，發(fā)揮了重要作用。對(duì)此，法律應(yīng)該予以認(rèn)可。

（2）縮小征地范圍，允許集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)。參照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的規(guī)定，區(qū)分基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目用地和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用地。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用地，國(guó)家原則上不再征收，允許通過(guò)市場(chǎng)的方式直接使用集體建設(shè)用地，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)。在這個(gè)大前提下，對(duì)不同類型的農(nóng)村建設(shè)用地，區(qū)別對(duì)待、分步推進(jìn)。

——對(duì)于農(nóng)村公益性建設(shè)用地，包括村莊建設(shè)規(guī)劃劃定的公益性建設(shè)用地，原則上不允許入市交易。

——對(duì)于合法認(rèn)定（一開始可不強(qiáng)調(diào)合法，而是承認(rèn)現(xiàn)狀）的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，納入統(tǒng)一登記后，可以出讓、出租、入股、聯(lián)營(yíng)等多種方式進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)后應(yīng)辦理變更登記。

如果擔(dān)心一下子放開城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)會(huì)引起較大震蕩,可以先部分放開,逐步過(guò)渡。即先允許城市規(guī)劃區(qū)范圍外的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目采用購(gòu)買、租用、入股等方式，直接使用集體建設(shè)用地，不必把土地征為國(guó)有。其效果，一方面使廣大城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)村、農(nóng)民能夠憑借土地財(cái)產(chǎn)成為市場(chǎng)主體，為農(nóng)村的發(fā)展注入新活力；另一方面，也對(duì)政府經(jīng)營(yíng)土地構(gòu)成一定的限制。

在過(guò)渡期內(nèi)，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的新增建設(shè)用地可以征為國(guó)有，但要賦予被征地農(nóng)民談判地位，參照市場(chǎng)價(jià)格確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，解決好住房、社保、留地就業(yè)等安置問(wèn)題，使農(nóng)民能夠較多地分享土地增值收益。同時(shí)，也應(yīng)該允許地方政府開展在市區(qū)里保留集體建設(shè)用地的探索和試驗(yàn)。經(jīng)過(guò)逐步過(guò)渡，最終條件成熟以后，徹底破除城鄉(xiāng)樊籬，把規(guī)劃區(qū)內(nèi)外也放開，建立城鄉(xiāng)完全統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。

一方面允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)；另一方面如果農(nóng)民出于自愿，也可以把土地轉(zhuǎn)為國(guó)有，但土地使用權(quán)仍歸原集體組織，由他們按規(guī)劃用途從事非農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。還可以考慮借鑒臺(tái)灣市地重劃的經(jīng)驗(yàn)，將部分集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有，部分仍保留集體性質(zhì)并允許進(jìn)入市場(chǎng)，具體比例的確定，應(yīng)與集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民充分協(xié)商后形成。

只要符合規(guī)劃，集體建設(shè)用地也可以開發(fā)房地產(chǎn)，而且一般不要允許開發(fā)商介入。開發(fā)商做的請(qǐng)人設(shè)計(jì)，請(qǐng)人施工，請(qǐng)人管理，跑跑有關(guān)手續(xù)等中介服務(wù)，集體經(jīng)濟(jì)組織也都能做，何況有些集體組織還有自己的建筑施工隊(duì)伍。

——對(duì)于農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，按一戶一宅確權(quán)登記后，允許上市交易，購(gòu)買方身份不限。一戶多宅的，超出部分不予登記，不受法律保護(hù)，同時(shí)恢復(fù)過(guò)去曾經(jīng)實(shí)行過(guò)的超占罰款制度。有條件的地方，可以在堅(jiān)持一戶一宅前提下，把宅基地的福利分配制度改為有償取得制度。初始宅基地使用權(quán)的賣出方，不能再申請(qǐng)新的宅基地。購(gòu)買方必須辦理變更登記，并每年履行納稅義務(wù)，否則不受法律保護(hù)。

宅基地制度改革應(yīng)先在城鄉(xiāng)接合部開展，在純農(nóng)業(yè)地區(qū)可以緩行或根據(jù)需要實(shí)行。

（3）完善征地程序，確保農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。第一，對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍外的用地項(xiàng)目是否具有公益性，可以通過(guò)論證或聽(tīng)證等方式確定，并將結(jié)果通知申請(qǐng)用地的單位。論證或聽(tīng)證結(jié)果認(rèn)為不符合公共利益的，不允許征地。這是對(duì)現(xiàn)行土地管理法的一大改進(jìn)（《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條規(guī)定：“對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征收土地方案的實(shí)施。”）。

第二，由政府主導(dǎo)的“單邊程序”到政府與農(nóng)民共同主導(dǎo)的“雙邊程序”。在處理征地糾紛中，地方政府往往強(qiáng)調(diào)是按照《土地管理法》的規(guī)定操作的，包括“兩公告一登記”等法律要求的程序。但是，政府程序到位，只是單邊的程序到位，并未經(jīng)過(guò)與被征地農(nóng)民協(xié)商，單邊程序不能認(rèn)為是程序到位。今后，要逐步完善體制機(jī)制，變管理型政府為服務(wù)型政府，由政府主導(dǎo)的“單邊程序”到位為政府與農(nóng)民協(xié)商的“雙邊程序”到位，尤其要重視在程序的設(shè)計(jì)階段就聽(tīng)取農(nóng)民意見(jiàn)，而不是單邊的霸王條例。

第三，對(duì)征地程序的聽(tīng)證公告等資料，不要求報(bào)國(guó)土資源部，由市縣操作并負(fù)責(zé)即可。以簡(jiǎn)化征地審批報(bào)件，加快征地審查報(bào)批。

分解土地管理與土地經(jīng)營(yíng)職能

要徹底解決政府集“裁判員”與“運(yùn)動(dòng)員”于一身的問(wèn)題，還應(yīng)進(jìn)一步改革行政管理體制，把土地經(jīng)營(yíng)職能從土地管理部門分解出去。

參照國(guó)有企業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)，可以考慮成立類似國(guó)資委那樣的國(guó)有土地資產(chǎn)管理委員會(huì)，作為政府機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)國(guó)有土地經(jīng)營(yíng)工作。同時(shí)，成立國(guó)有土地公司等經(jīng)濟(jì)組織，負(fù)責(zé)市場(chǎng)運(yùn)作需要經(jīng)營(yíng)的國(guó)有土地，或轉(zhuǎn)讓，或出租，或聯(lián)營(yíng)，或入股，承擔(dān)保值增值的責(zé)任，并向國(guó)家財(cái)政上繳土地收益。這些經(jīng)濟(jì)組織作為市場(chǎng)主體，按照統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)則自主經(jīng)營(yíng)，接受政府的調(diào)控和監(jiān)管，并接受國(guó)有土地資產(chǎn)管理委員會(huì)的管理和指導(dǎo)，必要時(shí)也要承擔(dān)一定的宏觀調(diào)控責(zé)任。當(dāng)然，如何分解土地管理與土地經(jīng)營(yíng)職能，還可以有多種方案和設(shè)想，以供決策參考比較。

分解出土地經(jīng)營(yíng)職能以后，各級(jí)政府的土地管理部門都專注于管理，不再發(fā)生不同層級(jí)政府的職能錯(cuò)位問(wèn)題。其核心管理職能，一是嚴(yán)格實(shí)施土地利用規(guī)劃，加強(qiáng)土地用途管制；二是平等保護(hù)各類土地產(chǎn)權(quán)，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)；三是運(yùn)用土地政策，參與宏觀調(diào)控。

耕地保護(hù)是土地規(guī)劃和用途管制的實(shí)施，地價(jià)管理和土地市場(chǎng)管理是土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)的延伸，也都需要加強(qiáng)。為了保證土地管理各項(xiàng)職能和工作的落實(shí)，還必須加大土地督察和監(jiān)察工作的力度。

至于非經(jīng)營(yíng)性的國(guó)有土地，例如劃撥供地、低價(jià)供地，作為土地政策參與宏觀調(diào)控的手段，仍由政府管理部門負(fù)責(zé)運(yùn)作，建立規(guī)范、公開、透明的程序，接受社會(huì)的監(jiān)督。

特別需要指出的是，政府的土地管理具有綜合管理性質(zhì)，其職能不宜與某些具體管理職能合并，或者說(shuō)，國(guó)家的土地行政管理與具體使用土地的管理不能混為一談。例如林業(yè)部門、建設(shè)部門等用地部門都不應(yīng)承擔(dān)國(guó)家的地政管理職能?，F(xiàn)在，有人主張把土地管理并入建設(shè)部門，按此實(shí)施，會(huì)導(dǎo)致另一種形式的“裁判員”與“運(yùn)動(dòng)員”于一身，是不妥當(dāng)?shù)摹?/p>