實(shí)行統(tǒng)一的土地登記制度

土地登記，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性工作。由于歷史原因，我國(guó)現(xiàn)在實(shí)行的是分別登記，房屋由建設(shè)部門(mén)登記，樹(shù)木由林業(yè)部門(mén)登記等。即使是土地，如林地、農(nóng)地、草地也分別由不同的部門(mén)登記。這種現(xiàn)狀，給市場(chǎng)產(chǎn)權(quán)主體帶來(lái)不便，甚至導(dǎo)致管理混亂，已不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。例如，社會(huì)熱議的物業(yè)稅，要求定期對(duì)物業(yè)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，在部門(mén)分割登記情況下，物業(yè)評(píng)估就很困難。

2007年實(shí)施的《物權(quán)法》已明確要實(shí)行土地統(tǒng)一登記，直至今年“兩會(huì)”后，新一屆政府才下決心實(shí)施，決定由國(guó)土資源部門(mén)負(fù)責(zé)土地統(tǒng)一登記。但由于長(zhǎng)期部門(mén)分割的慣性作用，進(jìn)展恐怕不會(huì)太順利。土地統(tǒng)一登記，是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度和打破部門(mén)分割局面的重要抓手。為了推動(dòng)這項(xiàng)改革，一是可以考慮成立專門(mén)的國(guó)家土地登記機(jī)關(guān)，把現(xiàn)在分散在各部門(mén)的土地、房屋、林地、草地、農(nóng)地的登記工作集中起來(lái)。各部門(mén)不再負(fù)責(zé)相關(guān)登記工作。

二是登記的信息也必須統(tǒng)一。實(shí)行統(tǒng)一的地籍調(diào)查，制定統(tǒng)一的土地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，搞統(tǒng)一的地籍調(diào)查，改變現(xiàn)在各部門(mén)分別調(diào)查，土地分類(lèi)指標(biāo)不統(tǒng)一的狀況。從國(guó)外的地籍調(diào)查來(lái)看，一種做法是由政府組織調(diào)查；一種做法是由產(chǎn)權(quán)人自行委托中介機(jī)構(gòu)調(diào)查，后者對(duì)調(diào)查結(jié)果承擔(dān)法律責(zé)任。第一種做法的財(cái)政負(fù)擔(dān)重、耗時(shí)長(zhǎng)；后一種做法易產(chǎn)生法律糾紛。

為了推進(jìn)土地統(tǒng)一登記工作，我國(guó)今后可以考慮不同地區(qū)采用不同方法。這樣，可以加快土地登記進(jìn)度，早日建立覆蓋全社會(huì)的國(guó)家地籍管理信息系統(tǒng)。

改革相關(guān)的財(cái)稅體制

國(guó)家征收農(nóng)村集體土地按市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償，農(nóng)民獲得的是財(cái)產(chǎn)性收入，按理說(shuō)，應(yīng)當(dāng)繳納所得稅。但可以考慮對(duì)補(bǔ)償費(fèi)超過(guò)一定額度的部分，由政府發(fā)行中、長(zhǎng)期土地債券。既可減輕當(dāng)期財(cái)政壓力，又有利于抑制“一夜暴富”者的不當(dāng)消費(fèi)行為。對(duì)接受土地債券者，可以免征所得稅，對(duì)不接受者，則不予減免。放開(kāi)農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的同時(shí)，應(yīng)考慮對(duì)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地征收土地財(cái)產(chǎn)稅及契稅、印花稅及土地增值稅等稅種，一來(lái)調(diào)節(jié)可能出現(xiàn)的新的分配不公現(xiàn)象，二來(lái)可以充實(shí)地方財(cái)政，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的稅收體制。

對(duì)于進(jìn)入市場(chǎng)交易的宅基地，開(kāi)征土地財(cái)產(chǎn)稅（物業(yè)稅）。對(duì)于農(nóng)民，在規(guī)定面積內(nèi)的可以免征；對(duì)于市民，則不予減、免。對(duì)無(wú)論農(nóng)民還是市民的超出規(guī)定的面積，實(shí)行累進(jìn)稅率，超的越多，稅率越高。

進(jìn)一步規(guī)范政府土地出讓收入的支出。主要改革方向是建立規(guī)范化的政府土地基金，一般情況下的年度支出，只能動(dòng)用利息，不能動(dòng)用本金。這樣才能徹底切斷城市建設(shè)對(duì)增量土地出讓收入的依賴，從根本上改變外延擴(kuò)張的增長(zhǎng)方式。

進(jìn)一步改革分稅制，按照財(cái)力與事權(quán)相匹配的原則，合理調(diào)整中央、省、市、縣的財(cái)政收入分配比例。

改革規(guī)劃體制

我國(guó)目前的土地利用規(guī)劃，由政府組織編制、頒布，并允許政府按照編制程序修改規(guī)劃。結(jié)果，相當(dāng)多數(shù)的地方政府在規(guī)劃頒布實(shí)施不久，就頻繁修改規(guī)劃，使規(guī)劃的嚴(yán)肅性和制約作用形同虛設(shè)。應(yīng)當(dāng)改變這種“軟約束”的規(guī)劃體制，將各級(jí)土地利用規(guī)劃上升為法律，由人民代表大會(huì)批準(zhǔn)頒布，政府只有實(shí)施規(guī)劃的義務(wù)，沒(méi)有修改規(guī)劃的權(quán)力。

針對(duì)目前我國(guó)多數(shù)城市用地粗放的情況，應(yīng)通過(guò)規(guī)劃把城市的邊界“圈死”，也是給政府經(jīng)營(yíng)土地加掛一把“鎖”，堵住外延擴(kuò)張的路子，促使地方政府和土地使用者提高土地利用效率，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。

目前，我國(guó)由各部門(mén)分別編制相關(guān)的全國(guó)性規(guī)劃，這些規(guī)劃最終都要落在土地上，因此必須與土地規(guī)劃相銜接。但是，由于各部門(mén)從自身工作需要出發(fā)，各自制定不同的土地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，并分別開(kāi)展相關(guān)資源調(diào)查，編制各自的地理信息系統(tǒng)，導(dǎo)致在此基礎(chǔ)上制定的各部門(mén)規(guī)劃，不能與土地規(guī)劃很好銜接，在實(shí)際工作中產(chǎn)生混亂并造成極大浪費(fèi)。

有鑒于此，建議對(duì)國(guó)家規(guī)劃體系作重大調(diào)整。當(dāng)務(wù)之急，是制定全國(guó)統(tǒng)一的土地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，廢止部門(mén)標(biāo)準(zhǔn)，以利于各類(lèi)規(guī)劃與土地規(guī)劃的銜接。下一步，可借鑒世界多數(shù)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)開(kāi)展資源調(diào)查，并編制國(guó)家基礎(chǔ)地理信息系統(tǒng)，供各政府部門(mén)和全社會(huì)使用。各部門(mén)不再開(kāi)展普查性資源調(diào)查，不再編制各自的地理信息系統(tǒng)。

最終，要理順國(guó)家規(guī)劃體系。第一，編制國(guó)土規(guī)劃作為國(guó)家發(fā)展的中長(zhǎng)期規(guī)劃，主要內(nèi)容要包括空間布局，生產(chǎn)力布局，重大基礎(chǔ)設(shè)施和國(guó)土整治項(xiàng)目，等等。

第二，現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)社會(huì)五年發(fā)展規(guī)劃，作為國(guó)家發(fā)展的近中期規(guī)劃。第三，土地利用規(guī)劃作為落實(shí)以上兩個(gè)規(guī)劃的保障性規(guī)劃，要發(fā)揮具體銜接各部門(mén)規(guī)劃的龍頭作用。各部門(mén)依據(jù)以上三個(gè)規(guī)劃，把工作重點(diǎn)放在編制相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃上，不再編制部門(mén)的全國(guó)性規(guī)劃。

以上改革如能實(shí)施并到位，將大大加強(qiáng)規(guī)劃的控制力?，F(xiàn)行的建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)管理辦法，弊病甚多，屆時(shí)應(yīng)予廢止。

制止、清理政府的土地融資行為

我國(guó)法律有國(guó)有土地出讓后的土地使用權(quán)可以抵押的規(guī)定，但并無(wú)未經(jīng)出讓的土地也可以抵押的規(guī)定。按照物權(quán)法定的原則和行政許可法的精神，政府以土地抵押或質(zhì)押融資，屬違法行為。

這樣的違法行為卻長(zhǎng)期泛濫，是我國(guó)法制建設(shè)的一大敗筆，有損國(guó)家形象。要嚴(yán)格依照法律規(guī)定，立即叫停各級(jí)政府的土地融資行為，清理已經(jīng)形成的土地金融債務(wù)，盡量減輕政府經(jīng)營(yíng)土地制度的負(fù)面影響。嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，這并不能算是真正意義上的改革，但卻是當(dāng)前急迫需要解決的問(wèn)題，有必要作為一項(xiàng)重要措施單獨(dú)提出來(lái)。

建立土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度

普遍設(shè)立土地發(fā)展權(quán)，允許農(nóng)地的土地發(fā)展權(quán)有償轉(zhuǎn)讓。城市化地區(qū)的任何土地所有權(quán)或使用權(quán)主體，如果想提高自身土地的利用強(qiáng)度，不僅要符合規(guī)劃許可，而且必須向非城市化地區(qū)購(gòu)買(mǎi)農(nóng)地的發(fā)展權(quán)，使這些限制或禁止發(fā)展的地區(qū)，也能分享國(guó)家工業(yè)化、城市化的成果。

此外，現(xiàn)行以招商引資、財(cái)政收入、城市建設(shè)、GDP等等指標(biāo)考核和選拔干部的制度必須加以改革，要從工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)和糧食發(fā)展、耕地保護(hù)、農(nóng)村面貌改善、農(nóng)民收入提高和生活水平改善、污染治理、生態(tài)保護(hù)等方面來(lái)考核，這樣才能引導(dǎo)干部對(duì)社會(huì)和人民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益負(fù)責(zé)。

　　作者為中國(guó)土地學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)