【摘要】現(xiàn)代行政法的變遷與行政模式之間的關(guān)系十分密切。從1949年至今，我國的行政模式發(fā)展大致可以分為專斷—壓制型(1949-1979)、壓制—緩和型(1979-1990)和緩和—參與型(1990-)三個階段。在專斷—壓制型下，具有控權(quán)功能的現(xiàn)代行政法沒有生存空間;在壓制—緩和型下，具有治理工具特征的“行政管理法”逐漸形成;在緩和—參與型下，“緩和”減少了個人與國家之間的對抗，個人自由空間不斷拓展;“參與”開放了行政過程，通過個人的參與提升了行政的合法性、合目的性。原有的“行政管理之法”逐漸嬗變?yōu)?ldquo;管理行政之法”，亦即在確保行政權(quán)有效率行使的同時，又對其實施必要之控制的現(xiàn)代行政法。

【關(guān)鍵詞】行政模式;行政管理法;公眾參與;個人自由

一、問題與方法

自公元前221年秦至1912年中華民國前二千余年的帝制時代中，歷朝歷代所延續(xù)的“秦政制”基本沒有實質(zhì)性的變異。所謂“百代猶行秦政法”，大致是符合歷史事實的。1912年之后的30余年是帝制開始向共和轉(zhuǎn)型的時代，由于當(dāng)時國家在客觀上沒有一個穩(wěn)定、平和的社會環(huán)境，這個轉(zhuǎn)型有成就但并不成功。所謂成就主要是指民主、共和觀念的啟蒙任務(wù)大體完成，國家權(quán)力分立架構(gòu)也基本定型;所謂不成功是指國家權(quán)力的專制性格并沒有根本改變。1949年至今的60余年，大致是前30余年實行“社會主義計劃經(jīng)濟”體制和后30余年經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)向“社會主義市場經(jīng)濟”。但迄今為止，由于政治體制改革沒有充分開啟，“補釘式”的政治體制修補使得經(jīng)濟體制蛻變?yōu)?ldquo;權(quán)貴資本主義”與“賤民資本主義”[1]混合的經(jīng)濟模式。

新中國建立以來的60余年中，1979年是國家行政模式大轉(zhuǎn)型的一個重要時點。盡管這次大轉(zhuǎn)型是平和的，但前后國家行政模式的變化卻相當(dāng)明顯。1979年之后隨著國家法制建設(shè)工程啟動而復(fù)興的中國行政法(即相對于1949年前民國時期的行政法)，與國家行政模式轉(zhuǎn)型之間究竟存在什么樣的關(guān)聯(lián)，或者在這個過程中兩者之間的因果關(guān)系等問題，行政法學(xué)界一直鮮有人問津。在1949年后的30余年中，“經(jīng)濟計劃”與“階級斗爭”構(gòu)成了國家行政的兩大任務(wù)。除了“文革”10年外，行政并非完全奉行“法律虛無主義”，但法律是被當(dāng)作鎮(zhèn)壓被統(tǒng)治階級的工具來使用的。以這樣的政治勢態(tài)所形成的高壓式“階級統(tǒng)治”中，作為控制行政權(quán)的現(xiàn)代行政法沒有成立空間，甚至連行政法的概念可能也是不需要的。當(dāng)時制定的《治安管理處罰條例》(1957)、《戶口登記條例》(1958)等基本上不具有現(xiàn)代行政法之理念，更遑論所謂的“行政訴訟”、“正當(dāng)法律程序”和“國家賠償”等控制國家權(quán)力的具體法律制度。在“有國家無社會”的狀況下，國家以經(jīng)濟計劃和單位體制直接或者間接統(tǒng)治著每一個人。自1979年開始至今的經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)換過程中，以宣布剝削階級作為一個階級被消滅為標(biāo)志，國家控制個人的手段從“統(tǒng)治”轉(zhuǎn)換為“治理”。關(guān)于“治理”的含義，羅茨(R. Rhodes)認(rèn)為，治理意味著“統(tǒng)治的含義有了變化，意味著一種統(tǒng)治過程，意味著有序統(tǒng)治的條件已經(jīng)不同于以前，或者以新的方法來統(tǒng)治社會”。[2]從那時開始，國家逐漸具備了“治理”的內(nèi)涵，而與單純的“統(tǒng)治”漸行漸遠。

新的經(jīng)濟體制能否成功，行政模式的轉(zhuǎn)換(實質(zhì)性的政治體制改革)是極其關(guān)鍵的。為此，國家行政不斷實施自我革新，且至今不息。[3]這種革新不僅僅是機構(gòu)數(shù)量上的大幅縮減，更重要的是政府職能轉(zhuǎn)變帶來許多新理念，如依法行政、公開決策、正當(dāng)程序、合法性審查、政府信息公開等等。行政體制改革和行政職能轉(zhuǎn)變，必然導(dǎo)致國家行政模式的轉(zhuǎn)型。例如，國家行政一旦接受依法行政的理念，那么原有的以上級政策為中心的行政模式必須轉(zhuǎn)換到以法為中心的行政模式，或者說從面向權(quán)力的行政模式轉(zhuǎn)換到面向權(quán)利的行政模式。雖然這種行政模式轉(zhuǎn)換有快有慢，有時可能還會停滯甚至倒退。但是，國家行政模式的轉(zhuǎn)換與現(xiàn)代行政法的建構(gòu)已經(jīng)成為無法改變的客觀事實。

基于美國學(xué)者諾內(nèi)特和塞爾茲尼克的“法律三類型論”的啟發(fā)，[4]筆者將1949年之后中國行政模式劃分為“專斷—壓制型”、“壓制—緩和型”和“緩和—參與型”。藉此方法對60余年來有關(guān)行政及法的歷史作簡要整理，試圖論證過去60年中先后出現(xiàn)的三種行政模式，進而歸納出每種行政模式的特征，然后重點討論正在形成過程中的“緩和—參與型”行政模式與現(xiàn)代行政法之間的互動以及積極影響。最后可能給出的結(jié)論是：(1)在“專斷—壓制型”行政模式中，因個人的自由受到嚴(yán)重壓制，導(dǎo)致以控制行政權(quán)為核心的現(xiàn)代行政法沒有生存的空間與土壤;(2)在“壓制—緩和型”行政模式中，由于個人自由獲得一定的空間，由此產(chǎn)生了控制行政權(quán)的社會需求或者壓力，鐫著“行政管理法”印痕的現(xiàn)代行政法(學(xué))漸漸生成。[5](3)在當(dāng)下正在形成的“緩和—參與型”行政模式中，個人自由在國家收縮“領(lǐng)地”的過程中獲得了進一步擴大的空間，成為限制行政權(quán)膨脹的社會力量。現(xiàn)代行政法吸收了大量大陸法系和英美法系行政法中的先進理念與制度，用以對其原有的“行政管理法”框架予以改造，使之更加具有現(xiàn)代行政法的性質(zhì)與特征。[6]

二、行政模式的類型

(一)專斷—壓制型(1949-1979)

從1949年10月開始，因為政治斗爭的需要，國家通過動員人民群眾掀起一個又一個政治運動，到十年“文革”達到了頂峰。在這個過程中，一方面國家動用暴力機器壓制個人自由，另一方面?zhèn)€人一次又一次地被國家動員起來，成為國家實現(xiàn)特定政治目標(biāo)的力量和工具。這一時期的行政模式可以稱之為“專斷—壓制型”。

1.專斷—壓制型的基本特征

專斷—壓制型是將個人自由擠壓到極致的一種行政模式。它的基本特征是“恣意”，在行政法(如果這種行政模式下有行政法的話)上表現(xiàn)在以下幾個方面：(1)對個人不利的決定不公示理由，具有神秘性。在官方發(fā)布的文書中，它通常使用的句式是“經(jīng)研究決定……”。(2)行政權(quán)力行使的實體性規(guī)則十分簡陋，程序性規(guī)則稀缺，對行政權(quán)力的控制是通過上下級之間的“命令—服從”關(guān)系完成的。(3)行政權(quán)力缺少明確的邊界，具有不受限制的擴張性，即使純粹的私人空間，行政權(quán)力也是可以隨意進出的。在專斷—壓制型行政模式中，“權(quán)力主義要求下級遵守紀(jì)律，而且缺乏對民眾的有效保障或民眾表達其利益的機會;無序表現(xiàn)在地區(qū)和功能方面的指揮路線紛繁復(fù)雜地交織在一起。”[7]因此，對個人而言，權(quán)利與自由并不具有與生俱來的“天然”屬性，而是國家恩賜的，因此國家是隨時可以收回的。行政權(quán)力一旦受到來自個人的挑戰(zhàn)，國家就會進一步強化對挑戰(zhàn)勢力的壓制，而不是稀釋挑戰(zhàn)的力量或者“招安”挑戰(zhàn)者，更不必說通過談判協(xié)商實現(xiàn)一種互利共生。在這樣的政治文化中，個人行使權(quán)利和享受自由是以國家“批準(zhǔn)”為前提的，并由此框定了“先國家后個人”或者“有國家才有個人”的關(guān)系。基于國家的需要而限制、剝奪個人的權(quán)利和自由，在邏輯上也就順理成章了。以戶籍制度為例，國家通過法律將公民分為“城里人”和“鄉(xiāng)下人”，并分別設(shè)置了兩套不同的權(quán)利與義務(wù)體系。國家把“城里人”固定在一個單位之中，而把“鄉(xiāng)下人”固定在一塊土地之上。國家控制個人的基本方式是將其置于他無法擺脫的生存關(guān)系之中—單位或者土地，個人若離開單位或者土地，將不可能生存下去，以此實現(xiàn)控制個人的目的。由此可見，專斷—壓制型行政并非無視國家之外的其他利益訴求，只是將不同的利益依照某種標(biāo)準(zhǔn)作了不同的層級安置，從而形成一個不同利益之間優(yōu)先保障的等級體系而已。

2.專斷—壓制型行政模式的“復(fù)興”原因

如前所述，專斷—壓制型行政模式是相對于帝制時代行政模式的一種復(fù)興。這種復(fù)興的原因主要有：(1)源于1840年鴉片戰(zhàn)爭以來“富國強民”、“救亡圖存”的外在壓力。雖然這種壓力因抗日戰(zhàn)爭勝利而減緩，但并沒有從根本上消解。(2)源于1949年以來國際上“兩個陣營冷戰(zhàn)”與國內(nèi)“兩個階級斗爭”的雙重壓力?？姑涝膭倮麜簳r解除了美國的威脅，但“冷戰(zhàn)”顯示了西方國家的威脅仍然存在。所謂國內(nèi)敵對勢力的存在，也使得國家始終處于高度警惕狀態(tài)。(3)源于計劃經(jīng)濟體制下國家權(quán)力全面壟斷社會資源的分配，從而形成了“不服從者不得食”的生存法則。

作為專斷—壓制型行政模式“復(fù)興”的動力之源第一、第二兩方面，因歷史知識已經(jīng)普及，而無需贅述，但作為動力之源的第三方面則需要多言幾句。上個世紀(jì)50年代初，國家通過對社會的改造與公共服務(wù)的提供，“中共組織慢慢地滲透到社會中，樹立行為的模范角色，規(guī)定思想活動，禁止個人的異已傾向。”[8]而80年代初期《中華人民共和國刑法》和《中華人民共和國刑事訴訟法》實施則具有多重標(biāo)志性意義，其一是“穩(wěn)定”壓倒了一切(包括個人的自由與權(quán)利)。在這樣的背景下，行政權(quán)的范圍因形勢所需被無限放大，而個人的自由與權(quán)利則隨時可能被國家收回。“壓制最顯著的形式就是為了確認(rèn)支配權(quán)、鎮(zhèn)壓離經(jīng)叛道或平息抗議而無限制地使用強制。”[9]個人的自由與權(quán)利生存空間被擠壓到了最低限度，某些特定時期幾乎接近零。專斷—壓制型行政的絕對狀態(tài)表現(xiàn)為，即使沒有了“專斷與壓制”，國家也能維持專斷—壓制型行政所追求的治理狀態(tài)，而另一個結(jié)果是個人喪失“獨立性”。在這種行政模式下，個人就如同各就各位的樂隊成員，必須在一根指揮棒下吹奏彈唱，不能各吹各的調(diào)，否則就會失去做樂隊成員的資格。如果說這也是一種“政治參與”的話，那么它是“壓力之下”的參與，是將個人作為工具和手段的參與。在這種行政模式中，個人被牢固地安頓在社會關(guān)系的某一個結(jié)點上，成為由國家掌控棋盤之中的一只卒子。個人不斷地被國家動員起來，成為國家實現(xiàn)某一階段政治目標(biāo)的工具。而國家一旦實現(xiàn)了既定政治目標(biāo)，個人便不再具有重要性從而失去政治參與的機會和能力，如1970年代“上山下鄉(xiāng)”運動中的知識青年即是典型例證。

3.專斷—壓制型與治理

上個世紀(jì)50年代農(nóng)業(yè)集體化后，農(nóng)民個人只好依賴于集體經(jīng)濟組織，并從它那里獲得基本生活資料。之后以“生產(chǎn)大隊—生產(chǎn)小隊—家庭一個人”為基本關(guān)系的人民公社制度，采用一種“疊床架屋”式的治理技術(shù)，使個人更加依賴于集體經(jīng)濟組織，并服從其支配。在城鎮(zhèn)，居民同樣也歸屬于某一個單位(如工廠、國家機關(guān)、學(xué)校等)，并從單位那里每月領(lǐng)取國家發(fā)給的工資及各種基本生活需要的票證(如糧票、布票等)。一個人沒有單位意味著他領(lǐng)不到工資及票證，也就意味著基本生活需要得不到保障。上述情形說明：國家權(quán)力向社會全面滲透達到了空前絕后的程度，無論是農(nóng)民還是城市居民，雖然個人在表面上十分“自由”，但個人必須承受來自國家正式制度的多重壓力和束縛。雖然工人和農(nóng)民在政治上被賦予主人地位，但他們實際上僅僅被國家作為政治運動中與敵對勢力斗爭的工具，他們受國家全面控制的狀況沒有改變。

在政治上，“階級矛盾”是這一時期社會的主要矛盾，階級壓迫是專斷—壓制型行政模式的核心內(nèi)容。在階級斗爭的年代里，個人被某種政治標(biāo)準(zhǔn)劃分為敵、我兩個陣營，但無論是敵我矛盾還是人民內(nèi)部矛盾，國家采用的治理方式都是專斷—壓制，如有不同那也只是表現(xiàn)在專斷—壓制結(jié)果上的差異;而相同之處則是所有專斷—壓制不僅針對個人的行為，而且還直指個人的思想，即使是對行為的懲罰最終也是服務(wù)于對人的思想改造。在組織上，專斷—壓制型行政模式除了正式的國家行政體系外，更多是依賴人民公社、生產(chǎn)大隊以及由國家行政體系衍生出來的各種組織，如婦聯(lián)、共青團、民兵組織、居民委員會、中小學(xué)校、治保委員會等。在相當(dāng)程度上，更多的是非國家組織系統(tǒng)履行著專斷—壓制型行政的任務(wù)。

由上述組織構(gòu)成的一張專斷—壓制型行政模式的網(wǎng)格，使個人在網(wǎng)格式的治理之中失去了獨立性。這種行政模式運作的基礎(chǔ)是“階級斗爭”意識形態(tài)下對人的分類：好人和壞人。在思想觀念上，在專斷—壓制型行政模式中，對人的靈魂深處“革命”是必須的，提高政治覺悟則是“革命”的目的。在這種行政模式中，雖然有一些國家制定的法，但行政并非全部會依法而行，它經(jīng)常因服從處于制定法之上的最高政治意志而偏離甚至拋棄制定法。因此，判斷一個人是否合適從事行政工作的首要標(biāo)準(zhǔn)不是法律知識多少，而是政治覺悟高低。另外，以解決政治問題而不是法律問題為目的的平反“冤假錯案”，并沒有給當(dāng)時的社會民眾增加多少法制觀念，倒不如說是個人遇上了“感恩”國家的機會。

(二)壓制—緩和型(1979-1990)

這一時期，為了適應(yīng)推行農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制與對外經(jīng)濟開放的需要，國家開始放松對個人的控制，逐漸放寬個人的活動空間，致使個人對單位(集體)的依賴性日益減弱。原有的專斷—壓制型行政模式在1980年前后開始轉(zhuǎn)型，大約到1990年之間的10年中，一種仍然保留壓制但有所緩和的壓制—緩和型行政模式逐漸形成。

1.壓制—緩和型的基本特征

壓制—緩和型行政模式在繼續(xù)保留國家對個人管制的同時，在不影響國家對社會秩序正常控制的前提下，逐漸放松對個人的控制力度。它的基本特征有：(1)壓制仍然存在，但專斷漸漸淡出。如果專斷—壓制型行政模式中的“壓制”是為了鞏固國家的統(tǒng)治，那么在壓制—緩和型行政模式中的壓制已經(jīng)悄然地轉(zhuǎn)變?yōu)閲覟榱酥鲗?dǎo)社會有序轉(zhuǎn)型而保留對個人的控制權(quán)。(2)國家承認(rèn)個人自由和權(quán)利的主張，并開始為個人自由與權(quán)利的實現(xiàn)建構(gòu)一系列的法律制度—1986年《治安管理處罰條例》修改后確立的治安行政訴訟制度是具有標(biāo)桿意義的。但是，個人自由與權(quán)利的主張仍然不能超過國家的容忍限度，否則仍將受到國家的壓制。(3)法律開始獲得了國家重視，并試圖通過法律而不是僅僅靠政策、指示來行使行政權(quán)力。自1985年國家開始的全民“普法運動”，試圖將“法律交給人民”并“加強社會主義法制”，這也表明了國家治理方式的轉(zhuǎn)向。壓制—緩和型行政模式適應(yīng)了國家轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要，減弱了轉(zhuǎn)型過程中國家權(quán)力與個人自由之間的緊張關(guān)系。

在這種行政模式下，盡管個人仍然處于國家的壓制下，但既然承認(rèn)了個人的自由與權(quán)利，那么國家壓制中的“專斷”色彩開始淡化，并開始允許個人挑戰(zhàn)國家行政權(quán)的合法性。1980年國家立法中有關(guān)行政復(fù)議、行政訴訟的規(guī)定[10]和1982年《民事訴訟法(試行)》第3條的規(guī)定，[11]可以一并看作是行政模式轉(zhuǎn)型的起始性標(biāo)志。個人借助于國家公布實施的法律、政策，利用正式的法律制度挑戰(zhàn)國家行政權(quán)的合法性，是壓制—緩和型行政的特征之一。例如，在依照中央文件抗議地方政府亂收費的事件中，異議者并不是反對國家收費，而是反對地方政府沒有依照中央文件的規(guī)定來收費，至于中央文件本身的規(guī)定是否合法、合理，并不總是在他們的訴求范圍之內(nèi)。這種現(xiàn)象其實與歷朝農(nóng)民“不反皇帝，只反貪官”政治傳統(tǒng)有暗合之處。他們并不想否定現(xiàn)有的法律、政策規(guī)定，只是要求地方政府依照法律、政策行事。因此，這類事件所反映出來的問題與其說是法律、政策危機，倒不如說是行政治理危機。所以，“公民服從法律的義務(wù)與保持官方對實在法不折不扣的忠誠正相對應(yīng)。”[12]

壓制—緩和型行政模式試圖努力重建行政權(quán)的合法性，以緩解專斷—壓制型行政模式下行政權(quán)與個人自由之間的緊張關(guān)系。因為，高強度的壓制使得行政時常以暴力面目出現(xiàn)，從而引發(fā)了社會對行政權(quán)合法性、正當(dāng)性的懷疑。雖然這種懷疑不是以公然抵抗的方式出現(xiàn)，但是民眾的沉默、不響應(yīng)、不配合有時比公開對抗更難處置。當(dāng)國家意識到行政機關(guān)手中的法律不能作為強制民眾“作為”的工具時，深感統(tǒng)治資源匱乏的國家開始意識到只有通過行政模式的轉(zhuǎn)換，才能繼續(xù)有效治理社會。當(dāng)然，在這個過程中，專斷—壓制型行政模式有時還會重現(xiàn)，如1983年開始的“嚴(yán)打”以及各種季節(jié)性的“整治”。“嚴(yán)打”等運動式執(zhí)法說明國家并沒有因為法制任務(wù)的改變而放棄它的壓制功能，但這種試圖畢其功于一役的治理手段，結(jié)果經(jīng)常不是解決社會問題而是沉淀社會矛盾。