內(nèi)容提要：要真正實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)，必先堅(jiān)持依法治黨。因?yàn)槿绻麤]有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障。同時(shí)，如果沒有依法治黨，黨內(nèi)民主也難以制度化、法律化，黨內(nèi)民主的深入發(fā)展也就沒有保證。因此，依法治黨不僅是對(duì)我們黨在建國(guó)幾十年來黨內(nèi)政治生活經(jīng)驗(yàn)的歷史總結(jié)，是黨在法治時(shí)代依法執(zhí)政的迫切需要，而且也是今天深入發(fā)展黨內(nèi)民主的必然要求。

關(guān)鍵詞：依法治黨 依法治國(guó) 黨內(nèi)民主 必然要求

我們黨十一屆六中全會(huì)通過的《關(guān)于建國(guó)以來黨的若干歷史問題的決議》在總結(jié)文化大革命發(fā)生的沉痛教訓(xùn)時(shí)曾深刻指出： “中國(guó)是一個(gè)封建歷史很長(zhǎng)的國(guó)家，我們黨對(duì)封建主義特別是對(duì)封建土地制度和豪紳惡霸進(jìn)行了最堅(jiān)決最徹底的斗爭(zhēng)，在反封建斗爭(zhēng)中養(yǎng)成了優(yōu)良的民主傳統(tǒng);但是長(zhǎng)期封建專制主義在思想政治方面的遺毒仍然不是很容易肅清的，種種歷史原因又使我們沒有能把黨內(nèi)民主和國(guó)家政治社會(huì)生活的民主加以制度化、法律化，或者雖然制定了法律，卻沒有應(yīng)有的權(quán)威。這就提供了一種條件，使黨的權(quán)力過分集中于個(gè)人，黨內(nèi)個(gè)人專斷和個(gè)人崇拜現(xiàn)象滋長(zhǎng)起來，也就使黨和國(guó)家難于防止和制止‘文化大革命’的發(fā)動(dòng)和發(fā)展。”那么，今天看來，要從根本上防止文化大革命這樣的歷史悲劇重演，迫切需要我們進(jìn)一步加大政治體制改革的力度，努力加強(qiáng)社會(huì)主義民主和法治建設(shè)，特別是在新的歷史條件下必須堅(jiān)持做到依法治國(guó)和依法治黨。而要真正實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)，必先堅(jiān)持依法治黨。因?yàn)槿绻麤]有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障。同時(shí)，如果沒有依法治黨，黨內(nèi)民主也難以制度化、法律化，黨內(nèi)民主的深入發(fā)展也就沒有保證。因此，我們認(rèn)為，依法治黨不僅是對(duì)我們黨在建國(guó)幾十年來黨內(nèi)政治生活經(jīng)驗(yàn)的歷史總結(jié)，是黨在法治時(shí)代依法執(zhí)政的迫切需要，而且也是今天深入發(fā)展黨內(nèi)民主的必然要求。

一、依法治黨是黨內(nèi)政治生活經(jīng)驗(yàn)的歷史總結(jié)

新中國(guó)成立后，直到黨的八大，我們黨在推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)方面應(yīng)該說取得了很大進(jìn)步。但自從五七年開始反右擴(kuò)大化，尤其是文化大革命期間，由于黨內(nèi)民主制度不健全，加之法制建設(shè)很不完善，使我們黨和國(guó)家遭受了一場(chǎng)浩劫，社會(huì)主義事業(yè)受到嚴(yán)重挫折，整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)面臨崩潰的邊緣，這給我們留下了極其深刻的歷史教訓(xùn)。針對(duì)這一問題，鄧小平復(fù)出之后不久在總結(jié)“文化大革命”的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)時(shí)就強(qiáng)調(diào)指出：“這個(gè)教訓(xùn)是極其深刻的。不是說個(gè)人沒有責(zé)任，而是說領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。”[1]他從總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、防止出現(xiàn)大的失誤，特別是避免出現(xiàn)像“文化大革命”那樣的悲劇重演的高度，先后多次提出了要從制度上將權(quán)力的運(yùn)作納入法制化的軌道，要將社會(huì)主義民主制度化、法制化。他說：“我們過去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好，可以使壞人無法任意橫行;制度不好，可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面。”[2]鑒于“文革”中以權(quán)代法、以言代法的現(xiàn)象仍然存在，鄧小平嚴(yán)肅指出：任何組織和個(gè)人都不能凌駕于法律之上，那種“把領(lǐng)導(dǎo)人的話當(dāng)‘法’，不贊成領(lǐng)導(dǎo)人的話就叫‘違法’，領(lǐng)導(dǎo)人的話變了，‘法’也就跟著變”的狀況，要堅(jiān)決予以改變。[3]直到1992年他從領(lǐng)導(dǎo)崗位上退下來之后，仍然強(qiáng)調(diào)“還是要靠法制，搞法制靠得住些。”[4]歷史事實(shí)正是如此?；仡櫸幕蟾锩鼤r(shí)期的實(shí)際情形，對(duì)于毛澤東同志在文化大革命中所犯的錯(cuò)誤，當(dāng)時(shí)許多中央領(lǐng)導(dǎo)同志雖然也是有清醒認(rèn)識(shí)的，然而在當(dāng)時(shí)的體制環(huán)境和政治氣候之下，任何人都無能為力，誰(shuí)也無法糾正這樣嚴(yán)重的政治錯(cuò)誤。因此，王滬寧在總結(jié)文化大革命的教訓(xùn)是也曾經(jīng)提出：“應(yīng)當(dāng)說一個(gè)完善的、良好的政治體制應(yīng)該能夠阻止‘文革’的發(fā)生，因?yàn)槲母锏陌l(fā)動(dòng)、組織、活動(dòng)均超越了憲法和法律的范圍，均不符合科學(xué)和民主的政治程序。但是，當(dāng)時(shí)的政治體制沒有這種能力。一九五四年憲法建立的政治體制一下子就被文革徹底破壞了。這是值得我們細(xì)而研究的。”王滬寧還從政治體制的技術(shù)角度對(duì)這一問題進(jìn)行了深入分析，認(rèn)為有一些基本因素與文革未能被制止有一定關(guān)聯(lián)，其中最為首要的是，作為國(guó)家政治生活領(lǐng)導(dǎo)核心的執(zhí)政黨內(nèi)部沒有形成一整套健全的民主制度。我們黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民浴血奮戰(zhàn)、艱苦斗爭(zhēng)，建立了社會(huì)主義制度，形成了黨在人民群眾中崇高的政治威望，對(duì)社會(huì)政治生活行使著全面的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，這是適應(yīng)我國(guó)發(fā)展道路的。但是，隨著后來局勢(shì)的變化和對(duì)社會(huì)主義條件下社會(huì)階級(jí)關(guān)系判斷的失誤，當(dāng)時(shí)黨的領(lǐng)袖的民主觀念逐漸薄弱，“主觀主義和個(gè)人獨(dú)斷作風(fēng)日益嚴(yán)重，日益凌駕于黨中央之上，使黨和國(guó)家政治生活中的集體領(lǐng)導(dǎo)原則和民主集中制不斷受到削弱以至破壞。”[5]這樣，到文革發(fā)動(dòng)前夕，實(shí)際上形成了這樣一種情形：黨對(duì)社會(huì)生活有著全面的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，而黨的領(lǐng)袖對(duì)黨又有絕對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。所以，在黨的領(lǐng)袖錯(cuò)誤決定發(fā)動(dòng)文革時(shí)，我們黨內(nèi)不少不同意這么做的干部和黨員已無能為力。黨內(nèi)民主制度的不健全，致使我們黨無法阻止發(fā)動(dòng)“文革”的錯(cuò)誤行為，結(jié)果給整個(gè)國(guó)家的政治生活造成了損害。[6]

而正是為了從根本上避免今后再次發(fā)生類似文化大革命的政治悲劇，所以，自從黨的十一屆三中全會(huì)以來，我們黨始終堅(jiān)定不移地把建設(shè)社會(huì)主義民主政治作為政治戰(zhàn)略目標(biāo)，而為了實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo)，黨的十六大又進(jìn)一步提出了以黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主的基本路徑，從而加快了我國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的進(jìn)程。在我們今天大力推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)、以黨內(nèi)民主示范和帶動(dòng)人民民主的過程中，黨內(nèi)民主的制度化建設(shè)就顯得非常突出和重要。而黨內(nèi)民主深入發(fā)展和走向成熟的關(guān)鍵，不僅是要實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主的制度化、規(guī)范化，而且還要實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主的法制化，從而為黨內(nèi)民主發(fā)展提供強(qiáng)有力的制度和法律保障。簡(jiǎn)言之，也就是要真正實(shí)現(xiàn)依法治黨。

由此看來，依法治黨，是對(duì)建國(guó)以后特別是文化大革命以來黨內(nèi)政治生活經(jīng)驗(yàn)的歷史總結(jié)，也是防止文化大革命政治悲劇再次上演的前提條件。那么，究竟什么是依法治黨?具體地說，所謂依法治黨，就是要嚴(yán)格按照國(guó)家的法律和黨的法規(guī)來規(guī)范黨組織和黨員的行為，通過黨的各項(xiàng)具體制度來保證國(guó)家的憲法和黨章成為黨組織和黨員的最高行為準(zhǔn)則。早在改革開放之初，鄧小平針對(duì)“文化大革命”期間黨的紀(jì)律受到嚴(yán)重破壞的情況，就反復(fù)強(qiáng)調(diào)：“國(guó)要有國(guó)法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法”。[7]根據(jù)這一論斷，俞可平對(duì)此進(jìn)一步加以界定：“依法治黨”的“法”可以界定為兩大類，一類即是國(guó)家的法律，首先是國(guó)家的憲法;另一類即是黨的規(guī)章制度，首先是黨章。[8]這就表明，要實(shí)行依法治黨，就意味著給我們黨及其廣大黨員提出了兩方面的基本要求：一是黨的一切活動(dòng)都必須在現(xiàn)有法律框架內(nèi)進(jìn)行，而不得超越于憲法和法律之上;二是黨的所有黨員都必須嚴(yán)格遵守黨法黨規(guī)，而不得凌駕于黨組織之上。只有這樣，從我們黨自身來講，才能保證黨不再犯類似于文化大革命這樣全局性的政治錯(cuò)誤，才能保證黨內(nèi)民主生活不再像文化大革命那樣遭受任意破壞和踐踏。

可見，依法治黨之“法”，既包括國(guó)家法律，也包括黨規(guī)黨法，兩者從根本上說應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一的。這是因?yàn)椋覀凕h的黨規(guī)黨法不僅是用來規(guī)范黨自身的內(nèi)部行為，更是為了保障國(guó)家法律的切實(shí)執(zhí)行。并且，黨規(guī)黨法相對(duì)于國(guó)家法律而言，無疑處于次要的地位，它們本身也不得有悖于國(guó)家法律。因此，正如今年兩會(huì)期間有研究者深刻指出：近10年來，我們黨為了約束各級(jí)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的行為，黨規(guī)的制定超過了法律相關(guān)規(guī)范的出臺(tái)，包括“雙規(guī)”的規(guī)范化。這證明共產(chǎn)黨對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的要求比普通人的多且高，這是好事。但是，黨規(guī)不等于法律，政治規(guī)范也不能取代法律規(guī)范，不能混淆黨規(guī)和國(guó)法的界限，重要的是將黨規(guī)與國(guó)法通過政治程序與法律程序正常有機(jī)地銜接，包括黨務(wù)干部轉(zhuǎn)任政務(wù)干部政治法律程序的法定化。這意味著政治責(zé)任和法律責(zé)任必須明晰、互不取代，只有如此，才能建立真正意義上的責(zé)任制。[9]

二、依法治黨是法治時(shí)代依法執(zhí)政的迫切需要

我國(guó)是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的、人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家。在我國(guó)，黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國(guó)和人民群眾當(dāng)作做主，是有機(jī)統(tǒng)一的。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，憲法和法律體現(xiàn)了人民的意志和黨的根本主張。因而，執(zhí)政黨有責(zé)任、更有義務(wù)帶頭實(shí)施憲法和落實(shí)法律，帶頭維護(hù)憲法和法律的權(quán)威。尤其是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，在依法治國(guó)的時(shí)代里，作為唯一的執(zhí)政黨，堅(jiān)持和實(shí)行依法治黨，實(shí)際上就是鞏固和維護(hù)自己的執(zhí)政權(quán)威，增強(qiáng)自身的執(zhí)政合法性。為了適應(yīng)改革開放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政方式必須轉(zhuǎn)變，必須從經(jīng)驗(yàn)式的以政策手段為主治理國(guó)家，轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范化的以法律手段為主治國(guó)理政，這是社會(huì)歷史發(fā)展的必然趨勢(shì)。因而，依據(jù)我國(guó)憲法和中國(guó)共產(chǎn)黨黨章的規(guī)定，作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨，必須嚴(yán)格在憲法法律范圍內(nèi)進(jìn)行活動(dòng)，成為遵守憲法和法律的模范。1981年召開的黨的十一屆六中全會(huì)決議首次明確提出：“黨的各級(jí)組織同其它組織一樣，都必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。”黨的十六大報(bào)告進(jìn)一步指出：“必須嚴(yán)格依法辦事，任何組織和個(gè)人都不允許有超越憲法和法律的特權(quán)。”正反兩方面的歷史經(jīng)驗(yàn)反復(fù)證明：有了執(zhí)政黨的遵憲守法，才有政府的依法行政，才能建設(shè)真正的法治國(guó)家，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的法治化。鄧小平同志晚年的很多論述中，在黨與國(guó)家及其憲法和法律的關(guān)系問題上，他再三提出：不要以為有了權(quán)就好辦事，有了權(quán)就可以為所欲為，每一個(gè)黨員，不管其功勞和職位如何，都要毫無例外地“嚴(yán)格地遵守黨章和國(guó)家的法律。”[10]“任何人都不許干擾法律的實(shí)施，任何犯了法的人都不能逍遙法外”。[11]根據(jù)鄧小平的這一思想，十二大黨章明確規(guī)定“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。”同年我國(guó)憲法也明確規(guī)定“任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”。從此之后，“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”，就成了我們黨在領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中的一項(xiàng)重要原則。

只有堅(jiān)持依法治黨，才能盡快地提升我們黨在新的歷史時(shí)期的執(zhí)政能力。經(jīng)過幾十年的改革開放歷程，我國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，基本建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，黨的執(zhí)政方式必須相應(yīng)地實(shí)行轉(zhuǎn)變，從革命黨的思維向執(zhí)政黨的思維進(jìn)行轉(zhuǎn)變：黨和國(guó)家對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理，不能再像過去那樣主要依靠命令的和行政的手段，而必須依靠法律手段和經(jīng)濟(jì)手段，也就是必須實(shí)行依法執(zhí)政。這是因?yàn)椋袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種自由競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)，也是一種法制經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)屬性要求我們必須通過法律來理順和規(guī)范黨委與政府、企業(yè)、社會(huì)中介組織以及個(gè)人之間的關(guān)系，按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律來指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，僅靠行政命令的方式，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的有效治理，而只有通過法律的強(qiáng)制性力量來實(shí)現(xiàn)黨的主張，實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，通過完善的法治來保證全社會(huì)的公平、正義和有序，從而才能更好地實(shí)現(xiàn)廣大人民群眾的利益。并且，執(zhí)政黨只有實(shí)行依法執(zhí)政，才能大大降低執(zhí)政成本，提高執(zhí)政效率和效力，從而也就提高了自身的執(zhí)政能力。

而要真正實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)，首先必須實(shí)現(xiàn)依法治黨。早在1978年12月，鄧小平在《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》的重要講話中，就已經(jīng)明確提出了黨法與國(guó)法的關(guān)系，他說：“沒有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障。”這也就意味著，不依法治黨，也很難依法執(zhí)政。這是因?yàn)?，中?guó)共產(chǎn)黨是掌握國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事核心權(quán)力的唯一執(zhí)政黨，黨的領(lǐng)導(dǎo)干部是公共權(quán)力的掌握者。治國(guó)必先治黨，依法治國(guó)必先依法治黨。各級(jí)黨組織必須在國(guó)家憲法和法律的框架內(nèi)活動(dòng)，這是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的基本要求。黨帶頭遵守法律的一個(gè)前提，就是黨組織不得凌駕于憲法和法律之上，必須在國(guó)家法律規(guī)定的框架內(nèi)活動(dòng)。法治的本質(zhì)特征之一，即是任何組織和個(gè)人都不能超越法律之上，都必須受法律的節(jié)制，執(zhí)政黨也不例外。如果黨組織可以在法律框架之外活動(dòng)，那么，即使再?gòu)?qiáng)調(diào)依法治國(guó)，我們至多可以有法制，但不會(huì)有法治。[12]總之，我們黨要自覺適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)，首先要實(shí)行依法治黨，同時(shí)要改革和完善黨的執(zhí)政方式，從而才能進(jìn)一步提高我們黨依法執(zhí)政的能力。