中國住房供應(yīng)體系建設(shè)的思路，已從單一由政府承擔(dān)的“保障軌”，依賴市場(chǎng)機(jī)制的“市場(chǎng)軌”，進(jìn)一步發(fā)展為“市場(chǎng)軌”與“保障軌”并存和統(tǒng)籌的“雙軌制”。“雙軌統(tǒng)籌”住房供應(yīng)體系既借鑒了發(fā)達(dá)國家成功經(jīng)驗(yàn)，又與中國實(shí)際國情和當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段性特征相適應(yīng)，并有待進(jìn)一步健全。

“雙軌制”的要義在于明確政府與市場(chǎng)的作用邊界，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)“市場(chǎng)軌”和“保障軌”的良性運(yùn)轉(zhuǎn)；同時(shí)，兩者又始終應(yīng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)在住房供應(yīng)體系的頂層設(shè)計(jì)之下。政府組織專家加強(qiáng)研究、做好規(guī)劃，使得住房供應(yīng)體系建設(shè)在整體國土開發(fā)中和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路相一致，與居民收入水平和社會(huì)和諧的需求相吻合。

總之，“雙軌統(tǒng)籌”是統(tǒng)籌于政府牽頭的頂層規(guī)劃，其下，政府在保障軌上則主要管托底、管進(jìn)退；在市場(chǎng)軌上主要管規(guī)則、管收稅。

“十二五”規(guī)劃綱要明確提出：新建3600萬套保障房，將城鎮(zhèn)居民保障性住房覆蓋面提高到20％左右。李克強(qiáng)同志出任總理后又明確宣布：再增加1000萬套保障房建設(shè)任務(wù)。中國“雙軌制”住房供應(yīng)體系中的“保障軌”建設(shè)，正運(yùn)行于跨越式發(fā)展的新時(shí)期。下一步，“保障軌”建設(shè)應(yīng)遵循世界各國住房保障一般規(guī)律，體現(xiàn)中國特色與各地實(shí)際，在發(fā)展中逐步調(diào)整完善。在政策設(shè)計(jì)上，應(yīng)注意把握如下要領(lǐng)。

一是明確將公租房作為保障性住房的主要形態(tài)，以棚戶區(qū)改造為托底的下沿，大力發(fā)展公租房，廉租房概念可向公租房合并（因?yàn)閷?shí)際生活中民眾普遍不能接受有的學(xué)者從純經(jīng)濟(jì)考慮提出的“只有公共廁所”的廉租房設(shè)計(jì)原則，廉租、公租在各地大都已無實(shí)質(zhì)性區(qū)別）并壓縮經(jīng)濟(jì)適用房（只允許在“有限產(chǎn)權(quán)”概念下運(yùn)營(yíng)，以封殺其套利空間），并取消“限價(jià)商品房”。當(dāng)前七大類十一個(gè)品種的保障房形態(tài)，既不利于合理劃分保障層次，影響政策的有效實(shí)施，又增加了設(shè)租、尋租機(jī)會(huì)和管理操作成本。帶有完全產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)商品房在實(shí)際運(yùn)行中暴露出來的問題層出不窮、防不勝防，導(dǎo)致有限的住房保障資源誤配置，并削弱了政府住房保障工作的公平性與公信力。以大力發(fā)展公租房為保障房供給的主要形式，有利于清晰界定并廣泛覆蓋城鎮(zhèn)低收入家庭、收入“夾心層”和進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口；而且，在不少有條件的地區(qū)可以較方便地探索公租房轉(zhuǎn)為產(chǎn)權(quán)房、租售并舉的新機(jī)制，既滿足原住房保障家庭在條件改善后“居者有其屋”的產(chǎn)權(quán)渴求，又減輕了政府財(cái)政支出的壓力。

二是持續(xù)創(chuàng)新體制機(jī)制，推進(jìn)保障房建設(shè)、融資、運(yùn)營(yíng)及管理等方面的多元化。在堅(jiān)持政府牽頭主導(dǎo)建設(shè)保障房的同時(shí)，加大房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目配建保障房的力度，注重優(yōu)化配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，防止“居住隔離”。創(chuàng)新財(cái)政資金支持保障房建設(shè)的形式和方式，通過注入資本金、投資補(bǔ)助、貸款貼息、鼓勵(lì)企業(yè)發(fā)行債券、推行“PPP”模式下的多種具體運(yùn)作形式等措施，引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入“保障軌”建設(shè)，多渠道籌措建設(shè)資金和改進(jìn)管理，提升綜合績(jī)效。應(yīng)加強(qiáng)保障性住房申請(qǐng)、公示、分配等運(yùn)營(yíng)管理環(huán)節(jié)的透明度，并實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整與持續(xù)跟蹤，做到過程全公開；同時(shí)，加強(qiáng)全方位監(jiān)督，逐步形成政府監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督、公眾監(jiān)督互補(bǔ)、互動(dòng)的良好局面。

三是在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，在住房供應(yīng)相對(duì)充足（包括空置房潛力可調(diào)動(dòng)）的地區(qū)，改變實(shí)物保障方式為租金補(bǔ)貼方式，即從“補(bǔ)磚頭”轉(zhuǎn)為“補(bǔ)人頭”，發(fā)展“市場(chǎng)建房、居民租房、政府補(bǔ)貼、社會(huì)管理”的“保障軌”模式，具體的補(bǔ)貼方式可以按“國庫集中支付”路徑，比照政府采購直接付給房東。考察發(fā)達(dá)國家“保障軌”建設(shè)道路，可以清晰發(fā)現(xiàn)，在政府主導(dǎo)、承擔(dān)保障責(zé)任的前提下，大多經(jīng)歷了由“補(bǔ)磚頭”到“補(bǔ)人頭”的轉(zhuǎn)變。中國廣大二三線城市和縣級(jí)城市，住房供應(yīng)往往已較為充足，并有一定規(guī)模的房屋空置，住房保障工作要解決的主要問題是如何將空置房屋盤活進(jìn)入租房市場(chǎng)。在這些地區(qū)，政府不宜大規(guī)模新建保障房“補(bǔ)磚頭”，而應(yīng)該采用租金補(bǔ)貼方式“補(bǔ)人頭”，因地制宜地實(shí)現(xiàn)“住有所居”目標(biāo)。在一線城市和部分大中城市，聚集效應(yīng)還會(huì)使人口大量涌入，短時(shí)期內(nèi)住房供應(yīng)短缺現(xiàn)象明顯，當(dāng)前“補(bǔ)磚頭”為主的保障房供給方式是合適的。但是，在經(jīng)過一段時(shí)間的大規(guī)模保障房建設(shè)并投入使用后，政府有關(guān)部門要及時(shí)對(duì)當(dāng)?shù)刈》慷倘鼻闆r和保障人群情況進(jìn)行評(píng)估測(cè)算，適時(shí)轉(zhuǎn)變住房保障方式。