一般而言，政府外交具有合法性、代表性、權(quán)威性和正式性等特征，是國際交往與活動(dòng)的重要內(nèi)容；民間外交則具有靈活性、廣泛性、穩(wěn)定性和多樣性等特征，是國際交往與國家總體外交不可或缺的組成部分?，F(xiàn)當(dāng)代國際政治中，民族國家的主體性地位正在逐漸地遭到侵蝕與弱化，國家的權(quán)力開始向非政府組織、跨國公司以及公民個(gè)人身上分散，民間力量在國際事務(wù)中的作用呈現(xiàn)出日益顯著的上升趨勢。在東亞地區(qū)，這一趨勢同樣引人注目。

一、相互關(guān)系：政府主導(dǎo)，民間輔助

“國”與“民”的關(guān)系歷來是政治學(xué)研究的興趣點(diǎn)。有異于西方近現(xiàn)代民主化進(jìn)程與公民社會(huì)傳統(tǒng)，東亞國家在歷史上曾長期受中國古代封建社會(huì)“大一統(tǒng)”思想與文化的影響，這一地區(qū)至今還保留著濃厚的“大政府、小社會(huì)”的“強(qiáng)政府”政治傳統(tǒng)。政府代表人民行使內(nèi)政外交大權(quán)，在地區(qū)國家間關(guān)系中，政府外交長期占據(jù)主導(dǎo)地位，戰(zhàn)爭與和平?jīng)Q策的制定、官方外交關(guān)系的建立與發(fā)展、國際合作協(xié)議的簽訂與實(shí)施等重大外交活動(dòng)都主要通過政府外交實(shí)現(xiàn)，而民間外交則長期處于輔助地位。作為政府外交的補(bǔ)充和助手，民間外交協(xié)助實(shí)現(xiàn)官方外交目標(biāo)，為總體外交創(chuàng)造穩(wěn)固的基礎(chǔ)，在東亞地區(qū)也發(fā)揮了重要的歷史作用。

（一）“國”與“民”關(guān)系的政治學(xué)解讀

自由與民主是現(xiàn)代政治發(fā)展的兩大潮流。人民能否自由地參政議政、表達(dá)觀點(diǎn)、參與國內(nèi)與國際事務(wù)已成為評(píng)判一個(gè)國家或政府民主與否的重要標(biāo)準(zhǔn)。然而，政府與人民的復(fù)雜關(guān)系又不是簡單的“民主”和“自由”兩個(gè)詞語所能完全反映和涵蓋的。正如在眾多聲稱把民主作為政府基礎(chǔ)的國家里，有哪個(gè)是真正由“人民”做出決定的呢？在美國，修建道路、增加稅收或促進(jìn)同某個(gè)國家的關(guān)系等真的都是由其人民決定的嗎？在理論上，美國人民確實(shí)直接通過他們選出的代表來做出這些決定，但是事實(shí)上，在現(xiàn)代國家中，讓每一個(gè)政治決定都實(shí)行大眾參與的古典民主是很難實(shí)現(xiàn)的[1]82-83。意大利政治學(xué)家加埃塔諾·莫斯卡（GaetanoMosca）就曾明確指出，政府總是落在少數(shù)人手里：在所有社會(huì)里——從非常不發(fā)達(dá)和遠(yuǎn)未開化的社會(huì)到最先進(jìn)、最強(qiáng)有力的社會(huì)——都存在兩個(gè)階級(jí)——統(tǒng)治階級(jí)和被統(tǒng)治階級(jí)。統(tǒng)治階級(jí)的人數(shù)總是很少，他們執(zhí)行所有的政治功能，壟斷權(quán)力并享受權(quán)力帶來的好處，而被統(tǒng)治階級(jí)人數(shù)眾多，由統(tǒng)治階級(jí)通過一種現(xiàn)在看來或多或少是合法的或武斷和暴力的方式來指導(dǎo)和控制[2]50。

對(duì)于政府和人民的關(guān)系，政治科學(xué)中的精英主義認(rèn)為，存在這樣一個(gè)小的群體，他們?cè)跊Q定或反對(duì)“誰得到什么，何時(shí)和如何得到”這個(gè)意義上進(jìn)行直接統(tǒng)治，社會(huì)是一個(gè)單一的金字塔形結(jié)構(gòu)，其頂部是一小撮精英；與之相對(duì)，多元主義則主張國家并不只由單一的精英統(tǒng)治，而是由眾多專門的、競爭性的集團(tuán)統(tǒng)治，人民和各種團(tuán)體能夠影響并規(guī)制政府和公司的決策，社會(huì)就是相互碰撞的“臺(tái)球”的集合。然而現(xiàn)實(shí)情況卻往往既非純粹的精英主義，亦非純粹的多元主義，而是二者的結(jié)合：多元精英，即社會(huì)中存在一系列的金字塔，每個(gè)塔頂都是一個(gè)精英集團(tuán)，各個(gè)單位之間相互作用[1]84-96。

政治學(xué)中的民主理論對(duì)理解國際關(guān)系中政府外交與民間外交的關(guān)系有著積極的啟發(fā)意義。外交是內(nèi)政的延伸。在國內(nèi)社會(huì)中存在著許多“精英—群眾”模型，而政府與民間就是一個(gè)大的“精英—群眾”模型。在國際事務(wù)中，這樣的模型結(jié)構(gòu)同樣存在，政府外交由少數(shù)精英主持和開展，居于頂層的主導(dǎo)位置，確定國家的大政方針以及總體外交戰(zhàn)略與目標(biāo)；民間外交由多元的團(tuán)體和個(gè)人來組織和參與，貼近基層而處于支持和輔助地位，為總體外交創(chuàng)造穩(wěn)固的群眾基礎(chǔ)，增進(jìn)國際合作。

（二）政府外交與民間外交的關(guān)系

在對(duì)外交往中，政府外交因其參與主體的權(quán)威性、正式性和代表性，對(duì)國際政治的重要作用不言而喻。在國家總體外交中，政府外交占據(jù)統(tǒng)領(lǐng)性的主導(dǎo)地位，同時(shí)也為其他形式的外交活動(dòng)提供戰(zhàn)略方向的指導(dǎo)和合法性支持。民間外交處于從屬地位，其輔助性作用主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，民間外交是特殊時(shí)期改善國家間關(guān)系、保持溝通與聯(lián)系的必需渠道。例如在正式的外交關(guān)系尚未建立或是邦交正?；?，往往需要民間外交先行。人民間的交流是跨越國界和持續(xù)發(fā)展的，并不因?yàn)楣俜秸g的關(guān)系是否建立而影響到人民之間的友好與往來。通常官方外交關(guān)系建立前，不同國家的民間交流與往來就已經(jīng)開始并不斷發(fā)展了。民間友好往來成為國家間建立或恢復(fù)邦交潛在而巨大的推動(dòng)力和催化劑。又如在國家間官方外交關(guān)系遭遇困難或緊急事件時(shí)，民間外交靈活、高效的優(yōu)勢就表現(xiàn)出來，通過繞開一些不必要的官方程序、禮節(jié)和慣例，靈活機(jī)動(dòng)地將外交資源高度集中在相關(guān)議題的討論和問題的解決上，為政府外交打開局面?；仡櫺轮袊闪⒁詠砦覈耖g外交史可知，中國人民與日、韓及東南亞各國人民在歷史上長期保持著友好往來，在新中國外交遭遇西方封鎖、孤立的歷史時(shí)期，政府外交步履維艱，民間外交卻能夠保持有條不紊地開展，為最終打開新中國外交工作局面做出了重要貢獻(xiàn)。又如，中日關(guān)系屢因日方靖國神社參拜事件、歷史教科書事件等問題遭遇挫折，兩國民間友好人士積極開展民間外交，爭取創(chuàng)造有利于兩國關(guān)系回暖的輿論環(huán)境，為國家間關(guān)系的改善發(fā)揮了重要的協(xié)調(diào)作用。

其次，民間外交是對(duì)政府外交的有益補(bǔ)充。政府外交的宏觀性和全局性決定了其善于處理國際重大事務(wù)、制定整體外交戰(zhàn)略和長遠(yuǎn)發(fā)展計(jì)劃等，而細(xì)節(jié)方面的完善和日常事務(wù)性的工作可由民間外交來協(xié)助實(shí)施，也彌補(bǔ)了政府外交的一些局限性和不足。民間外交具有相對(duì)穩(wěn)定性，從政治學(xué)意義看，政府會(huì)經(jīng)歷換屆、選舉、被顛覆、倒臺(tái)、重組等一系列政治變動(dòng)過程，在一定時(shí)期內(nèi)甚至可能會(huì)癱瘓或消失，但人民卻是始終存在和不斷進(jìn)步的，這就賦予民間外交以相對(duì)穩(wěn)定性和連續(xù)性，對(duì)政府外交形成穩(wěn)固的支撐。此外，在有些場合，民間外交比政府外交更有說服力、更富有實(shí)效。例如在對(duì)外宣傳和樹立國家形象方面，如果一味地只依靠政府外交進(jìn)行解釋、說明和展現(xiàn)，并不一定能達(dá)到理想的效果，甚至?xí)簧贁?shù)別有用心的人士解讀為傲慢、自大、不誠懇或是竭力掩飾自身問題的“陰謀論”。這時(shí)民間外交的開展就會(huì)使局面大不一樣，來自廣大民間的聲音一般被認(rèn)為更為客觀和真實(shí)，因而在國際社會(huì)中也就更有說服力和可信度，有利于樹立國家積極、正面的國際形象，幫助實(shí)現(xiàn)官方外交目標(biāo)和國家整體利益。

從實(shí)際進(jìn)程看，民間外交也在總體上與政府外交保持了基本一致。以東亞區(qū)域合作中的第二軌道外交①為例，根據(jù)日本國際交流中心年度統(tǒng)計(jì)[3]，2008年度，東亞區(qū)域合作領(lǐng)域共產(chǎn)生第一軌道對(duì)話會(huì)議245次，第二軌道對(duì)話會(huì)議268次，出版物119種。其中在對(duì)話會(huì)議的主題方面，第一軌道排在前3位的主題依次是“環(huán)境”、“雙邊/三邊關(guān)系”、“東盟/東盟共同體”與“能源”（并列第3位）；第二軌道排在前3位的主題依次是“能源”、“環(huán)境”、“雙邊/多邊關(guān)系”?？梢?，第二軌道外交在關(guān)注議題方面基本與第一軌道保持一致。

可以清晰地看出，從1998年到2008年的10余年來，第二軌道對(duì)話的升降趨勢與第一軌道基本一致，而且在活動(dòng)次數(shù)上始終多于第一軌道，從一個(gè)側(cè)面反映出東亞地區(qū)民間外交的日益活躍；在2008年，兩個(gè)軌道的進(jìn)程都出現(xiàn)了輕微的下降，但是與2000年之前的活動(dòng)情況相比，活躍水平仍然高出許多；民間外交與政府外交在關(guān)注點(diǎn)、議題、變動(dòng)趨勢上面保持基本一致，為政府外交的開展提供有益的補(bǔ)充、協(xié)助和支持。

再次，民間外交是增進(jìn)國際友好、推動(dòng)國際社會(huì)和平與發(fā)展的重要力量。一些民間外交活動(dòng)的宗旨在于影響國家外交政策的制定，或是樹立良好的國際形象、增進(jìn)國家利益；也有一些類型的民間外交活動(dòng)，其活動(dòng)宗旨和目標(biāo)超越了國家的界限而立足于整個(gè)國際社會(huì)，關(guān)注全球共同問題和人類共同利益，為在某些具體的國際問題領(lǐng)域或全人類的共同關(guān)切問題做出不懈的努力，積極推動(dòng)全球和地區(qū)交流與融合，促進(jìn)整個(gè)國際社會(huì)和平、和諧、持續(xù)地發(fā)展。以非政府組織為例，多邊國際非政府組織的人員構(gòu)成往往具有國際多樣性，其成員來自世界各地，具有不同膚色、不同種族、不同國籍，這些人員匯聚到一起開展活動(dòng)，不為某個(gè)特定國家或地區(qū)的特殊利益，而是某些全球性共同問題的解決或者全人類的共同利益。例如，在哥本哈根氣候變化大會(huì)的會(huì)場內(nèi)外，不知疲倦的非政府組織為盡快達(dá)成應(yīng)對(duì)氣候變化新協(xié)議而做出參與議程、展覽宣傳、示威游行等各種努力[4]；他們所爭取的，是在推動(dòng)全球性氣候變化問題上通過國際社會(huì)的共同努力與通力合作，為后代子孫的未來發(fā)展創(chuàng)造良好的生存環(huán)境。

國際社會(huì)是一切政府外交與民間外交開展活動(dòng)的巨大背景與舞臺(tái)。民間外交通過加強(qiáng)不同國家和地區(qū)間人民的交流與溝通，消除誤會(huì)與歧見，增進(jìn)相互理解與信任，促進(jìn)國際友誼與合作，并在解決全球性問題中發(fā)揮積極作用，進(jìn)而推動(dòng)著國際社會(huì)不斷向前發(fā)展；反過來，國際社會(huì)又是民間外交開展活動(dòng)的主要依托和活動(dòng)場所，國際社會(huì)的發(fā)展、國際環(huán)境與格局的變遷也會(huì)對(duì)民間外交的開展產(chǎn)生深刻影響，每一次新的社會(huì)生產(chǎn)方式、交通通訊技術(shù)、國家關(guān)系結(jié)構(gòu)變動(dòng)以及全球性問題等的出現(xiàn)，都會(huì)帶動(dòng)民間外交的活動(dòng)內(nèi)容、開展方式和活動(dòng)績效等也相應(yīng)地產(chǎn)生不同程度的變革，并最終在與國際社會(huì)相互影響、相互促進(jìn)的過程中不斷向前發(fā)展。這樣的互動(dòng)關(guān)系也同樣發(fā)生在政府外交與國際社會(huì)之間。

（三）民間外交面臨的制約性因素

由于受到歷史與現(xiàn)實(shí)等外部因素以及自身內(nèi)部結(jié)構(gòu)性因素的消極影響，民間外交作用和潛力的發(fā)揮目前尚受到諸多制約。

以東亞地區(qū)為例，一方面，該地區(qū)的民間外交受到政治文化傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)政治結(jié)構(gòu)的制約。東亞地區(qū)的一大特色是，在歷史上，由于長期受以中國中原帝國為主要核心的等級(jí)制網(wǎng)狀政治秩序體系——朝貢體系的影響，東亞地區(qū)逐漸形成一個(gè)以漢字、儒家、佛教等為核心的東亞文化圈和“強(qiáng)政府”的政治結(jié)構(gòu)，在政治文化傳統(tǒng)上，中央集權(quán)的政治體系對(duì)各國政治結(jié)構(gòu)影響深遠(yuǎn)：東北亞地區(qū)國家政治互信較低，多數(shù)國家間各自為政，地區(qū)大國間競爭激烈而缺乏合作機(jī)制；在東南亞地區(qū)國家，傳統(tǒng)政治中的威權(quán)主義色彩較濃，同時(shí)東盟國家還普遍奉行不干涉別國內(nèi)政原則。這些都在一定程度上限制了民間組織和個(gè)人的跨地區(qū)行動(dòng)和聯(lián)系[5]，不利于民間外交作用的發(fā)揮。東亞地區(qū)的另一大特色是，在當(dāng)前，各經(jīng)濟(jì)體之間差別較大，從國家規(guī)模、人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)總量規(guī)模到政治體制、歷史傳統(tǒng)、文化習(xí)俗都呈現(xiàn)出多樣性，而以多樣性為基礎(chǔ)的地區(qū)合作的一個(gè)顯著特點(diǎn)是，各參與者保持高度的獨(dú)立性，盡力在合作框架下爭取各自的自主利益，為此發(fā)揮各自的影響力。因此，東亞合作進(jìn)程表現(xiàn)出很強(qiáng)的“競爭性合作”，從而弱化了合作中的合力。東亞合作的多角色特征造成了目前的多層框架結(jié)構(gòu)，也體現(xiàn)了東亞合作的突出特點(diǎn)[6]3-4，因此，從官方外交到民間外交，東亞地區(qū)的現(xiàn)實(shí)政治結(jié)構(gòu)制約了地區(qū)合作的有效進(jìn)展，也在一定程度上削弱了民間外交應(yīng)有的作用。

另一方面，民間外交自身也存在一些結(jié)構(gòu)性的制約因素，包括在資金來源、活動(dòng)經(jīng)驗(yàn)、機(jī)制化程度、獨(dú)立性、理念與定位等方面的不足或偏差。在對(duì)東亞地區(qū)合作機(jī)制下的第二軌道外交進(jìn)行研究的過程中，有西方學(xué)者做出如下評(píng)論：“參與第二軌道外交的智庫多數(shù)情況下還是分別與他們各自國家的政府有著密切聯(lián)系，而且依靠政府資助來開展他們的學(xué)術(shù)研究及政策相關(guān)活動(dòng)，甚至有很多從事第二軌道外交的人員都曾經(jīng)有過在政府相關(guān)部門就職的工作經(jīng)歷”[7]，因此這些智庫人員提供的政策建議，尤其在經(jīng)濟(jì)一體化方面的政策咨詢，就往往比其他那些草根的市民社團(tuán)的觀點(diǎn)更能影響東盟的決策，其立場也更接近東盟的決策。政府的資助，自身運(yùn)作理念的定位，以及第二軌道外交與政府外交千絲萬縷的聯(lián)系，這些因素都或多或少地影響了民間外交工作的獨(dú)立性與自主性，更容易受到政府外交議程的影響，而使自身作用在一定程度上受到了限制。此外，東亞地區(qū)的民間外交在自身組織形態(tài)、運(yùn)作機(jī)制、活動(dòng)經(jīng)驗(yàn)以及機(jī)制化建設(shè)等方面也還存在諸多不盡如人意的地方，這些都制約了其在區(qū)域合作中作用的有效發(fā)揮。

二、趨勢方向：民間作用上升

在當(dāng)前的東亞區(qū)域合作進(jìn)程中，政府外交與民間外交的現(xiàn)實(shí)關(guān)系是：政府外交為主，處于主導(dǎo)、統(tǒng)領(lǐng)的地位；民間外交為輔，發(fā)揮輔助、補(bǔ)充的作用。然而，隨著全球化的深入與國際社會(huì)的發(fā)展，民間外交在國際政治中的作用正在呈現(xiàn)出不斷上升的趨勢。長期以來，民間外交作為與政府外交相對(duì)應(yīng)的“硬幣”的另一面，其角色和作用在國際關(guān)系研究領(lǐng)域并未得到應(yīng)有的重視；如今，借助經(jīng)濟(jì)全球化與區(qū)域一體化的發(fā)展浪潮，一國政府原先發(fā)揮的“獨(dú)占性”的作用正在被分散，政府以外的非官方的力量在國際關(guān)系中的行為與影響開始引起越來越多的關(guān)注，民間外交在國際事務(wù)中作用的上升已經(jīng)成為一種可以預(yù)見的發(fā)展方向。

馬克思主義認(rèn)為，國家是一種歷史現(xiàn)象，它不是從來就有的，也不會(huì)永遠(yuǎn)存在下去。在歐洲威斯特伐利亞體系建立之后，近代民族國家才開始成型和發(fā)展，演變至今仍然是世界上最重要的國際關(guān)系行為體；但同時(shí)也不能不看到，由于受到全球化的猛烈沖擊，國際社會(huì)也正在發(fā)生深刻的變化，在主權(quán)國家之外，一個(gè)全球公民社會(huì)正在逐漸形成[8]。

公民社會(huì)（civilsociety）一詞無論在政治學(xué)還是社會(huì)學(xué)中，都是一個(gè)定義較為模糊、使用非?；靵y的概念。目前比較普遍的觀點(diǎn)是，將公民社會(huì)看成一個(gè)獨(dú)立于國家和市場的結(jié)社與行動(dòng)的領(lǐng)域（因而公民社會(huì)又常常相對(duì)于國家和市場而被稱為“第三部門”），在此領(lǐng)域中，公民可以組織起來，個(gè)人地或集體地追求那些對(duì)于他們來說是重要的目標(biāo)[9]。

在公民社會(huì)概念的基礎(chǔ)上，有學(xué)者進(jìn)一步對(duì)“全球公民社會(huì)”進(jìn)行界定和研究：“所謂全球公民社會(huì)，是指公民們?yōu)榱藗€(gè)人或集體的目的而在國家和市場活動(dòng)范圍之外進(jìn)行跨國結(jié)社或活動(dòng)的社會(huì)領(lǐng)域，它包括國際非政府組織和非政府組織聯(lián)盟、全球公民網(wǎng)絡(luò)、跨國社會(huì)運(yùn)動(dòng)、全球公共領(lǐng)域等。其中國際非政府組織是相對(duì)于政府間國際組織和跨國公司而言的，是各國公民結(jié)成的各種跨國民間社團(tuán)或組織。”[10]124

但是對(duì)于全球公民社會(huì)這一概念的內(nèi)涵和外延，學(xué)者們始終是意見紛紜，尚未形成普遍接受的共識(shí)。由此可見，公民個(gè)人與各種類型的非政府組織是全球公民社會(huì)的重要特征和基本組成部分[11]。

以公民、國際非政府組織以及其他公民組織為代表的行為主體在提供信息、建構(gòu)規(guī)范、制定政策、創(chuàng)建制度、監(jiān)督政策實(shí)施和直接行動(dòng)等方面所發(fā)揮的作用，標(biāo)志著國際關(guān)系行為體中增添了許多重視全球治理并積極參與其中的新成員[12]108-116，推動(dòng)著全球公民社會(huì)不斷向前發(fā)展。而這些“新成員”也恰恰是開展民間外交的主要力量，因此，全球公民社會(huì)的發(fā)展為民間外交在國際關(guān)系中發(fā)揮更大作用提供了成長的肥沃土壤。

西方長期以來有著自下而上的公民社會(huì)傳統(tǒng)，其政治思想中把政府看成一種“必要的惡”，因而提倡建立“有限政府”，發(fā)展均衡的公民社會(huì)；而東亞地區(qū)則長期存在著“大政府，小社會(huì)”的政治現(xiàn)象，“強(qiáng)政府”模式下的民間組織的作用和社會(huì)活動(dòng)空間有待提高。通過開展民間外交，動(dòng)員和組織社會(huì)力量參與地區(qū)事務(wù)，有助于民間力量的覺醒，加速東亞地區(qū)社會(huì)發(fā)展；進(jìn)而也為東亞地區(qū)民間外交的開展提供有利的社會(huì)環(huán)境與強(qiáng)大的基礎(chǔ)支持，推動(dòng)民間外交在地區(qū)合作與區(qū)域一體化領(lǐng)域發(fā)揮更為積極的作用。

受到政治學(xué)中多元精英等民主理論的啟發(fā)，用以描述政府外交與民間外交關(guān)系發(fā)展趨勢。其中，公民個(gè)人和一些小型的民間團(tuán)體內(nèi)部不再作精英與群眾的區(qū)別，而是借鑒多元主義的“臺(tái)球”模型；政府和其他一些民間機(jī)構(gòu)、民眾借鑒精英主義的“金字塔”模型，分為領(lǐng)導(dǎo)者與追隨者；各單位之間相互作用；發(fā)展趨勢是政府外交作用相對(duì)逐漸縮小，分散一部分至民間外交領(lǐng)域。

總體上來看，該構(gòu)想圖只是一種高度簡化和理想化的模型示意圖，其中民間外交的主體被區(qū)分為民間組織/機(jī)構(gòu)和公民/民眾等不同形式；政府以及一些規(guī)模較大、組織結(jié)構(gòu)較為完善的民間機(jī)構(gòu)和有組織的民眾內(nèi)部區(qū)分為領(lǐng)導(dǎo)者（精英）與追隨者（群眾）；一些小型的民間組織和公民個(gè)人內(nèi)部不再進(jìn)行精英與群眾的區(qū)分；模型之間的箭頭代表各行為主體開展的外交活動(dòng)之間的互動(dòng)關(guān)系。需要指出的是，構(gòu)想圖中不同類型的行為主體在數(shù)量比例、規(guī)模大小比例和互動(dòng)方式等方面與實(shí)際情況并不一定完全一致，在現(xiàn)實(shí)發(fā)展中，政府外交與各種類型的民間外交的結(jié)構(gòu)、功能以及相互作用方式要更為復(fù)雜和多樣。

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