三、依法治黨是黨內(nèi)民主深入發(fā)展的必然要求

黨內(nèi)民主的發(fā)展，必然要求有黨規(guī)黨法的保障。國內(nèi)外政治發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，民主和法治是內(nèi)在統(tǒng)一的，沒有民主就不可能實(shí)現(xiàn)真正的法治，而沒有法治也不可能有真正的民主。兩者是相輔相成的關(guān)系，民主是法治的前提，法治是民主的保障。這一原理具體應(yīng)用到黨內(nèi)民主層面，也同樣如此。在黨內(nèi)民主發(fā)展過程中，黨內(nèi)民主的各項(xiàng)要求要真正落到實(shí)處，就必須使黨內(nèi)民主本身制度化、法制化，以完備的制度規(guī)范和黨規(guī)黨法來保證黨內(nèi)民主的貫徹執(zhí)行。這是因?yàn)橹贫炔艓в懈拘?、全局性、穩(wěn)定性和長期性。為了維護(hù)黨章這一黨內(nèi)根本大法的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，鄧小平也提出了許多重要的思想觀點(diǎn)：首先，要按照黨章的規(guī)定，在黨內(nèi)建立黨員與黨的正確關(guān)系及黨員之間的平等關(guān)系，“不論是擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)工作的黨員，或者是普通黨員，都應(yīng)以平等態(tài)度互相對(duì)待，都平等地享有一切應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，履行一切應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)。”[13]其次，“所有共產(chǎn)黨員都要增強(qiáng)黨性，遵守黨的章程和紀(jì)律”，[14]黨內(nèi)不允許有任何在遵守黨員義務(wù)方面與眾不同的特殊人物。第三，要堅(jiān)決維護(hù)黨章的尊嚴(yán)及其黨內(nèi)最高法規(guī)的地位，對(duì)于黨章及與之相配套、相補(bǔ)充的具體規(guī)定，“要當(dāng)作法律一樣，堅(jiān)決執(zhí)行”。[15] “誰也不能違反黨章黨紀(jì)，不管誰違反，都要受到紀(jì)律處分，也不許任何人干擾黨紀(jì)的執(zhí)行，不許任何違反黨紀(jì)的人逍遙于紀(jì)律制裁之外”。[16]正因?yàn)槿绱?，改革開放以來，我們黨在發(fā)展黨內(nèi)民主的實(shí)踐中，始終把制度建設(shè)擺在特別突出的位置，使黨的制度建設(shè)取得了十分顯著的成效。黨的十七屆四中全會(huì)《決定》尤其強(qiáng)調(diào)指出：要堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，保障黨員主體地位和民主權(quán)利，完善黨代表大會(huì)制度和黨內(nèi)選舉制度，完善黨內(nèi)民主決策機(jī)制，維護(hù)黨的集中統(tǒng)一，充分發(fā)揮各級(jí)黨組織和廣大黨員的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。近些年來，先后制定和修訂了《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉條例》、《中國共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例(試行)》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》等一系列黨內(nèi)法規(guī)，使黨的制度建設(shè)在許多方面取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

但是，我們還必須清醒地認(rèn)識(shí)到，直到今天，我們的黨內(nèi)民主在制度建設(shè)方面仍然存在著嚴(yán)重不足，這主要表現(xiàn)為：一是在思想認(rèn)識(shí)上，我們對(duì)于依法治黨還始終存在著諸多認(rèn)識(shí)的誤區(qū)，諸如“黨大還是法大”、“權(quán)大還是法大”。不破除這些認(rèn)識(shí)迷誤，我們就很難在發(fā)展黨內(nèi)民主方面取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。二是在制度建設(shè)上，我們過于注重實(shí)體性制度的建設(shè)，而往往忽略了程序性制度和保障性制度的建設(shè)。因而，許多好的制度并未得到切實(shí)的貫徹落實(shí)，結(jié)果就會(huì)出現(xiàn)時(shí)至今日兩會(huì)期間仍然困擾著人們的一個(gè)老問題：反腐制度嚴(yán)密為何形勢依然嚴(yán)峻?[17]三是在體制改革上，改革的深度還不到位。體制既包括權(quán)力結(jié)構(gòu)，又包括制度規(guī)范。過去我們更多只是注意到了制度規(guī)范問題，而對(duì)權(quán)力結(jié)構(gòu)認(rèn)識(shí)不足。實(shí)際上，隨著改革的深化，權(quán)力結(jié)構(gòu)是更深層次的問題。而在權(quán)力結(jié)構(gòu)上，我們總是寄望于依靠領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人意志或者個(gè)人行使權(quán)力的方式，來解決我們領(lǐng)導(dǎo)體制中存在的問題，而不是通過合理的權(quán)力配置和科學(xué)的權(quán)力制約結(jié)構(gòu)來遏制權(quán)力的濫用。

針對(duì)上述一些問題，這就迫切要求我們黨在依法治黨問題上，著重從以下幾個(gè)方面加大力度和進(jìn)度：首先，大力破除“黨大還是法大”、“權(quán)大還是法大”這樣一些錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，牢固確立在國家事務(wù)中“憲法至上”和在黨內(nèi)事務(wù)中“黨章至上”的觀念。 [18] 真正形成“法律面前人人平等”、“黨章面前人人平等”的法制環(huán)境，努力在全黨范圍內(nèi)營造一種新型的社會(huì)主義法治精神和法治文化。黨的十八大報(bào)告明確指出：“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法”。“各級(jí)黨組織和廣大黨員、干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部一定要自覺遵守黨章，自覺按照黨的組織原則和黨內(nèi)政治生活準(zhǔn)則辦事，任何人都不能凌駕于組織之上”。因此，無論任何組織和個(gè)人都不得違反國法黨規(guī)，這樣才能確保國法黨規(guī)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，從而為依法治黨奠定堅(jiān)實(shí)的思想基礎(chǔ)。

其次，要在黨規(guī)黨法的貫徹落實(shí)上下工夫，大力加強(qiáng)操作性制度和保障性制度的建設(shè)，為依法治黨建立可靠的制度基礎(chǔ)。如《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》第二十一條規(guī)定： 黨組織進(jìn)行選舉時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)選舉人的意志。同時(shí)，也提出要求：黨的任何組織和任何黨員不得以任何方式妨礙黨員在黨內(nèi)自主行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)，不得阻撓有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的人到場，不得強(qiáng)迫選舉人選舉或者不選舉某個(gè)人，不得搞非組織活動(dòng)妨礙選舉，不得以任何方式追查選舉人的投票意向。然而在具體實(shí)踐中，許多地方的選舉工作并未給廣大黨員創(chuàng)造秘密投票的條件，因而使黨員在投票時(shí)難免心存顧慮，不敢真實(shí)地表達(dá)自己的意愿。類似的情況不僅是在黨內(nèi)選舉中廣泛存在，在其他社會(huì)領(lǐng)域的民主生活中也時(shí)有發(fā)生。難怪不久前全國人大會(huì)議期間也出現(xiàn)了這樣的熱點(diǎn)問題：“代表熱議表決器：應(yīng)設(shè)計(jì)讓人可反對(duì)而不被知道。”[19]這表明我們在黨內(nèi)外的民主制度建設(shè)中，對(duì)于操作性制度和保障性制度的設(shè)計(jì)還比較粗略，而恰恰是這些細(xì)節(jié)很可能會(huì)影響著民主精神的真正貫徹，使一些很好的制度只能停留于原則規(guī)定而難以落到實(shí)處。正如有的研究者所指出：現(xiàn)在的問題是，如何提高制度執(zhí)行力、增強(qiáng)制度實(shí)效性。制度的執(zhí)行力往往取決于制度的技術(shù)含量或制度的細(xì)密程度，與可操作的程度成正相關(guān)。如果制度設(shè)計(jì)過于原則化，無異于一幢只有框架的建筑物，非但不能避風(fēng)擋雨，反而給有關(guān)當(dāng)事者鉆制度的空子留下太多的可乘之機(jī)。[20]

再次，繼續(xù)深化黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)體制改革，逐步建立合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)，為黨規(guī)黨法的貫徹落實(shí)奠定科學(xué)的組織基礎(chǔ)。過去很長時(shí)期，我們在黨內(nèi)政治生活中過多地強(qiáng)調(diào)集中而忽視了民主，于是便導(dǎo)致了黨內(nèi)政治生活中的權(quán)力行使過程出現(xiàn)了集中有余、民主不足的情況，導(dǎo)致民主集中制的執(zhí)行帶有很大的隨意性，乃至于逐步形成了事實(shí)上的黨內(nèi)“一把手”現(xiàn)象，嚴(yán)重破壞了黨內(nèi)正常的政治生活，阻礙了黨內(nèi)民主的健康發(fā)展，造成了極大的危害。在這樣的權(quán)力結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)之上，再好的制度也難以發(fā)揮作用。因?yàn)檫@樣的制度運(yùn)行基礎(chǔ)是“人治”而不是“法治”，不可能真正做到在黨規(guī)黨法面前黨員人人平等。所以，我們今天大力推進(jìn)和發(fā)展黨內(nèi)民主，就必須從黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)體制上進(jìn)行改革，建立科學(xué)合理的權(quán)力制約結(jié)構(gòu)，為依法治黨奠定科學(xué)的組織基礎(chǔ)。根據(jù)現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)體制的要求，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，這是建立權(quán)力運(yùn)行制約機(jī)制的前提和基礎(chǔ)。特別是要科學(xué)分解黨內(nèi)“一把手”的權(quán)力，明確界定“一把手”的權(quán)限，形成有效的權(quán)力制衡機(jī)制。只有這樣，才能使依法治黨具有科學(xué)的組織基礎(chǔ)，才能保證黨內(nèi)民主的深入和持續(xù)發(fā)展，也才能從根本上防止文化大革命這樣的歷史悲劇再次發(fā)生。

最后，黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部必須帶頭遵守黨規(guī)黨法，養(yǎng)成依法辦事的行為方式，為依法治黨起到模范和表率作用。黨的十八大報(bào)告再次重申“黨要管黨，從嚴(yán)治黨”的要求，習(xí)近平同志在十八屆中共中央政治局常委同中外記者見面時(shí)也特別強(qiáng)調(diào)指出：“打鐵還需自身硬”。因此，一旦有黨員干部違反了黨規(guī)黨法，不管是多大的官，掌多大的權(quán)，都必須嚴(yán)肅查處，繩之以法，決不允許有任何凌駕于國法黨規(guī)之上的特殊黨員存在。只有我們黨的所有黨員尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部都能嚴(yán)格遵守黨法黨規(guī)，而不得凌駕于黨組織之上，才能從根本上實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主生活的制度化;在此基礎(chǔ)上，只有執(zhí)政黨及其領(lǐng)導(dǎo)干部自覺遵憲守法，不允許任何組織或者個(gè)人可以超越憲法和法律的特權(quán)，這樣才能建設(shè)真正的法治國家，實(shí)現(xiàn)國家的法治化。這就是說，只有依法治黨，黨內(nèi)民主發(fā)展才有保障;只有依法治黨，才能真正實(shí)現(xiàn)依法治國。

注釋：

[1]《鄧小平文選》第2卷，第333頁，人民出版社1994年版

[2]《鄧小平文選》第2卷，第333頁，人民出版社1994年版

[3]《鄧小平文選》第2卷，第146頁，人民出版社1994年版

[4]《鄧小平文選》第3卷，第379頁，人民出版社1993年版

[5]《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》

[6] 王滬寧：“文革”反思與政治體制改革，《世界經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)》1986年5月

[7]《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社1994年版

[8] 俞可平：依法治國必先依法治黨，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2010年3月15日

[9] 魏炳鋒 董菁：2012年“兩會(huì)”報(bào)道：朱維究：執(zhí)政黨應(yīng)當(dāng)成為遵守憲法法律的模范，人民網(wǎng)，2012年3月6日

[10]《鄧小平文選》第1卷，第243頁，人民出版社1994年版

[11]《鄧小平文選》第2卷，第83頁，人民出版社1994年版

[12]俞可平：依法治國必先依法治黨，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2010年3月15日

[13]《鄧小平文選》第2卷，第331頁，人民出版社1994年版

[14]《鄧小平文選》第3卷，第46頁，人民出版社1993年版

[15]《鄧小平文選》第2卷，第219頁，人民出版社1994年版

[16]《鄧小平文選》第2卷，第332頁，人民出版社1994年版

[17 ] 魏炳鋒 董菁：反腐制度嚴(yán)密為何形勢依然嚴(yán)峻?人民網(wǎng)，2012年3月6日

[18] 俞可平：依法治國必先依法治黨，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2010年3月15日

[19] 張國 原春琳：代表熱議表決器：應(yīng)設(shè)計(jì)讓人可反對(duì)而不被知道，《中國青年報(bào)》2012年03月15日

[20] 閭小波：關(guān)于建立健全黨內(nèi)議事規(guī)則的思考，《中共延安干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年4期