■上半年多增的社會融資主要流向房地產和地方政府融資平臺，尚無充分證據顯示融資有大規(guī)模虛增。

■盡管局部領域風險值得關注，但影子銀行風險總體可控。

■外匯占款波動變化加大了國內市場流動性調節(jié)的難度，但只要管理得當，流動性可以保持平穩(wěn)運行。

■未來應密切關注QE退出大背景下資本流動可能出現的反復變化，人民幣有可能階段性交替出現升值和貶值壓力。

■盡管銀行業(yè)存在不良資產繼續(xù)反彈的壓力，但明年不良率很難反彈到1.2%以上。雖然目前我國金融體系存在一些系統性問題，但未見系統性風險迅速擴散現象，不至于爆發(fā)系統性危機。

■建議經濟增速保持在7.5%-8%之間，貨幣政策保持穩(wěn)健，增強針對性和前瞻性，加強對跨境資金流動的監(jiān)管，審慎推進資本賬戶開放，防范銀行業(yè)不良資產過快增長，控制融資平臺總量。

今年以來，我國金融運行出現了一系列新特點和新問題，值得關注。上半年的“融資熱、經濟冷”引發(fā)了有關融資虛增、資金流向和傳導滯后等一系列討論；外匯占款從年初的驟然大幅增長到6、7月迅速減少，8月后又小幅增加，其波動變化對市場流動性和人民幣匯率產生了顯著影響；銀行不良資產持續(xù)反彈，房地產領域貸款和地方政府債務問題持續(xù)受到關注。本文將對這些熱點問題進行討論并提出相關政策建議。

社會融資較快增長 影子銀行迅速擴張值得關注

2013年1-9月社會融資規(guī)模為13.96萬億元，比上年同期多增2.24萬億元。其中，1-9月人民幣貸款累計增加7.28萬億元，同比多增5570億元；除人民幣貸款之外的融資增加6.68萬億元，同比多增1.68萬億元。今年以來社會融資運行中的資金流向、是否存在虛增以及對實體經濟傳導滯后等三個問題引起廣泛關注。

數據表明，上半年多增的社會融資中約有四分之三以上流向房地產和地方政府融資平臺。上半年房地產貸款(包括房地產開發(fā)貸款和個人購房貸款)增加1.3 萬億元，同比多增7326億元，增量占同期各項貸款增量的27.1%；房地產信托新增3076億元，同比多增1863億元，刷新了2010年以來最高水平；政信合作業(yè)務規(guī)模新增3026億元，同比多增2309億元；城投債累計發(fā)行規(guī)模達7100億元，同比多增3055億元，占同期總的債券累計發(fā)行量的比例高達25.8%。這導致了兩方面問題：一是制造業(yè)、包括眾多中小企業(yè)融資環(huán)境受到擠壓，進而影響到總體經濟增速；二是由于房地產企業(yè)和地方融資平臺往往能夠承受較高的融資成本，其融資行為事實上推高了市場平均融資利率，是實體經濟融資成本居高不下的重要原因之一。

迄今為止，尚沒有充分證據顯示融資有大規(guī)模虛增。我們認為，資金流轉過程被拉長的現象應該不會十分普遍。一是利用借款套利風險較大，一旦收益不如預期甚至虧損，資金鏈斷裂，就會出現還貸困難；二是企業(yè)申請銀行貸款和發(fā)債融資，再將融資所獲資金投資于信托貸款，需要較長時間，在一個季度內完成的可能性并不大；三是目前銀行按照實貸實付要求發(fā)放的貸款占比已達到80%以上，對企業(yè)發(fā)債獲得的資金也有類似的監(jiān)管要求，這會在很大程度上限制企業(yè)套利行為。鑒于以上原因并經過測算，實際當中融資虛增部分的占比應該不會超過10%。

經驗表明，融資對實體經濟傳導存在滯后影響。盡管總體增長較快，但今年以來的社會融資規(guī)模前高后低。1-5月社會融資規(guī)模為9.11萬億元，比上年同期多3.12萬億元，月均1.82萬億；6-8月社會融資規(guī)模3.42萬億元，比上年同期少6448億元，月均1.14萬億。我們認為，由于種種原因，融資增加并不會立刻轉化為固定資產投資和GDP，而是會有一段時間的滯后。從過去的經驗來看，滯后期大概在一年左右。社會融資增速的最近一輪顯著上升始于去年三季度，今年一季度達到峰值，二季度開始回落。按照一年左右滯后期來推斷，則今年三季度開始GDP增速會開始提升，這與實際情況正好相符合。照此推斷，這輪較快的融資增長對實體經濟的支撐作用將持續(xù)到明年一季度，但明年二季度以后支撐作用逐漸減弱。對此應予以密切關注，前瞻應對。

影子銀行發(fā)展較快，風險總體可控。我國廣義的影子銀行應該是指在商業(yè)銀行之外提供替代性融資服務的信托公司、券商、保險、私募基金、風投、典當行、小額貸款公司等，當然也包括了地下錢莊等民間借貸組織；狹義的影子銀行(即監(jiān)管部門眼中的影子銀行)則僅限于民間借貸等地下金融市場，以及部分未被監(jiān)管到的非銀行金融機構或業(yè)務。測算表明，截至2013年上半年末，廣義影子銀行的實際規(guī)?？赡茉?6-18萬億元左右，而風險較高的狹義影子銀行規(guī)模則在3萬億元左右。當前，我國影子銀行的確潛藏著一定風險，尤其是部分非銀行理財產品的流動性風險、高利借貸的違約風險等值得警惕，但對此不宜過分夸大。第一，不應將我國影子銀行與西方國家的影子銀行簡單地混為一談。與衍生品發(fā)達、杠桿率高、規(guī)模龐大的歐美影子銀行相比，目前我國各類影子銀行業(yè)務規(guī)模較小，衍生品不發(fā)達、杠桿率較低；而監(jiān)管覆蓋面相對較廣，其風險可控程度也較高。盡管我國部分影子銀行也存在風險隱患，但充其量只能算局部的問題。第二，不應將廣義影子銀行相對龐大的數量與狹義影子銀行的高風險屬性之間畫上等號。廣義影子銀行是一個中性的概念，而狹義影子銀行因風險隱患較高而成為監(jiān)管亟待加強的對象。第三，在總體融資需求平穩(wěn)增長、特別是房地產和地方融資平臺融資需求旺盛、而銀行信貸投放受限的情況下，作為社會融資體系的重要構成部分，廣義影子銀行的發(fā)展仍將成為趨勢。因此，對廣義影子銀行不宜視為洪水猛獸。建議通過適當控制增量、增加透明度和嚴格監(jiān)管風險較大的品種，促進其規(guī)范發(fā)展。

資本流動階段性雙向波動 市場流動性和人民幣匯率承壓

自去年年底以來，受中國經濟增長預期變化和外部環(huán)境、特別是美國QE退出政策反復變化影響，我國經歷了資本流動的階段性波動，進而導致外匯占款增長波動很大。

外匯占款波動變化加大了國內市場流動性調節(jié)的難度。外匯占款波動變化是影響國內流動性變化的關鍵因素。今年1-5月總體流動性較為寬松，貨幣市場利率持續(xù)較低，外匯占款持續(xù)快速增長是主要原因。6月貨幣市場利率大幅飆升、流動性驟然收緊的主要原因也是因為外匯占款突然下降，同時公開市場并未加大資金投放力度，當然也有諸如財稅集中上繳、補繳準備金等短期因素。與以往外匯占款持續(xù)增加或減少不同，在外匯占款頻繁波動的情況下，對國內流動性調節(jié)的難度明顯加大，對貨幣政策靈活性和前瞻性操作的要求進一步提高。一方面，公開市場操作要針對外匯占款的波動變化在短期內做出及時調整，以平抑市場短期波動，但同時又要保持中長期的政策基調不能發(fā)生改變；另一方面，還要對資本流動和外匯占款的未來運行做出趨勢判斷，并據此加以前瞻應對。

但只要管理得當，流動性可以保持平穩(wěn)運行，我國金融體系不會爆發(fā)大規(guī)模流動性風險，6月份的“錢荒”難以再現。短期可以通過公開市場靈活操作，交替運用正逆回購、并在適當時機輔以SLO等定向操作工具，以實現熨平市場波動、保證市場利率平穩(wěn)的目的。為應對資本流動和外匯占款的中長期趨勢性變化，可以通過延長公開市場操作的期限、發(fā)行長期央票、甚至調整存款準備金率來加以應對。針對前一段時間出現的外匯占款下降，央行加大了短期逆回購的力度以投放資金，同時到期續(xù)做三年期央票以鎖定長期流動性。這種“放短抑長”的操作確保流動性短期平穩(wěn)的同時，也向市場釋放了政策不會過于寬松的信號，避免流動性過快增長，較好地起到了引導市場預期、保證流動性平穩(wěn)適度的目的。

未來應密切關注QE退出大背景下資本流動可能出現的反復變化。鑒于未來美國退出QE的大方向不會改變，全球資本流向仍可能階段性地從發(fā)展中國家流回美國，外匯占款難以再現大幅增長的局面。但同時也應關注在QE退出時點和具體步驟存在不確定性的情況下，外匯占款很可能出現反復變化?；谝韵氯c原因，當美聯儲正式實施QE退出時，其對全球資本流動的影響很可能不如市場預期的那樣大。這一是因為市場對QE退出早有預期并逐步有所消化，近期印度等新興市場國家出現的資本流出就是證明，一旦退出計劃真正開始實施，市場反應反而不會那么強烈；二是之所以全球金融市場對QE退出如此“感冒”，主要是因為退出QE的具體時間和步驟尚有較大的不確定性，當退出計劃逐漸明確，具體步驟基本明朗，其對市場的影響也將為緩和；三是當退出計劃明確后，各國經濟增長情況、風險偏好等因素就成為影響資本流動的主要因素。在此情況下，隨著中國經濟保持平穩(wěn)增長，加之美國經濟逐步向好對世界經濟的帶動作用，資本重新流入中國、外匯占款恢復一定程度增長不是沒有可能。

人民幣匯率在波動中顯著升值。匯率變化與資本流動是相互影響的，匯率升值預期會引發(fā)資本流入，資本流入則進一步推動匯率升值；反之則相反。而近兩年導致資本流入的因素除升值預期外，中外利差較大和境內投資收益較高則是重要原因，今年上半年則是主因?？傮w來看，今年以來人民幣升值顯著，1-9月人民幣對美元累計升值達2.21%，遠超去年全年的0.25%；有效匯率升幅更大，1-8月人民幣名義和實際有效匯率分別累計升幅6.5%和6.3%，遠超去年全年2.2%和1.7%。

未來人民幣有可能階段性交替出現升值和貶值壓力。年內以至2014年，在中國經濟增速較為平緩和美聯儲即將退出量化寬松政策的背景下，資本流入將顯著放緩甚至流出，外匯占款增量顯著下降，人民幣面臨一定程度的貶值預期和壓力。但考慮到美國量化寬松政策退出的時間和程序仍存有不確定性，以及中國經濟增速階段性企穩(wěn)，會導致資本流動的波動，預計未來一個時期人民幣也會有階段性的升值壓力。具體來看，年內至2014年初，鑒于中國經濟企穩(wěn)，出口恢復，且美國退出QE仍有不確定性，人民幣有升值壓力；2014年初之后，如果中國經濟增長未見持續(xù)顯著反彈，加之美國QE退出趨于明確，人民幣可能又將面臨貶值壓力。

應關注人民幣過度升值和貶值的負面影響。需要注意的是，在我國經濟內生動力尚未完全恢復、出口面臨較大競爭壓力、經濟下行壓力并未徹底消失的情況下，人民幣顯著升值對出口不利，也不利于穩(wěn)增長。另一方面，持續(xù)貶值也不可取，特別是對資金迅速、大規(guī)模撤出可能帶來的風險應引起高度重視。近年來，在我國經濟保持相對較快增速、境內外利差明顯、人民幣升值預期以及資本賬戶管制逐漸放開的影響下，我國資本流入較多，外匯占款增長較快。從其他存款性公司資產負債表可以看到，截至2013年6月末，我國存款類金融機構國外負債余額1.27萬億人民幣，是2006年初的5倍多，特別是2009年以來增長速度有所加快；占國外資產的比例則從2006年初的30%上升到2013年6月末的44%。盡管目前來看風險尚較為可控，但若人民幣出現持續(xù)貶值預期、資本大規(guī)模、迅速撤出，其風險不容小覷。

銀行資產質量基本穩(wěn)定 關注不良資產反彈壓力

上半年，我國商業(yè)銀行資產質量保持穩(wěn)定，不良貸款余額5395億元，較去年年末增加466億元；商業(yè)銀行不良貸款率0.96%，較去年年末略增加1個基點。雖然在貸款保持較快增長的情況下，銀行業(yè)不良貸款率仍處于低位，資產質量總體可控，但與2011年三季度的歷史低點4078億元相比，目前不良貸款余額增長已經超過30%，且有繼續(xù)增加的壓力。因此，在銀行運行中與資產質量有關的問題應引起充分的重視。

第一，短期內仍有一定的不良資產反彈壓力

在三個方面因素的共同作用下，銀行業(yè)不良貸款持續(xù)增長的趨勢可能延續(xù)到2014年下半年，如果不能出臺有效政策加以控制，不排除不良貸款率增長至1.0-1.2%區(qū)間的可能性。一是逾期貸款增長大幅高于不良貸款。以上市銀行數據分析，上半年逾期貸款增長1167億元，而不良貸款僅增長389億元，逾期貸款與不良貸款之間的差額已經由2009年的-9億元擴大到2103億元，未來逾期貸款認定為不良的壓力很大。二是特定領域的風險仍將繼續(xù)暴露。2011年下半年以來，受到內外部經濟環(huán)境和國家產業(yè)政策調整等因素的影響，傳統的“兩高一剩”行業(yè)，以及東部沿海地區(qū)的外向型中小企業(yè)和鋼貿等特定行業(yè)的不良貸款增長較為明顯。從上市銀行的公開數據看，小微企業(yè)貸款的不良率普遍比平均不良率高1至2個百分點。即使經過一段時間的調整，這些領域的風險狀況并未得到明顯的改善，短期內這些領域的不良資產也將出現慣性增長。三是部分行業(yè)的潛在風險可能開始顯現。其中，光伏、機械設備制造、造船和航運等行業(yè)由于受到外部需求影響較大，在上半年已經有企業(yè)出現大幅虧損和經營困難的現象，如這種趨勢進一步演化，這些行業(yè)的不良率將快速上升。同時，聯保聯貸業(yè)務比較集中的化纖、電子、紡織和建筑等行業(yè)的小企業(yè)和個人客戶的貸款也存在較大的風險隱患。

第二，銀行業(yè)抵御潛在風險的能力將趨于下降

上半年，隨著經濟增速放緩和利率市場化等負面影響的顯現，銀行業(yè)盈利增速開始放緩，而行業(yè)信用風險抵補能力也未能延續(xù)近年來不斷提高的趨勢，開始出現下降。截至6月末，銀行業(yè)撥備覆蓋率292.50%，較去年年末下降了3.01個百分點。這種不良貸款增長和撥備覆蓋水平下降同時出現的現象，表明銀行目前的盈利能力已經無法實現維持較高撥備水平和盈利增長的雙重目標。未來不良貸款增長所引發(fā)的增提撥備需求不但會影響盈利的增長，也將限制資本充足水平的提高。如果2014年不良貸款率達到1.5%，全行業(yè)的增量撥備支出將達到4000億至5000億元，將對銀行業(yè)資本充足率造成0.5-0.6%的負面影響。

第三，房地產貸款質量平穩(wěn)，局部風險應予以關注

從上半年房地產貸款運行情況看，主要有三個特點。一是房地產貸款增長再次提速。隨著房地產市場的啟動，上半年房地產貸款增加1.3 萬億元，余額達13.56萬億，同比多增7326億元，增量占同期各項貸款增量的27.1%。二是房地產貸款質量總體繼續(xù)保持穩(wěn)定。其中，個人購房貸款在房地產貸款中的占比達67%，且資產質量始終保持較好水平。在近年來房地產貸款政策相對偏緊的情況下，個人購房貸款抵押率普遍較高，貸款對抵押物的比率一般低于70%，為銀行貸款提供了較大的安全邊際。而經過多年的控制和整頓，商業(yè)銀行對房地產開發(fā)貸款的政策也相對謹慎，借款人一般為資質較好的大型開發(fā)商，貸款歸還有較好保障，且開發(fā)貸款占比相對較低(在總貸款中的占比僅5-6%)，即使有個別開發(fā)商出現風險，對總體質量影響也不大。三是未來房地產市場的局部風險應引起各方的充分重視。上半年，在有些地區(qū)(如溫州、鄂爾多斯(7.27, 0.00, 0.00%)等)已經開始出現房地產成交萎縮、價格回落的現象，一旦房地產價格出現較大波動則可能對當地銀行不良貸款水平造成較大影響。

第四，平臺融資增長迅速，還本付息壓力明顯加大

上半年，政府融資平臺信貸和非信貸融資均出現增長，其中非信貸融資已經取代銀行貸款成為平臺的融資主渠道。在融資規(guī)模持續(xù)增長的同時，這種結構性的變化將使平臺的信用和流動性風險進一步積聚。

一是平臺的信用敞口仍在擴大。根據銀監(jiān)會統計，上半年全口徑平臺貸款新增約4000 億元，已超過去年全年增量(3228 億元)。全國政信合作業(yè)務余額8041.88億元，增長超過3000億，增幅高達60.34%。在1-8月份6.15萬億的非信貸融資規(guī)模中，除了以平臺名義進行的融資外，也有部分資金通過各種渠道流向平臺公司，預計平臺公司在非信貸融資市場的份額超過30%。年末平臺公司總債務水平可能達到15-16萬億，其中9-10萬億為銀行信貸，5-6萬億為非信貸渠道的融資，債券和信托在其中將占主要部分，分別達到2-3萬億和1萬億左右。

二是平臺公司還本付息壓力明顯增大。一方面，平臺貸款已經進入集中還款高峰期。在2012年末的9.3萬億平臺貸款中，三年內集中到期的占35%，而在今年到期的1.85 萬億貸款中，四季度到期的貸款占32.6%，顯示出較大的中短期還款壓力。上半年平臺公司新的融資中，雖然大部分用于新增項目的建設，但不能排除已經存在一定量的“借新還舊”現象。另一方面，平臺融資的財務成本大幅提高。隨著平臺貸款監(jiān)管政策的持續(xù)加強，非信貸融資的占比到年末將達到40%左右，而從實際運行情況看，非信貸融資的成本遠高于貸款，信托貸款更是超過10%。在新的融資結構下，預計2013年平臺融資的平均成本將比2010年提高30%以上，這將使未來平臺資金運作的難度大幅增加。

三是財政代償壓力增大，局部地區(qū)可能發(fā)生違約風險。由于平臺的投資項目所產生的現金流在現階段仍不足以歸還貸款本息，仍需要地方財政提供代償支持，因此平臺貸款資產質量走勢與地方財政的能力密切相關。然而，未來地方財政的償付能力存在很大不確定性。首先，平臺還款需求的增速明顯高于財政收入的增長。據統計，2013年全國地方債務到期還款3萬億元，同比增長超過60%，約占當年地方財政收入的50%。而同期地方財政收入增幅僅15%左右。隨著平臺融資集中到期，未來兩年到期債務規(guī)模增長更快，而財政收入增幅則難以大幅提升，屆時地方政府將面臨更大還本付息的壓力。其次，地方政府償債過度依賴土地財政的收入。雖然近期土地價格持續(xù)走高一定程度上緩解了這方面的矛盾，但在債務規(guī)模不斷擴大而土地價格上漲空間有限的情況下，土地財政收入與還本付息規(guī)模的匹配程度將出現背離，可能導致一定的風險。第三，不同層級政府在負債規(guī)模和代償能力上存在較大差異。由于地方政府收入水平并不均衡，且部分低層級地方政府債務率偏高，代償能力已經明顯不足。因此，不能排除未來有些地區(qū)的地方政府由于短期的流動性問題，而導致平臺貸款違約的可能。

綜上所述，盡管銀行業(yè)存在不良資產繼續(xù)反彈的壓力，但在明年不良率很難反彈到1.2%以上，商業(yè)銀行的撥備水平普遍較高，銀行業(yè)信用風險總體可控。雖然目前我國金融體系存在一些系統性問題，但未見系統性風險迅速擴散現象；貸款不良率下降和現金流覆蓋水平提高等表明平臺狀況總體有所改善；短期內盡管有局部性風險，但不至于爆發(fā)系統性危機。

八項政策建議

為保持四季度和明年金融平穩(wěn)運行，提出以下相關政策建議：

一是經濟增速保持在7.5%-8%之間為好。平穩(wěn)的經濟增速有利于就業(yè)穩(wěn)定、財政收入增長和銀行業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展。一旦經濟增速下降到7.5%、甚至7%以下，就業(yè)壓力就會明顯增大。對于像我國這樣財政支出壓力大、剛性強的國家來說，需要穩(wěn)定的財政收入增長作保障，而經濟增速過低會影響到稅收增長，財政收入下降。經濟增速顯著放緩會顯著降低銀行業(yè)的盈利能力，并通過加大產能過剩和加重中小企業(yè)困難導致不良貸款增加，不利于銀行補充資本和穩(wěn)健發(fā)展。

二是宏觀調控宜注重穩(wěn)定和引導預期。穩(wěn)定的政策預期可以起到避免市場過度波動，提高政策效果的作用。我國應準確把握調控的方向、力度和節(jié)奏，在適當的時期給出調控的上限和下限，明確政策所能接受的容忍度以及因此而可能采取的干預措施，以穩(wěn)定和引導社會預期，防止預期的大幅波動，盡量避免因政策預期不確定而導致風險形成和釋放。

三是貨幣政策繼續(xù)保持穩(wěn)健中性。盡管經濟運行逐漸趨好的跡象明顯，但明年下半年又可能面臨下行壓力。今年以來房價持續(xù)上漲，同時地方政府債務仍在增加，加之治理產能過剩，防范風險依然是主要任務。當前宏觀調控的重點仍是平衡好穩(wěn)增長和防風險之間的關系。貨幣政策繼續(xù)保持穩(wěn)健為好，M2增速在13%-14%為宜。除非出現外匯占款持續(xù)大幅減少現象，建議存款準備金率和基準利率繼續(xù)保持基本不變，公開市場操作仍是主要貨幣政策工具。

四是以政策操作的針對性和前瞻性，確保流動性平穩(wěn)運行。應根據外匯占款的波動變化靈活開展公開市場操作，保持流動性合理適度，尤其是應采取適當措施保持流動性狀況的平穩(wěn)運行；提高再貼現、再貸款、SLF、差別存款準備金率工具的使用頻率，對金融機構和市場的行為加強針對性、差異性的調節(jié)。根據未來經濟增長和物價情況變化提前采取行動，前瞻調整，保障經濟平穩(wěn)運行。

五是持續(xù)加強對跨境資金流動的監(jiān)管。未來資本跨境流動頻繁進出和波動加大的可能性較大。受美國退出QE導致資本大規(guī)模撤出的影響，近期印度經濟陷入困境即是教訓。有鑒于此，建議不斷加強對跨境資本流動的監(jiān)管，繼續(xù)打擊虛假貿易，嚴防熱錢套利。

六是匯率政策保持穩(wěn)定，進一步推進匯率形成機制改革。在人民幣匯率已經較為接近均衡水平且穩(wěn)增長壓力依然存在的情況下，人民幣匯率保持雙向波動、基本穩(wěn)定為好。盡量避免過大的升值或貶值壓力，這同時有助于穩(wěn)定市場預期，減緩跨境資金流動的波動變化。進一步推進匯率形成機制改革，努力降低美元在貨幣籃子中權重，減少對美元的依賴，以改變目前這種被美元“綁定”的被動局面。

七是要適當加大重點領域和行業(yè)的政策扶植力度，防范銀行業(yè)不良資產過快增長。既要繼續(xù)加大對小微企業(yè)的扶持力度，也要從內需的角度出發(fā)，出臺對光伏、造船和機械制造等行業(yè)的支持政策，改善這些領域內企業(yè)的生存環(huán)境，從源頭上減少不良貸款的發(fā)生。同時加快資產證券化、引入民營資本進入銀行業(yè)等金融改革的步伐，引入不同風險偏好的社會資金，進一步分散銀行業(yè)積聚的信用風險。

八是控制平臺融資總量，規(guī)范管理地方政府債務。不但要把控好貸款的增量，更要監(jiān)控平臺公司在債券、信托等非信貸市場的融資行為，防止平臺公司負債規(guī)模過大。同時嚴控資金運作型的融資，避免借新還舊，對平臺公司新增的貸款或其他融資，必須落實有現金流收入保障的具體建設項目，并增加有效資產的抵押。從長遠看，應從源頭上采取措施，控制地方政府融資需求，提高其債務的透明度，逐步化解其風險。