三、依法治黨是黨內民主深入發(fā)展的必然要求

黨內民主的發(fā)展，必然要求有黨規(guī)黨法的保障。國內外政治發(fā)展的歷史經(jīng)驗表明，民主和法治是內在統(tǒng)一的，沒有民主就不可能實現(xiàn)真正的法治，而沒有法治也不可能有真正的民主。兩者是相輔相成的關系，民主是法治的前提，法治是民主的保障。這一原理具體應用到黨內民主層面，也同樣如此。在黨內民主發(fā)展過程中，黨內民主的各項要求要真正落到實處，就必須使黨內民主本身制度化、法制化，以完備的制度規(guī)范和黨規(guī)黨法來保證黨內民主的貫徹執(zhí)行。這是因為制度才帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。為了維護黨章這一黨內根本大法的嚴肅性和權威性，鄧小平也提出了許多重要的思想觀點：首先，要按照黨章的規(guī)定，在黨內建立黨員與黨的正確關系及黨員之間的平等關系，“不論是擔負領導工作的黨員，或者是普通黨員，都應以平等態(tài)度互相對待，都平等地享有一切應當享有的權利，履行一切應當履行的義務。”[13]其次，“所有共產黨員都要增強黨性，遵守黨的章程和紀律”，[14]黨內不允許有任何在遵守黨員義務方面與眾不同的特殊人物。第三，要堅決維護黨章的尊嚴及其黨內最高法規(guī)的地位，對于黨章及與之相配套、相補充的具體規(guī)定，“要當作法律一樣，堅決執(zhí)行”。[15] “誰也不能違反黨章黨紀，不管誰違反，都要受到紀律處分，也不許任何人干擾黨紀的執(zhí)行，不許任何違反黨紀的人逍遙于紀律制裁之外”。[16]正因為如此，改革開放以來，我們黨在發(fā)展黨內民主的實踐中，始終把制度建設擺在特別突出的位置，使黨的制度建設取得了十分顯著的成效。黨的十七屆四中全會《決定》尤其強調指出：要堅持和完善黨的領導制度，保障黨員主體地位和民主權利，完善黨代表大會制度和黨內選舉制度，完善黨內民主決策機制，維護黨的集中統(tǒng)一，充分發(fā)揮各級黨組織和廣大黨員的積極性、主動性、創(chuàng)造性。近些年來，先后制定和修訂了《中國共產黨地方組織選舉條例》、《中國共產黨地方委員會工作條例(試行)》、《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》、《中國共產黨黨員權利保障條例》等一系列黨內法規(guī)，使黨的制度建設在許多方面取得了實質性進展。

但是，我們還必須清醒地認識到，直到今天，我們的黨內民主在制度建設方面仍然存在著嚴重不足，這主要表現(xiàn)為：一是在思想認識上，我們對于依法治黨還始終存在著諸多認識的誤區(qū)，諸如“黨大還是法大”、“權大還是法大”。不破除這些認識迷誤，我們就很難在發(fā)展黨內民主方面取得實質性的進展。二是在制度建設上，我們過于注重實體性制度的建設，而往往忽略了程序性制度和保障性制度的建設。因而，許多好的制度并未得到切實的貫徹落實，結果就會出現(xiàn)時至今日兩會期間仍然困擾著人們的一個老問題：反腐制度嚴密為何形勢依然嚴峻?[17]三是在體制改革上，改革的深度還不到位。體制既包括權力結構，又包括制度規(guī)范。過去我們更多只是注意到了制度規(guī)范問題，而對權力結構認識不足。實際上，隨著改革的深化，權力結構是更深層次的問題。而在權力結構上，我們總是寄望于依靠領導人個人意志或者個人行使權力的方式，來解決我們領導體制中存在的問題，而不是通過合理的權力配置和科學的權力制約結構來遏制權力的濫用。

針對上述一些問題，這就迫切要求我們黨在依法治黨問題上，著重從以下幾個方面加大力度和進度：首先，大力破除“黨大還是法大”、“權大還是法大”這樣一些錯誤認識，牢固確立在國家事務中“憲法至上”和在黨內事務中“黨章至上”的觀念。 [18] 真正形成“法律面前人人平等”、“黨章面前人人平等”的法制環(huán)境，努力在全黨范圍內營造一種新型的社會主義法治精神和法治文化。黨的十八大報告明確指出：“黨領導人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內活動。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法”。“各級黨組織和廣大黨員、干部特別是主要領導干部一定要自覺遵守黨章，自覺按照黨的組織原則和黨內政治生活準則辦事，任何人都不能凌駕于組織之上”。因此，無論任何組織和個人都不得違反國法黨規(guī)，這樣才能確保國法黨規(guī)的嚴肅性和權威性，從而為依法治黨奠定堅實的思想基礎。

其次，要在黨規(guī)黨法的貫徹落實上下工夫，大力加強操作性制度和保障性制度的建設，為依法治黨建立可靠的制度基礎。如《中國共產黨黨員權利保障條例》第二十一條規(guī)定： 黨組織進行選舉時，應當充分體現(xiàn)選舉人的意志。同時，也提出要求：黨的任何組織和任何黨員不得以任何方式妨礙黨員在黨內自主行使選舉權和被選舉權，不得阻撓有選舉權和被選舉權的人到場，不得強迫選舉人選舉或者不選舉某個人，不得搞非組織活動妨礙選舉，不得以任何方式追查選舉人的投票意向。然而在具體實踐中，許多地方的選舉工作并未給廣大黨員創(chuàng)造秘密投票的條件，因而使黨員在投票時難免心存顧慮，不敢真實地表達自己的意愿。類似的情況不僅是在黨內選舉中廣泛存在，在其他社會領域的民主生活中也時有發(fā)生。難怪不久前全國人大會議期間也出現(xiàn)了這樣的熱點問題：“代表熱議表決器：應設計讓人可反對而不被知道。”[19]這表明我們在黨內外的民主制度建設中，對于操作性制度和保障性制度的設計還比較粗略，而恰恰是這些細節(jié)很可能會影響著民主精神的真正貫徹，使一些很好的制度只能停留于原則規(guī)定而難以落到實處。正如有的研究者所指出：現(xiàn)在的問題是，如何提高制度執(zhí)行力、增強制度實效性。制度的執(zhí)行力往往取決于制度的技術含量或制度的細密程度，與可操作的程度成正相關。如果制度設計過于原則化，無異于一幢只有框架的建筑物，非但不能避風擋雨，反而給有關當事者鉆制度的空子留下太多的可乘之機。[20]

再次，繼續(xù)深化黨內領導體制改革，逐步建立合理的權力結構，為黨規(guī)黨法的貫徹落實奠定科學的組織基礎。過去很長時期，我們在黨內政治生活中過多地強調集中而忽視了民主，于是便導致了黨內政治生活中的權力行使過程出現(xiàn)了集中有余、民主不足的情況，導致民主集中制的執(zhí)行帶有很大的隨意性，乃至于逐步形成了事實上的黨內“一把手”現(xiàn)象，嚴重破壞了黨內正常的政治生活，阻礙了黨內民主的健康發(fā)展，造成了極大的危害。在這樣的權力結構基礎之上，再好的制度也難以發(fā)揮作用。因為這樣的制度運行基礎是“人治”而不是“法治”，不可能真正做到在黨規(guī)黨法面前黨員人人平等。所以，我們今天大力推進和發(fā)展黨內民主，就必須從黨內領導體制上進行改革，建立科學合理的權力制約結構，為依法治黨奠定科學的組織基礎。根據(jù)現(xiàn)代領導體制的要求，建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的權力結構和運行機制，這是建立權力運行制約機制的前提和基礎。特別是要科學分解黨內“一把手”的權力，明確界定“一把手”的權限，形成有效的權力制衡機制。只有這樣，才能使依法治黨具有科學的組織基礎，才能保證黨內民主的深入和持續(xù)發(fā)展，也才能從根本上防止文化大革命這樣的歷史悲劇再次發(fā)生。

最后，黨的各級領導干部必須帶頭遵守黨規(guī)黨法，養(yǎng)成依法辦事的行為方式，為依法治黨起到模范和表率作用。黨的十八大報告再次重申“黨要管黨，從嚴治黨”的要求，習近平同志在十八屆中共中央政治局常委同中外記者見面時也特別強調指出：“打鐵還需自身硬”。因此，一旦有黨員干部違反了黨規(guī)黨法，不管是多大的官，掌多大的權，都必須嚴肅查處，繩之以法，決不允許有任何凌駕于國法黨規(guī)之上的特殊黨員存在。只有我們黨的所有黨員尤其是黨員領導干部都能嚴格遵守黨法黨規(guī)，而不得凌駕于黨組織之上，才能從根本上實現(xiàn)黨內民主生活的制度化;在此基礎上，只有執(zhí)政黨及其領導干部自覺遵憲守法，不允許任何組織或者個人可以超越憲法和法律的特權，這樣才能建設真正的法治國家，實現(xiàn)國家的法治化。這就是說，只有依法治黨，黨內民主發(fā)展才有保障;只有依法治黨，才能真正實現(xiàn)依法治國。

注釋：

[1]《鄧小平文選》第2卷，第333頁，人民出版社1994年版

[2]《鄧小平文選》第2卷，第333頁，人民出版社1994年版

[3]《鄧小平文選》第2卷，第146頁，人民出版社1994年版

[4]《鄧小平文選》第3卷，第379頁，人民出版社1993年版

[5]《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》

[6] 王滬寧：“文革”反思與政治體制改革，《世界經(jīng)濟導報》1986年5月

[7]《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社1994年版

[8] 俞可平：依法治國必先依法治黨，《學習時報》2010年3月15日

[9] 魏炳鋒 董菁：2012年“兩會”報道：朱維究：執(zhí)政黨應當成為遵守憲法法律的模范，人民網(wǎng)，2012年3月6日

[10]《鄧小平文選》第1卷，第243頁，人民出版社1994年版

[11]《鄧小平文選》第2卷，第83頁，人民出版社1994年版

[12]俞可平：依法治國必先依法治黨，《學習時報》2010年3月15日

[13]《鄧小平文選》第2卷，第331頁，人民出版社1994年版

[14]《鄧小平文選》第3卷，第46頁，人民出版社1993年版

[15]《鄧小平文選》第2卷，第219頁，人民出版社1994年版

[16]《鄧小平文選》第2卷，第332頁，人民出版社1994年版

[17 ] 魏炳鋒 董菁：反腐制度嚴密為何形勢依然嚴峻?人民網(wǎng)，2012年3月6日

[18] 俞可平：依法治國必先依法治黨，《學習時報》2010年3月15日

[19] 張國 原春琳：代表熱議表決器：應設計讓人可反對而不被知道，《中國青年報》2012年03月15日

[20] 閭小波：關于建立健全黨內議事規(guī)則的思考，《中共延安干部學院學報》2011年4期