錦濤同志在黨的十八大報告中指出，“改革開放以來，我們總結(jié)發(fā)展社會主義民主正反兩方面經(jīng)驗，強調(diào)人民民主是社會主義的生命，堅持國家一切權(quán)力屬于人民，不斷推進政治體制改革，社會主義民主政治取得重大進展……”[1]的確，三十多年的政體改革成效明顯，成績巨大，但不可否認，與經(jīng)濟體制改革相比，政治體制改革明顯滯后，影響了經(jīng)濟體制改革和其他方面的改革進一步推進。當前深化我國政治體制改革的本質(zhì)與核心是制度創(chuàng)新，因為在政治文明建設(shè)中，制度創(chuàng)新是一個“帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”[2]的問題。中國當代的政治體制改革，必須從制度創(chuàng)新入手，在政治文明建設(shè)中進行理性的探索，不斷為政制發(fā)展提供動力和資源，促進社會主義政治制度不斷發(fā)展和完善，使社會主義政治制度的優(yōu)越性和先進性能夠充分彰顯。制度創(chuàng)新既是當代中國政治體制改革的核心內(nèi)容，也是實現(xiàn)政治現(xiàn)代化的必由之路。

　　一、制度創(chuàng)新對于當代中國政治體制改革的意義

(一)是當代中國政治體制改革的內(nèi)在要求

政治體制改革是一項沒有經(jīng)驗可以借鑒的獨創(chuàng)性事業(yè)，這就要求我們在政治體制改革中必須進行自主探索和創(chuàng)新。從根本上講，制度創(chuàng)新就是立足國情對不合時宜的舊制度進行改革，構(gòu)建一套符合本國實際、順應(yīng)時代發(fā)展潮流和社會發(fā)展趨勢的新制度的過程。對于當前正在深化政治體制改革的中國而言，必須“把制度建設(shè)擺在突出位置，充分發(fā)揮我國社會主義制度的優(yōu)越性，積極借鑒人類政治文明有益成果，絕不照搬西方的政治模式”[1]。同時，由于經(jīng)濟條件不斷變化和社會環(huán)境的復雜多變，要求改革者必須與時俱進，根據(jù)政治發(fā)展演進的客觀規(guī)律，對政治制度進行適時的變更。唯物辯證法告訴我們，事物是不斷發(fā)展變化的，社會主義作為新生事物，也處在不斷變化之中，世界上不存在一勞永逸的制度設(shè)計和體制安排，某種制度在設(shè)計之初也許是先進的，但隨著實踐的變化，這種制度也會變得僵化和保守，如果得不到適時調(diào)整與更新，最終會成為社會發(fā)展的阻滯，正如美國著名學者托羅達所說：“如果一個國家沒有在社會、政治和經(jīng)濟制度方面采取相應(yīng)的變化，則政治和社會的發(fā)展通常是不可能的。”[3]另外，政治文明的建設(shè)成果也需要制度創(chuàng)新來進行保障和鞏固。制度創(chuàng)新具有凝結(jié)和固化功能，可以及時有效地把政治文明建設(shè)所取得的成果“凝固”到具有國家強制性、普遍約束力和相對穩(wěn)定性的規(guī)章、法律和制度上，可以為政治文明的再建設(shè)奠定更為堅實的基礎(chǔ)。學者李景治曾指出：“政治發(fā)展，包括一些好的想法、做法，一些利國利民的重大政治舉措、一些民主化的進程，如果不及時轉(zhuǎn)化成新的制度，就有可能由于領(lǐng)導人注意力的轉(zhuǎn)移而被忽略，或者因時過境遷而被淡忘，甚至僅僅遭到少數(shù)利益集團的反對就被否定。這些政治發(fā)展的成果只有轉(zhuǎn)化成人人必須遵守的、具有法律地位的制度，才能持久、穩(wěn)定地發(fā)揮應(yīng)有的作用。”[4]

(二)是當代中國政治體制改革的動力

首先，經(jīng)濟績效的提升有賴于制度創(chuàng)新，政治體制改革需要堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)和雄厚的物質(zhì)條件。諾斯指出：“決定經(jīng)濟績效和知識技術(shù)增長率的是政治經(jīng)濟組織的結(jié)構(gòu)，人類發(fā)展的各種合作和競爭的形式及實施將人類活動組織起來的那些規(guī)章制度，正是經(jīng)濟史的中心。”[5]他的觀點正是新制度主義經(jīng)濟學的主流觀點，即不僅經(jīng)濟的發(fā)展決定于制度，而且技術(shù)和資源的上限也由制度所決定。諾斯進一步指出：“制度構(gòu)造了人們在政治、社會或經(jīng)濟方面發(fā)生交換的激勵結(jié)構(gòu)，制度變遷則決定了社會演進的方式，因此，它是理解歷史變遷的關(guān)鍵。”[5]可見，制度創(chuàng)新對人類社會的發(fā)展所起的重大作用，可以說，制度創(chuàng)新與經(jīng)濟的發(fā)展是相伴相生的，“對經(jīng)濟增長的歷史研究就是對制度創(chuàng)新的研究”。[6]改革開放以來，以鄧小平為核心的黨的第二代領(lǐng)導集體以制度創(chuàng)新為推手，推動了國民經(jīng)濟飛躍式的發(fā)展，取得了舉世矚目的成績就是明證。

其次，社會活力的激發(fā)從而為政治現(xiàn)代化的實現(xiàn)提供豐富的精神資源也有賴于制度創(chuàng)新。當代中國政治體制改革的目標之一是要最大限度地將社會成員的積極性、主動性和創(chuàng)造性充分調(diào)動起來，以激發(fā)社會活力，這需要立足國情，不斷解放思想，通過制度創(chuàng)新來消弭制約人們思想的陳舊觀念與不合時宜的精神枷鎖；人們的積極性、主動性和創(chuàng)造性的充分調(diào)動有賴于將國家、集體和個人的三者利益進行科學合理的調(diào)節(jié)，這也需要制度創(chuàng)新。社會主義政治制度民主化的實現(xiàn)，社會主義優(yōu)越性和吸引力的充分彰顯，以及拓寬人民群眾政治參與渠道，最大限度動員他們依法參與國家和社會事務(wù)的管理等，都需要破舊立新，突破傳統(tǒng)制度的窠臼，構(gòu)建新的制度，從而維護廣大人民群眾的根本利益。

(三)是當代中國政治體制改革的核心

有學者認為，廣義的政治制度從內(nèi)到外分為三層[7]，即核心層、中層和外層。一個國家的國體及其制度規(guī)定就是政治制度的核心層。一般來講，外層制度的性質(zhì)受到具有超強穩(wěn)定性的核心層和中層制度的規(guī)定，發(fā)展和完善具有較強可塑性和靈活性與較高可塑性的外層制度，可以充分發(fā)揮核心層與中層政治制度的功能。狹義上的政治制度僅指圍繞核心層與中層運行的外層政治運作體制。從本質(zhì)上看，政治制度不論是廣義還是狹義都是以程序化和規(guī)則化的方式對政治資源進行某種配置，所以，從這個意義上說，實現(xiàn)從傳統(tǒng)的人治政治轉(zhuǎn)向憲政體架構(gòu)下的法治政治是政治體制改革的核心。政治現(xiàn)代化，有人也稱為政治發(fā)展，可以從政治主體的特征、治理的方式與權(quán)力的性質(zhì)等角度進行界定?？傮w上來看，政治現(xiàn)代化是指一個國家政制體系和政治生活由迷信權(quán)威、專制、人治走向理性、自主、民主和法治這樣一個由低級向高級發(fā)展與演進的過程。公民文化的構(gòu)建、理性化的政治行為、制度化的政治體制等是政治現(xiàn)代化的主要內(nèi)容，實現(xiàn)政治現(xiàn)代化都必須依賴制度創(chuàng)新。

其一，制度創(chuàng)新可以助推公民文化的構(gòu)建。制度是在文化的孕育下發(fā)展起來的，文化與制度之間相互作用、相互影響共同推動社會進步，不同的文化塑造了不同的制度；某種制度必然嵌入某種社會文化的烙印，并與這種文化進行各種形式的互動與信息傳導。文化作為制度的生態(tài)環(huán)境，對制度的運作績效、價值取向、生成模式產(chǎn)生重要的影響，總之，“制度反映著對一個人與共同體內(nèi)其他人之間關(guān)系的主觀理解，對制度的認可和執(zhí)行完全依賴于社會所主張的文化觀念”。[6]然而，因為制度和文化是相互作用的，某種制度一經(jīng)確立與運作必然會對文化產(chǎn)生反作用，且成為文化發(fā)生嬗變和轉(zhuǎn)型的助推器。學者莫伊尼漢曾說：“保守地說，真理的中心在于，對一個社會的成功起決定作用的，是文化而不是政治。開明地說，真理的中心在于，政治可以改變文化，使文化免于沉淪。”[8]因此，文化更新嬗變的過程就是制度創(chuàng)新與政治現(xiàn)代化的過程。中國人的傳統(tǒng)思想中積淀了濃厚的特權(quán)意識、專制主義、等級觀念、官僚作風等，兩千多年封建專制主義集權(quán)統(tǒng)治而形成的臣民文化，已經(jīng)內(nèi)化為國民基本的心理素養(yǎng)，如果不通過制度創(chuàng)新和制度變革，就難以推動臣民文化向現(xiàn)代公民文化轉(zhuǎn)型，也就很難為現(xiàn)代政制的構(gòu)建塑造一個良好的文化生態(tài)。所以，制度創(chuàng)新與文化建設(shè)同時并舉、互相促進，是當前中國實現(xiàn)政治現(xiàn)代化的必由之路。

其二，制度創(chuàng)新可以引導政治行為、強化政治理性。制度是由人創(chuàng)建的，反過來人的行為的形成都會受到制度或大或小的影響與制約。因此制度的優(yōu)劣會對人的行為會產(chǎn)生不同結(jié)果。德國著名學者伊梅古特從新制度主義政治學的視角對制度與人的行為的關(guān)系進行了解讀，他認為：“行為發(fā)生在制度環(huán)境中，制度型塑著個體政治行為。”[9]泰勒后來進一步指出：“個體被深深地嵌入制度世界之中，特定的行動是在經(jīng)過制度的過濾后才被構(gòu)建出來的。”[10]基于此點的共同認識，新制度主義學者們認為，作為人類實踐活動結(jié)果之一的制度，它對人類的行為有著約束和腐蝕的雙重作用，但也為解放人類提供了新的途徑——以公平正義為價值取向的制度創(chuàng)新，具有現(xiàn)代公民素養(yǎng)的公民社會就是以此為塑造的手段而建設(shè)成功的。就當代的中國政治現(xiàn)代化建設(shè)而言，制度創(chuàng)新是理性政治行為的塑造、權(quán)力的規(guī)范與制衡、公民制度化政治參與的實現(xiàn)、政府權(quán)力有效規(guī)范的最可靠的保障。

其三、制度創(chuàng)新可以推動制度化的政治制度的創(chuàng)建。美國政治學大儒亨廷頓認為，政治制度的制度化水平可以用來衡量一個社會的政治現(xiàn)代化的實現(xiàn)程度。何為制度化呢？“組織和程序獲得價值和穩(wěn)定性的過程就是制度化”[11]，它有凝聚性、包容性、靈活性和自律性等特征。對于中國這樣后發(fā)的現(xiàn)代化國家而言，利益主體的多元與階層分化、異質(zhì)價值觀念的衍生與流行、政治參與主體與范圍的擴大等都會與社會轉(zhuǎn)型相伴隨，這要求以制度創(chuàng)新為核心的政治變革跟上時代的步伐，可以說這對我國實現(xiàn)政治現(xiàn)代化來說起著關(guān)鍵性作用。

　　二、當前實現(xiàn)我國政治現(xiàn)代化的困厄：路徑依賴

路徑依賴是指：“一種制度一旦形成，不管是否有效，都會在一定時期內(nèi)持續(xù)存在并影響其后的制度選擇，就好像進入一種特定的‘路徑’，制度變遷只能按照這種路徑走下去。”[12]在制度經(jīng)濟學中，路徑依賴分為兩種不同的向度：良性路徑依賴和惡性的路徑依賴，前者指制度初始狀態(tài)較為合理并能隨著環(huán)境的變化而進入一種良性的循環(huán)軌道，從而促進了經(jīng)濟增長，實現(xiàn)收益遞增的效果，并產(chǎn)生路徑依賴的正效應(yīng)；后者指由于初始制度設(shè)計不合理，使其在變遷中沿著錯誤的路徑漸行漸遠，直到進入了路徑循環(huán)的“閉鎖”狀態(tài)而難以自拔，導致經(jīng)濟發(fā)展緩慢，甚至停滯不前，也使其他良性制度安排被排除在外，它嚴重遲滯了社會的發(fā)展進步，從而產(chǎn)生路徑依賴的負效應(yīng)。

路徑依賴不僅存在于技術(shù)變遷和經(jīng)濟發(fā)展的進程之中，政治發(fā)展的過程中也明顯存在著路徑依賴現(xiàn)象。這是因為政治制度也會出現(xiàn)收益遞增以及政治市場也存在發(fā)育不完全的市場。政治制度的收益遞增是由政治的集體性、復雜性、強制性和不對稱性等特點所決定。這需要營造適宜的制度環(huán)境并確保一切政治活動在其中展開。政治制度的自我強化使得制度變遷過程中更優(yōu)的制度很難實現(xiàn)對舊制度的替換。政治制度變遷中的路徑依賴表明政治發(fā)展存在著惰性，表現(xiàn)為，當某種政治制度沿著某個既定的方向發(fā)展下去，其規(guī)模也會不斷擴大，如果對其發(fā)展軌跡進行改變，代價必然十分高昂，即使另一種政治發(fā)展道路是更優(yōu)選擇，但基于初始制度的選擇，新制度也會遭到扼殺?？傊?，路徑依賴理論強調(diào)的是對初始制度的選擇，也就是說在路徑依賴理論中歷史是至關(guān)重要的，時間安排的不同和順序變化會導致不同的結(jié)果。這是一種基于路徑依賴理論的新型歷史觀，在分析我國當代政治體制改革時，發(fā)揮了獨特的功能。

(一)收益遞增與當代中國政治制度的初始選擇

制度的初始選擇是路徑依賴理論的重點，因為將來可能的選擇會受到歷史選擇的影響。制度初創(chuàng)時的性質(zhì)或稱結(jié)構(gòu)性價值偏向決定于不同行動者之間的博弈，制度的性質(zhì)取決于不同行動者之間的實力對比，不同行動者在制度架構(gòu)中既得利益格局的形成也由制度初創(chuàng)時的結(jié)構(gòu)性價值偏向決定，并且影響著將來可能的制度變遷。由于政治市場的不完全性，不同行動者所享有的政治資源和既得利益是不平等的，具有較強的行動力、享有較豐富的政治資源和獲得較多既得利益的行動集團就會處于強勢地位，其他行動者之間因為自身的弱勢地位而陷入了“集體行動”的困境，不能對強勢集團進行有效約束，使得原設(shè)的制度成為強勢行動集團“精心設(shè)計的改變博弈形式的產(chǎn)物”[13]。弱勢行動集團迫于壓力只能接受這種初選的制度。

改革開放以來，中國政制變遷的革命性是顯而易見的，其后果也十分重要。新民主主義革命勝利以后，通過暴力方式走上執(zhí)政地位的中國共產(chǎn)黨以蘇聯(lián)政治制度為模板建立了以自己為唯一執(zhí)政黨的高度集權(quán)的政治體制，同時也構(gòu)建起了全能型的政治社會關(guān)系模式，這是新中國政治制度中最核心的制度，它決定了國家權(quán)力(最為重要的政治資源)在不同行動集團之間的原始配置。最為重要的是，在制度的初創(chuàng)時期，制度機構(gòu)就出現(xiàn)制序化的傾向，也就是說，某一行動者只要進入這一初始的制度架構(gòu)就能從中受益，成為既得利益者，當初選的政治制度隨著外界環(huán)境的變化而發(fā)生轉(zhuǎn)型或外圍結(jié)構(gòu)出現(xiàn)微調(diào)時，他們可能發(fā)展成為強勢行動集團，并且個體行動者不但在思想上會為該種制度辯護，在行動上也會自覺維護該種制度的秩序，從而使他們?nèi)找娉蔀檫@一精英機制的主要組成部分。與此同時，一些從其他精英機制中脫離出來的行動者或者社會上的“自由人”進入這種政治結(jié)構(gòu)內(nèi)時，不得不轉(zhuǎn)換角色由“自由的言說者”變?yōu)?ldquo;入鄉(xiāng)隨俗”了，在忠誠與利益的權(quán)衡中逐漸被同化。這一過程中，制度所具有的超強自主性和自我實施性特點一覽無遺。毋庸諱言，在當今中國政治制度中，這種以暴力為主要方式構(gòu)建起來的初始制度架構(gòu)仍然處于核心地位，并表現(xiàn)為明顯的路徑依賴特征。建國60多年以來，中共之所以能平穩(wěn)度過各種危機，繼續(xù)保持執(zhí)政黨的合法地位，就在于這種初創(chuàng)的制度架構(gòu)既能使中共擁有豐富的政治資源和實際優(yōu)勢，在應(yīng)對各種矛盾和問題時能游刃有余。

在政治制度創(chuàng)建和發(fā)展過程中，政治體制改革所以非常重要，是因為政治要為經(jīng)濟服務(wù)，經(jīng)濟關(guān)系在不斷變化，政治過程也應(yīng)做出相應(yīng)的變革，否則會遲滯經(jīng)濟的發(fā)展。但是，在具體的政制結(jié)構(gòu)內(nèi)，因為不同的行動者在個人喜好、思想觀念、社會地位上處于不同的利益格局，使得他們做出的行動并不完全符合所有個體的利益，因此，當政治制度在履行強制性配置資源和利益這一最基本的功能時，就面臨著“兩難”的策略性選擇，即尋求公共利益最大化還是實現(xiàn)少數(shù)政治精英的利益最大化，能否做到兩全其美呢？公共選擇理論給出了否定的答案。因為政治過程的行動者是作為獨立的“經(jīng)濟人”面目出現(xiàn)的，追求自身利益最大化是他們始終不渝的目標，而不是扮演“道德人”角色去追求公共利益最大化?？v觀三十多年我國政治制度的演進軌跡，可以發(fā)現(xiàn)，最重要、最核心的政治資源仍然掌控在部分政治精英手中，這些以黨政官僚為主體的政治精英們不能受到有效的監(jiān)督，所以，當前無論是作為政治系統(tǒng)核心的黨和國家，還是系統(tǒng)內(nèi)個體行動者都有一個共同的首選目標——追求利益最大化。但難題出現(xiàn)了，二者之間的目標雖然一致，但又不可避免地產(chǎn)生對立，作為政治的組織機構(gòu)——黨和國家(尤其是最高層組織)為了維護自身的權(quán)威和提高政治存在的合法性，在不斷鞏固中共領(lǐng)導地位的同時，需要對政治組織實施適時調(diào)整和改革，發(fā)揮其公共職能的作用，以最大限度地實現(xiàn)利益最大化。這種政治體制既是為了實現(xiàn)收益遞增的預期，也是為了迎合民眾的期許。這又與制度架構(gòu)內(nèi)的既得利益者的具體利益訴求相悖，遭到他們強烈的抵制。我國政治體制改革一路走來，雖然也取得了一定的成績，如技術(shù)官僚的構(gòu)建、廢除領(lǐng)導干部終身制等，這種制度架構(gòu)的外圍調(diào)整和內(nèi)部要素的輕微變動，也導致少數(shù)政治精英和部分既得利益者不少詬病，甚至抵制，因為這種改革沒能滿足他們實現(xiàn)收益遞增的預期，甚至使他們利益受損，改革一詞表面上也進入這些人的主流語境，但他們嘴里喊著“改革”，行動上卻“摸著石頭不過河”，維持現(xiàn)狀才能最大限度地維護他們的既得利益。

(二)當代中國政治制度在收益遞增的驅(qū)動下自我強化

建國以后，黨和政府利用掌握的豐富的軍事資源和強大的政治力量，對絕大部分社會資源和權(quán)力實行壟斷。1978年以來，黨和政府通過不斷推進的改革將原本屬于社會的權(quán)力和資源交還給社會，但核心權(quán)力以及政治戰(zhàn)略性資源仍然牢牢掌控在自己的手中，中國這種政治制度呈現(xiàn)的強大的剛性特征是應(yīng)對各種關(guān)鍵性制度挑戰(zhàn)行動所必須具備的制度屬性。當然，這種剛性的制度屬性需要黨和政府的體制具有自我發(fā)展的能力，包括更新組織的能力，建設(shè)和同化的能力，學習能力以及應(yīng)對各種危機和挑戰(zhàn)的能力，否則難以克服路徑依賴的“惰性”，最終可能成為破壞政治體制的核心要素。

從政治制度架構(gòu)的內(nèi)部來看，我國是以黨治國的體制，在國家政治制度的核心制度中，關(guān)鍵性的組織和資源控制在黨的手中，控制的途徑是通過組織利益化(如黨管干部)來實現(xiàn)的，這稱為同化機制，它所具有的控制力遠比道德教化更有威力，個體官僚在同化機制的作用下不斷加強對黨組織的依附和追隨，保證了個體的行動在價值取向上與政治組織基本要求的一致性，一般不會出現(xiàn)與政治組織基本價值取向不同的個體行動，因為這需要個體行動者付出較高的成本和具有高尚的道德素養(yǎng)，即使出現(xiàn)某種偏離“航向”的行為，也是個別行動者的行為，難以形成集體的意向，更不可能改變整個組織的基本價值取向。進入體制內(nèi)的個體行為和思想已經(jīng)被附著在既存的制度架構(gòu)中，尋求最大化的利益成為他們共同的目標。不可否認的是，隨著市場經(jīng)濟體制的建立，以權(quán)尋租等權(quán)力腐敗以集團和群體的形式加速向外擴散，這是政治制度中具體體制不完善導致的結(jié)果。少數(shù)行動者利用體制的漏洞通過非法手段尋求正常收益以外的高額報酬，這種與政治組織基本價值取向相反的行動(反向行動)，是威脅政治制度穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的最可能的核心要素。

三十多年來，我國政治體制改革是在較強的結(jié)構(gòu)性制度依賴背景下進行的，改革也取得了一定的效果，如擴大黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，吸納社會的文化精英和社會賢達進入體制之內(nèi)，黨內(nèi)上層領(lǐng)導職位繼承制度化，加強黨內(nèi)監(jiān)督和黨內(nèi)民主等。但政治體制改革又難以適應(yīng)經(jīng)濟改革的需要，并且從已經(jīng)實行的改革來看，它以既存的體制為前提，呈現(xiàn)一種“內(nèi)卷化”的傾向，所謂“內(nèi)卷化”是指改革對“傳統(tǒng)的基本運作模式更加堅持，著重內(nèi)部的細致與修飾，以及瑣碎的技術(shù)與重復運作，所顯現(xiàn)的是一種社會或文化模式，在發(fā)展到某種確定的形式以后便停滯不前，或無法轉(zhuǎn)化為另一種高級模式的現(xiàn)象”[14]。這種“內(nèi)卷化”的制度變革往往強化了現(xiàn)存政治制度對具體體制的路徑依賴，使得低效率的體制難以及時克服，政治體制改革的效果有限，如當前政治體制改革的重心還基本上徘徊在行政體制層面，法制改革更多偏向經(jīng)濟立法，多年的政治體制改革某種程度上被法律改革所代替，依法治國側(cè)重于“依法治經(jīng)”，人事制度改革還停留在“鐵飯碗”的時代，黨政關(guān)系難以界定，等等。

從政府與社會的關(guān)系來看，改革開放以來，由于政治體制內(nèi)外環(huán)境的變化，促使黨和政府與社會的關(guān)系由“全能主義”過渡到“權(quán)威主義”。隨著社會經(jīng)濟日益活躍，利益主體多元化趨勢日益明顯，社會階層分化日益加劇，不同階層要求分享更多政治權(quán)力的呼聲越來越高，黨和政府本著與時俱進的原則對他們的利益訴求采取不同策略，如對中等收入者階層和文化領(lǐng)域的知識精英實行吸納的政策，讓其進入體制內(nèi)分享部分利益和權(quán)力，并以立法的形式保障私有權(quán)，允許民營企業(yè)家參政、入黨，對其既得利益實施法律確認，確保他們的政治要求得到合理滿足。然而，民營企業(yè)家和中等收入者雖然對民主和法制有相應(yīng)的要求，但出于對“利維坦”的畏懼，即他們中的大多數(shù)對以黨和政府為中心的權(quán)威體制產(chǎn)生與生俱來的畏懼感，只能采取與這種體制合作的態(tài)度，并與體制內(nèi)的個體行動者(黨政干部)建立某種聯(lián)盟，以合法、制度化(或非法的、非制度化)方式尋求利益最大化。在這一過程中，可能產(chǎn)生權(quán)力和資本的勾結(jié)，即少數(shù)民營企業(yè)家利用強大的資本實力收買個別掌握核心權(quán)力的官僚，從而左右著政府政策出臺，以實現(xiàn)兩者利益的“超大化”。同時，一些文化領(lǐng)域的知識精英在市場經(jīng)濟趨利的背景下其所堅持的人生價值也發(fā)生轉(zhuǎn)變：有的從感性回歸現(xiàn)實；有的隱遁于“象牙塔”之中；有的屈服于權(quán)力和金錢，選擇與政治精英和經(jīng)濟精英進行合作，形成了“經(jīng)濟精英、政治精英和知識精英三大群體實現(xiàn)了同步化的發(fā)展，改變了以往政治精英群體一枝獨秀的局面”，[15]這樣，缺乏有效監(jiān)督的權(quán)力、膨脹的資本和壟斷的話語權(quán)有機結(jié)合在一起，如果沒有受到必要約束，最終會演變成為具有“霸權(quán)”性質(zhì)的精英聯(lián)盟，它以侵蝕社會底層民眾的經(jīng)濟利益和政治權(quán)利為代價，從而加劇了不同階層之間的矛盾，并“對民主構(gòu)成了一個結(jié)構(gòu)性束縛”[16]。

　　三、當代中國政治體制改革的進路：制度創(chuàng)新

江澤民同志指出，“創(chuàng)新是一個民族的靈魂，是一個國家興旺發(fā)達的不竭動力，也是一個政黨永保生機的源泉；創(chuàng)新包括理論的創(chuàng)新、科技的創(chuàng)新和體制的創(chuàng)新”，中國政治體制改革的核心必須突破原有的“路徑鎖定”，實現(xiàn)制度創(chuàng)新。從民主制度較為成熟的國家來看，政治發(fā)展過程其實就是一連串制度創(chuàng)新的過程。我國政治體制改革，必須明確改革的最終目標，即進一步實現(xiàn)社會主義民主政治的制度化、法制化、程序化和規(guī)范化，將社會主義民主政治的制度優(yōu)勢充分發(fā)揮出來，為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)提供健全完善的制度保障。同時應(yīng)當認識到，我國基本的政治制度，如人民民主專政制度、人民代表大會制度和政黨制度等是沒有問題的，只不過為基本政治制度服務(wù)的具體體制出了些問題，需要改革。

(一)實現(xiàn)黨政關(guān)系的規(guī)范化，為制度創(chuàng)新提供制度基礎(chǔ)

改革開放以后，我國已經(jīng)建立了先進的社會主義制度，為生產(chǎn)力發(fā)展開辟了廣闊的道路，也為制度的路徑創(chuàng)造提供了一個遼闊的制度平臺。同時，我們也應(yīng)清醒地認識到由于社會主義制度建立時間還不長，一些具體的制度如政治體制、經(jīng)濟體制等還不能完全適應(yīng)民主政治發(fā)展的要求，存在著不少問題，還有許多政治權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系不合理、不科學。因此，在堅持社會主義基本制度的前提下，如何改革既存的政治體制，使政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的關(guān)系更為科學合理，為制度的路徑創(chuàng)造營造一個和諧的制度環(huán)境，成為當代中國政治體制改革的一個緊迫的任務(wù)。

當代中國的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系中，黨政關(guān)系在各種政治關(guān)系中有著十分特殊的地位，各種紛繁復雜的政治關(guān)系中都包含著黨政關(guān)系的因素。改革開放以后，我國陸續(xù)頒布了許多法律，使各種政治權(quán)力關(guān)系更加明確，提高了我國政治體制的民主化程度，政府的權(quán)力受到一定程度的規(guī)范，公民各項基本權(quán)利有了較好的保障，但在具體民主實踐中，因為政治體制改革導致政治要素之間的關(guān)系出現(xiàn)混亂，甚至顛倒，黨政關(guān)系尤為嚴重。所以，當前深化政治體制改革必須對黨政關(guān)系進行規(guī)范，它是深化政治體制改革中各項改革的邏輯起點，也是理順權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系的首要任務(wù)。早在改革開放初期，鄧小平就指出：“改革的內(nèi)容，首先是黨政分開，解決黨如何善于領(lǐng)導的問題。這是關(guān)鍵，要放在第一位。”[17]因此，規(guī)范黨政關(guān)系是當前政治體制改革不可回避的命題，任何試圖繞開這一命題的想法和行為都是不可能的。

實現(xiàn)黨政關(guān)系規(guī)范化，首先必須加強黨的領(lǐng)導，這是黨政關(guān)系實現(xiàn)規(guī)范化的前提。我國憲法和法律必須規(guī)定以加強黨的領(lǐng)導作為政黨關(guān)系規(guī)范化的前提，規(guī)范黨政關(guān)系的根本目的就是要黨把不該干涉的政府部門具體事務(wù)的權(quán)力收回來，使黨在思想、政治和組織等宏觀背景上成為政府部門的領(lǐng)路人而不是鋪路人。同時，黨的領(lǐng)導方式也需要不斷改革和完善，各級黨委需要遵循協(xié)調(diào)各方、總攬全局的原則實現(xiàn)對同級政協(xié)、人大和政府的領(lǐng)導。鄧小平指出：“黨同政權(quán)機關(guān)的性質(zhì)不同，職能不同，組織形式和工作方式不同，黨不能代替人大行使國家權(quán)力，黨的政治領(lǐng)導、思想領(lǐng)導和組織領(lǐng)導，要通過政治原則、政治方向、重大決策的領(lǐng)導、思想政治工作、向國家機關(guān)推薦重要干部等方面來實現(xiàn)。要善于把黨對有關(guān)重大事務(wù)的主張，經(jīng)過法定程序變成國家的意志。”[18]所以，實現(xiàn)黨政關(guān)系規(guī)范化的前提是既能保證黨的領(lǐng)導地位和執(zhí)政地位，又能使黨和國家機構(gòu)之間的關(guān)系實現(xiàn)正?；?，防范和杜絕黨政不分和以黨代政的現(xiàn)象出現(xiàn)。當前，在政治體制改革中如何找到一個黨和國家政權(quán)機關(guān)的最佳平衡點是實現(xiàn)路徑創(chuàng)造的核心問題。其次，人大的作用要得到充分的發(fā)揮。我國各級人大是人民實現(xiàn)當家作主的載體，同時，全國人大作為國家的立法機關(guān)擔負著將人民的意志上升為國家意志的重任，它是人民意志與國家意志的有機統(tǒng)一，所以，發(fā)揮人大作用是實現(xiàn)黨政關(guān)系規(guī)范化的題中應(yīng)有之義。充分發(fā)揮人大的作用應(yīng)從發(fā)揮人大的橋梁作用、加強人大的監(jiān)督作用以及規(guī)范人大的立法程序等方面著手進行。再次，黨政關(guān)系的法制化需要進一步加強。法制化的關(guān)系具有權(quán)威性、科學性、穩(wěn)定性和連續(xù)性，因此實現(xiàn)黨政關(guān)系的法制化是實現(xiàn)黨政關(guān)系規(guī)范化的保障。當前，應(yīng)當建立健全規(guī)范黨政關(guān)系的法律體系，在法律范圍內(nèi)對黨政機關(guān)的權(quán)限進行科學合理的劃分，構(gòu)建科學的領(lǐng)導程序，以及更加強調(diào)憲法的權(quán)威性讓黨政關(guān)系置于憲法的監(jiān)督之下。第四，黨政信息公開機制需要完善，這是實現(xiàn)黨政關(guān)系規(guī)范化的突破口。黨政信息公開應(yīng)將黨政的政策執(zhí)行、決策程序、立法活動等相關(guān)的行為、過程和結(jié)果公開，將黨政的職責范圍公開，以及加強媒體等社會輿論對黨政活動監(jiān)督的力度。

然而，在政治體制改革中，調(diào)整黨政關(guān)系是否會削弱黨的政治地位？黨政分開是否會弱化黨的領(lǐng)導地位？這種擔心不是空穴來風，前蘇聯(lián)和東歐社會主義國家在改革過程中由于改革政策的失誤導致共產(chǎn)黨最終喪失執(zhí)政的地位。可是，這種擔心如果在中共黨內(nèi)產(chǎn)生難以克服的“自我革命”的內(nèi)在悖論，就會導致群眾對政治體制改革逐漸失去耐心，黨群關(guān)系可能日益疏離，從而形成對共產(chǎn)黨執(zhí)政權(quán)威的巨大威脅，蘇共垮臺“從某種意義上說，正是蘇聯(lián)黨群關(guān)系的解體，才導致了蘇共和蘇聯(lián)解體的悲劇”[19]。共產(chǎn)黨在中國的執(zhí)政地位是歷史的選擇，社會主義道路也是人民的選擇，共產(chǎn)黨是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的領(lǐng)導核心這是確定無疑的，我國民主政治道路的發(fā)展必須在確保共產(chǎn)黨的領(lǐng)導和執(zhí)政地位的前提下進行，這是政治體制路徑創(chuàng)造之根本。

(二)改革理念的創(chuàng)新是制度創(chuàng)新的根本

當前，中國學者關(guān)于政治體制改革的性質(zhì)基本達成共識，即政治體制改革是社會主義制度的自我發(fā)展和完善，它是在堅持社會主義基本政治制度的前提下的一種體制和機制的革命性變革。這就需要制度創(chuàng)新集團繼續(xù)解放思想、擺脫陳舊意識的桎梏。在過去30多年改革過程中形成的改革文化和改革意識是我們繼續(xù)突進改革的精神動力，但同時也可能成為繼續(xù)前進的精神枷鎖，馬克思指出：“一切已死的先輩們的傳統(tǒng)，像夢魘一樣糾纏著活人的頭腦。”[20]改革實踐已經(jīng)進入到深層領(lǐng)域，改革意識也必須與時俱進，不能停留在過去的改革氛圍中，胡錦濤早在十七大報告中就說過，解放思想是發(fā)展中國特色社會主義事業(yè)的一大法寶，我們也可以說，解放思想也是政治體制改革成功的一大法寶。先進的意識形態(tài)是解放思想的源泉和動力，改革理念的創(chuàng)新本質(zhì)上就是意識形態(tài)上的與時俱進。在中國民主革命和社會主義革命時期，馬克思主義所提供的意識形態(tài)支持對于革命的成功是毋庸置疑的，并且在社會主義建設(shè)初期這種革命型的意識形態(tài)的指導也發(fā)揮了關(guān)鍵性的作用，可以這么說“在經(jīng)典體制建設(shè)的過程中，所有‘層面’都涂滿了意識形態(tài)的涂料。意識形態(tài)與社會主義體制的發(fā)展、穩(wěn)定并最終固化密不可分，因為在這一過程中，意識形態(tài)始終發(fā)揮著重要作用，并為現(xiàn)實中出現(xiàn)的東西提供了合法性支持”[21]。然而，當“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”日益成為社會主義實踐的中心議題時，特別是改革開放以來，解放和發(fā)展生產(chǎn)力已經(jīng)成為全民的共識，傳統(tǒng)的革命的意識形態(tài)與以經(jīng)濟為中心的建設(shè)實踐相脫節(jié)的現(xiàn)象開始顯現(xiàn)。這種意識形態(tài)與具體實踐的不協(xié)調(diào)，難統(tǒng)一主要表現(xiàn)在：首先，中國特色社會主義建設(shè)實踐與經(jīng)典馬克思主義對社會主義的描述存在一定的差距；其次，“由于革命型意識形態(tài)的階級運動主張與建設(shè)型社會的核心實踐要求之間、人們對于意識形態(tài)的期望和實際生存需要之間的客觀差異的存在”[22]，導致兩種意識形態(tài)邏輯(革命的意識形態(tài)邏輯和改革開放的意識形態(tài)邏輯)出現(xiàn)對立現(xiàn)象，并且很難協(xié)調(diào)，如果當前繼續(xù)以革命的意識形態(tài)作為指導，則會出現(xiàn)難以解決的悖論，表現(xiàn)在：如果二者是統(tǒng)一的，中共難以有效地凝聚改革的思想資源；如果二者是矛盾的，中共執(zhí)政的合法性依據(jù)也將喪失。其實，30多年的改革開放一直糾結(jié)在這種悖論之中，兩種意識形態(tài)之間的矛盾使得社會主義現(xiàn)代化建設(shè)一直面臨著兩種路徑選擇：一種是向“左”傾傳統(tǒng)轉(zhuǎn)向的路徑趨勢，即改革開放的合法性一直受到質(zhì)疑；一種是沿著既定的改革開放的路徑堅定地走下去，并繼續(xù)加強民主憲政建設(shè)。“三個有利于”標準雖然平息了在改革開放過程中一度出現(xiàn)的“姓社姓資”的爭論，并為以市場為取向的經(jīng)濟體制改革提供了意識形態(tài)的支撐，但政治體制改革難以借鑒經(jīng)濟體制改革的經(jīng)驗，因為指導我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的意識形態(tài)處于難以厘清的縱橫交錯的關(guān)系結(jié)構(gòu)之中，導致市場經(jīng)濟和民主憲政與政黨(國家意識形態(tài))三者之間的關(guān)系十分緊張。

一般來說，在先進意識形態(tài)指導下建立的政治體制，初建時期一定是先進的，能有效促進生產(chǎn)力的發(fā)展。由于政治體制具有某種惰性，一般不會隨著生產(chǎn)力的發(fā)展而主動調(diào)整，當經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生改變時，更為先進的意識形態(tài)難以發(fā)揮作用。在政治體制改革時期，落后的意識形態(tài)對改革的阻滯作用更加明顯，只有變革舊的意識形態(tài)，才能迎來新一輪思想解放運動，才能進一步深化政治體制改革，實現(xiàn)制度創(chuàng)新。當前，中共在深化政治體制改革中所遇到的意識形態(tài)的羈絆比經(jīng)濟體制改革更多更為復雜。從某種意義上說，我國深化政治體制改革的根本問題就是我們黨如何在觀念上從革命黨思維向執(zhí)政黨思維轉(zhuǎn)變，建立先進的意識形態(tài)體系。那么，先進的意識形態(tài)應(yīng)具有什么樣的特征呢？首先，它必須具有現(xiàn)代性、建設(shè)性與和諧性；其次，它“既尊重差異、包容多樣，又有力抵制各種錯誤和腐朽思想的影響”[23]；第三，它必須以民主化、科學化、以人為本為價值取向。

(三)對權(quán)力進行有效的約束是制度創(chuàng)新的關(guān)鍵

眾所周知，制度與體制在政治體制改革中具有重要而特殊的意義，在政治體制改革初期，鄧小平就非常重視制度與體制問題，認為要實現(xiàn)國家長治久安必須首先從制度和體制入手加以解決，對于過去犯過的各種錯誤，鄧小平指出：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導人的思想、作風有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”[2]實際上，政治體制改革以來，改革黨和國家權(quán)力的結(jié)構(gòu)體制就成為重要戰(zhàn)略任務(wù)之一。但長期以來，我國的政治體制改革因為受到路徑依賴的影響，主要在行政層面的改革有所推進，對于國家權(quán)力結(jié)構(gòu)層面的改革只是點到為止。雖然政治體制改革與經(jīng)濟體制改革不同，它所面臨的問題更為復雜，但不能因此就止步不前，這種現(xiàn)象，引起了國內(nèi)學界一定程度的憂慮。當前，在思想領(lǐng)域出現(xiàn)了不同程度的混亂，就是因為民眾對改革的期待與現(xiàn)實的巨大落差以及存在的各種社會矛盾造成的結(jié)果，例如，對于腐敗問題，群眾就頗有微詞，少數(shù)年齡較大的同志以回憶改革開放以前政治清明、路不拾遺、萬眾一心的方式來表達對腐敗官僚和社會失公的不滿，這種心情可以理解，但如果一遇到問題就從歷史中尋求解決之道，而不從現(xiàn)實尋找問題的突破口，這種思潮不僅在理論上極易造成思想混亂，在實踐上也會形成一種惡性循環(huán)和歷史倒退。所以，只有根據(jù)中國的國情，借鑒吸收其他國家先進的政治文明成果，通過漸進式的政治體制改革，構(gòu)建完善的民主憲政體制，使公權(quán)力在陽光下健康運行，才可能避免“歷史周期律”的支配，走出“人亡政息”的怪圈。

如何治理權(quán)力的濫用和權(quán)力腐敗問題，本文認為，只有加強權(quán)力對權(quán)力的有效制衡，實現(xiàn)權(quán)利對權(quán)力的有效制約，才是解決這一問題的根本之道。以權(quán)力之制約權(quán)力，首先要求執(zhí)政黨實現(xiàn)執(zhí)政權(quán)的超脫，即權(quán)力制約的首要前提是黨要管好黨。黨權(quán)不能濫用，不能越權(quán)，也就是黨不能“越俎代庖”，代替國家行使權(quán)力，否則會出現(xiàn)黨政不分、以黨代政現(xiàn)象；其次是通過國家權(quán)力機關(guān)來加強對權(quán)力的制約，即通過強化各級人民代表大會及其常務(wù)委員會來的立法權(quán)力來實現(xiàn)對權(quán)力的制約。第三，必須對行政權(quán)力進行合理的分解，形成縱橫交錯的網(wǎng)狀制約架構(gòu)來實現(xiàn)權(quán)力制衡。經(jīng)過三十多年的民主政治的發(fā)展，我國已經(jīng)進入“權(quán)利時代”，廣大人民群眾的權(quán)利意識不斷的覺醒和復蘇，他們強烈要求將“權(quán)力之虎”囚禁到“權(quán)利之籠”，但現(xiàn)實與人民群眾的愿望是不一致的，當前“權(quán)力之虎”有掙脫“權(quán)利之籠”發(fā)威傷人之勢。實踐證明權(quán)力只有在得到有效的制約和制衡下才能代表權(quán)利，源自權(quán)利的權(quán)力才能真正代表權(quán)利。黨的十八大報告中充分肯定了分權(quán)制衡的正當性和必要性，報告認為：“堅持用制度管權(quán)管事管人，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)、是權(quán)力正確運行的重要保證。要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。”[1]這種觀點不僅在理論上是正確的，在實踐中也具有可行性，得到了學界和廣大民眾的廣泛認可，其政治價值非常巨大，但由于以下原因，使得構(gòu)建權(quán)力制衡的政治結(jié)構(gòu)面臨許多實際的難題，首先，“一方面，黨政不分的國家體系本身就是一個扭曲的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)。另一方面，國家權(quán)力體系的軟化就更是注定了這一權(quán)力結(jié)構(gòu)運行的乏力處境”[24]；其次，前蘇聯(lián)政治體制改革失敗的前車之鑒，使中共在權(quán)力分配問題上小心翼翼，如履薄冰，前怕狼后怕虎，擔心以制衡權(quán)力為核心的政治體制改革會引發(fā)社會動亂，這種憂慮當然是必要的。另外，一些拉美國家仿效美國民主政體所引發(fā)的社會失控現(xiàn)象，又是一個生動的反面教材，使我們堅定了繞開西方民主化道路另辟蹊徑的決心。

雖然政治文明具有普適性，但政治體制模式卻沒有這個特點，西方國家的政治體制與我國的國情不符，這已經(jīng)被中國近代政治發(fā)展的歷程所證明，如果生搬硬套，結(jié)果肯定是南轅北轍。所以，在政治體制改革中，我們必須保持清醒的頭腦和必要的警惕性，要“堅定不移高舉中國特色社會主義偉大旗幟，既不走封閉僵化的老路、也不走改旗易幟的邪路”[1]。但是，對西方的三權(quán)分立制度，我們也要辯證地看待，既要看到它是資產(chǎn)階級用以調(diào)和內(nèi)部矛盾的一種工具，也要看到這種體制對權(quán)力的確起到了一定制約作用，這才是科學的態(tài)度。在如何對待人類共同文明成果問題上，魯迅給我們提供了很好的方法，即“拿來主義”。對我們有用的就“拿來”，要“積極借鑒人類社會創(chuàng)造的文明成果包括政治文明的有益成果”，反之，則要堅決地拋棄。當前，在“拿來”西方有益成果的同時，最重要的是我們?nèi)绾卧诮梃b別人經(jīng)驗的基礎(chǔ)上實現(xiàn)制度創(chuàng)新，否則變成“夾生飯”就得不償失了。另外，在創(chuàng)新過程中，必須摸索出一條符合我國實際的、可操作的權(quán)力制衡方法，走出一條具有中國特色的社會主義權(quán)力制約模式。

當代中國政治體制改革是一項復雜的系統(tǒng)工程，除了上文提到的規(guī)范黨政關(guān)系、改革理念的創(chuàng)新以及對權(quán)力進行有效的約束以外，還需要在黨內(nèi)民主方面狠下工夫，黨內(nèi)民主建設(shè)是中共作為中國唯一執(zhí)政黨改革的關(guān)鍵，能夠為推動我國政治體制改革提供強大引擎。同時，因為選舉權(quán)和被選舉權(quán)是憲法規(guī)定的我國公民所享有的最基本的民主權(quán)利，是公民參與管理國家和管理社會的標志和基礎(chǔ)，因此，深化政治體制改革應(yīng)從深化我國選舉制度改革開始，這既是人民當家作主民主權(quán)利的充分體現(xiàn)，也可以有效遏制腐敗和消除用人制度的弊端，激發(fā)人民參政的熱情，從而促進經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧和政治清明。另外，憲法司法化也是當代我國政治體制改革繞不過去的命題，限于篇幅，本文不能一一對其詳述。

總之，政治體制改革是我國社會主義改革題中應(yīng)有之義，改革者必須在掌握必要的行動資源的前提下實施政治體制的制度創(chuàng)新。馬克思認為：“人們每次都不是在他們關(guān)于人的理想所決定和容許的范圍之內(nèi)，而是在現(xiàn)有的生產(chǎn)力所決定和容許的范圍之內(nèi)取得自由的。”[25]這就是說，雖然制度創(chuàng)新是改革者有意而為之的活動，但事物的發(fā)展不是憑個人的主觀意志就可以決定的。創(chuàng)新也必須循規(guī)蹈矩，在各種行動資源尚不具備時，盲目地行動必然導致失敗。這就要求創(chuàng)新集團在創(chuàng)新過程中必須注意各種已存的客觀條件的制約，充分發(fā)揮個人的主觀能動性，為制度創(chuàng)新營造各種有利條件。

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