提 要

人的城鎮(zhèn)化是指在城鎮(zhèn)化進程中人的生產(chǎn)方式和生活方式的轉(zhuǎn)變，也就是樂業(yè)安居：經(jīng)濟發(fā)展的需要為人們提供好的工作機會，城鎮(zhèn)為人們提供良好的生活條件。它應該包括具體內(nèi)涵，首先是戶籍與土地制度問題。其次，新型城鎮(zhèn)化，要有產(chǎn)業(yè)支撐，需不斷挖掘新的產(chǎn)業(yè)機會，并進一步提升城市分工水平和經(jīng)濟集聚能力，尤其要提高服務業(yè)比重，從而提高人的收入水平。還有，盡快在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)基礎教育的均等化。

要使城鎮(zhèn)化真正成為我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和持續(xù)發(fā)展所依賴的推動力，必須以城鎮(zhèn)化為支撐，實施系統(tǒng)的經(jīng)濟體制和社會體制的改革。

國家有關新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃即將出臺，地方政府也在抓緊出臺城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃方案，新型城鎮(zhèn)化正成為當前我國社會各界關注的焦點。

近日，十分關注我國城鎮(zhèn)化發(fā)展并有深入研究的北京大學光華管理學院院長蔡洪濱教授在接受本報駐京記者采訪時指出，此輪新型城鎮(zhèn)化的核心是以人為本，要以推進人的城鎮(zhèn)化為核心，以提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量為目標，創(chuàng)新體制機制，著力推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

他緊緊圍繞我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史和現(xiàn)狀著重提出，“應當以城鎮(zhèn)化為契機，扭轉(zhuǎn)過去政府命令和主導的城鎮(zhèn)化模式，大力推進體制改革，充分發(fā)揮市場在城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎作用，使城鎮(zhèn)化真正成為我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展的新的動力源泉。”

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如何在新的發(fā)展階段做好城鎮(zhèn)化大文章，受到全社會廣泛關注，但在認識上也出現(xiàn)了不少誤區(qū)

深圳特區(qū)報：當前，社會各界對于新型城鎮(zhèn)化的關注和討論正在持續(xù)升溫，由國家發(fā)改委主導的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃即將出臺，地方政府也在抓緊推出城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃。但是，從一些地方來看，對城鎮(zhèn)化建設問題也出現(xiàn)了不少認識與理解上的誤區(qū)，那么，當前對于城鎮(zhèn)化建設存在哪些認識與理解上的誤區(qū)？

蔡洪濱：當前我國城鎮(zhèn)化率剛過50%，按戶籍人口計算則僅為35%左右，遠低于發(fā)達經(jīng)濟體，也低于處于相同發(fā)展水平的經(jīng)濟體，未來發(fā)展空間十分巨大。

如何在新的發(fā)展階段做好城鎮(zhèn)化大文章，受到全社會廣泛關注，但在認識上也出現(xiàn)了不少誤區(qū)。一些地方簡單地把城鎮(zhèn)化等同于造城建樓，這顯然是非常錯誤的。從土地的城鎮(zhèn)化到人的城鎮(zhèn)化，這是對城鎮(zhèn)化認識的一個進步，但“人的城鎮(zhèn)化”的具體內(nèi)涵仍然不是很清晰。另外一種看法是把城鎮(zhèn)化當作擴大內(nèi)需的工具，這也是不科學的。城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟持續(xù)增長和發(fā)展的結(jié)果，人為地增加城鎮(zhèn)化率并不能促進經(jīng)濟增長。

深圳特區(qū)報：改革開放使我國城鎮(zhèn)化進程大大加快。然而，城鎮(zhèn)化發(fā)展依然面臨重重體制性障礙。請您分析一下，當前還存在哪些體制性障礙束縛了城鎮(zhèn)化健康發(fā)展？

蔡洪濱：改革開放后，市場機制的逐步建立和快速工業(yè)化加速了我國城鎮(zhèn)化進程。但是，城鎮(zhèn)化發(fā)展依然面臨重重體制阻力。一個嚴重的后果是城鄉(xiāng)差距不斷擴大。我國城鄉(xiāng)收入差距目前在2.5倍左右，而韓國1995年城鄉(xiāng)差異已經(jīng)消除，我國臺灣2000年時城鄉(xiāng)差異只有20%。我國的城鄉(xiāng)差異，有經(jīng)濟發(fā)展階段的原因，更主要的是體制原因。更為嚴重的是，新進入城市的人口，形成了城市地區(qū)的新二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)民工實現(xiàn)市民化程度低，為城市的健康發(fā)展帶來阻力。

我國城鎮(zhèn)化中另外一個行政扭曲力量是城鄉(xiāng)行政區(qū)劃體制過于僵硬，不能適應迅速變化的形勢。比如，我國很多發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口密度和經(jīng)濟活躍度已經(jīng)遠遠超過一般意義上的城市標準，但依然無法在當前的行政體制中成為城市，這就人為地抑制了城鎮(zhèn)化進程；并且，發(fā)達地區(qū)的常住人口在決定公共服務時又不能統(tǒng)計在內(nèi)，被當?shù)卣敵?ldquo;財政負擔”，壓制了市場的集聚效應和城市的發(fā)展。

在當前的財政體制下，行政級別決定財政資源的分配，這會使政治中心城市更具優(yōu)勢，而經(jīng)濟中心城市和小城鎮(zhèn)因為得不到足夠多的財政支持而發(fā)展滯后。有一些城市其實沒有足夠的經(jīng)濟集聚效應，但因為行政級別高而變得過大，其發(fā)展離開財政供養(yǎng)難以持續(xù)。另外很多城市的經(jīng)濟集聚力量很強，但行政級別較低，行政和財政資源不能支撐城市發(fā)展的需要。

此外，一些地方盲目追求GDP，忽視城市綜合發(fā)展，阻礙經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的升級，導致中國式的城市病。我國的城市、特別是大中型城市的管理水平大大落后于城鎮(zhèn)化的要求，導致交通和環(huán)境污染日益惡化，教育醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展越來越不能滿足居民需要。由于體制原因，服務業(yè)的發(fā)展沒有得到足夠的重視，而文化娛樂體育事業(yè)更是遠遠落后于城鎮(zhèn)化的進程。

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以推進人的城鎮(zhèn)化為核心，以提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量為目標

深圳特區(qū)報：中央領導最近提出，未來要以推進人的城鎮(zhèn)化為核心，以提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量為目標，創(chuàng)新體制機制，著力推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。在您看來，人的城鎮(zhèn)化應該包括哪些具體內(nèi)涵？

蔡洪濱：此輪新型城鎮(zhèn)化的核心是以人為本，要以推進人的城鎮(zhèn)化為核心，以提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量為目標，創(chuàng)新體制機制，著力推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

我認為，人的城鎮(zhèn)化是指在城鎮(zhèn)化進程中人的生產(chǎn)方式和生活方式的轉(zhuǎn)變，也就是樂業(yè)安居：經(jīng)濟發(fā)展的需要為人們提供好的工作機會，城鎮(zhèn)為人們提供良好的生活條件。它應該包括具體內(nèi)涵，首先是戶籍與土地制度問題。戶籍制度改革的主要方向是讓目前已經(jīng)處在城里的兩億多農(nóng)民工以及未來還將陸續(xù)進城的農(nóng)民，與城市居民一樣享受平等的工作機會和均等化的基本公共服務。而土地制度改革是要實現(xiàn)土地增值的合理分配，處理好人地矛盾、農(nóng)村和城市的矛盾。

其次，新型城鎮(zhèn)化，要有產(chǎn)業(yè)支撐，需不斷挖掘新的產(chǎn)業(yè)機會，并進一步提升城市分工水平和經(jīng)濟集聚能力，尤其要提高服務業(yè)比重，從而提高人的收入水平。

還有，盡快在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)基礎教育的均等化，落實流動人口的子女平等上學和高考的權(quán)利，這是實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化的最基本條件；要做好保障房建設，讓居者有其屋，同時通過空氣治理、節(jié)能減排、低碳綠色發(fā)展等，讓藍天白云常駐城市。

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以城鎮(zhèn)化為契機， 大力推進體制改革

深圳特區(qū)報：您提出應當以城鎮(zhèn)化為契機，扭轉(zhuǎn)過去政府命令和主導的城鎮(zhèn)化模式，大力推進體制改革，充分發(fā)揮市場主導城鎮(zhèn)化發(fā)展的作用。那么，為了實現(xiàn)從政府主導的城鎮(zhèn)化逐步過渡為市場主導、政府引導的城鎮(zhèn)化，我們應該大力推進哪些改革與創(chuàng)新？

蔡洪濱：在新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式上，我們應從政府主導的城鎮(zhèn)化逐步過渡為市場主導、政府引導的城鎮(zhèn)化。政府主導的城鎮(zhèn)化在執(zhí)行過程中過于依賴行政力量，導致社會資源配置的行政化和低效率，容易引起各種利益的沖突，嚴重時甚至會影響社會和諧穩(wěn)定。比如，過去在城鎮(zhèn)化過程中屢見不鮮的強征農(nóng)民土地、強拆住宅，可以通過市場化的公平高效的土地確權(quán)及流轉(zhuǎn)制度來解決。再如，政府應從趕農(nóng)民進城上樓、人為實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的目標，轉(zhuǎn)變?yōu)榻o農(nóng)民在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)提供制度便利和政策條件，使他們有意愿也有能力真正成為城市居民。

在新的發(fā)展時期，不應簡單地把城鎮(zhèn)化作為拉動內(nèi)需、擺脫經(jīng)濟困境的短期政策措施。這是因為，人為地把人口聚集在城鎮(zhèn)并不會自動拉動內(nèi)需。反之，在經(jīng)濟增長強勁的時候，城市中的就業(yè)機會更多，難道還要人為地限制城鎮(zhèn)化嗎？要使城鎮(zhèn)化真正成為我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和持續(xù)發(fā)展所依賴的推動力，必須以城鎮(zhèn)化為支撐，實施系統(tǒng)的經(jīng)濟體制和社會體制的改革。

第一，盡快打破二元體制，積極穩(wěn)妥改革戶籍制度，促進城鄉(xiāng)居民自由、合理流動，為有條件進城工作的農(nóng)村居民提供樂業(yè)安居的政策保障。

第二，加快土地制度改革，促進農(nóng)村土地和宅基地的確權(quán)和流轉(zhuǎn)，使農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化有規(guī)模經(jīng)濟的基礎，讓農(nóng)民進城沒有后顧之憂。

第三，推動教育體制改革，從立法開始真正落實教育公平。切實解決進城和流動人口的子女享受平等的教育機會和高考機會。

第四，加快推進社會保障制度建設，力爭盡快建立覆蓋全民的均等化的社會保障體系，使農(nóng)村居民和農(nóng)村進城居民享受平等的社會保障服務。

第五，改革我國目前的行政區(qū)劃制度，因地制宜、靈活安排城鄉(xiāng)行政區(qū)劃，以人口密度和經(jīng)濟活躍程度為主要標準，使城鄉(xiāng)行政區(qū)劃適應各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的需要。

第六，改革當前的財稅體制，逐步改變以行政級別作為主要依據(jù)分配財政資源的做法，推動以市場手段籌集資金推動城鎮(zhèn)化進程。積極推行市政債的發(fā)行，使城市的發(fā)展逐步擺脫對行政體制的依賴，適應經(jīng)濟發(fā)展的需要。

第七，轉(zhuǎn)變地方城市政府職能，從“追求GDP”的經(jīng)營城市轉(zhuǎn)變?yōu)榉招偷闹卫沓鞘小４罅μ岣叱鞘芯C合管理水平，改變過去一味造城建樓、忽視城市軟環(huán)境建設的做法，推動建立“人文城市”、“和諧城市”、“宜居城市”，為城市居民提供更好的社會服務和生活環(huán)境。

第八，改革文化體育體制，為城市發(fā)展文化體育事業(yè)創(chuàng)造寬松的制度環(huán)境。