所謂公共財(cái)政，是指財(cái)政資金來(lái)自公眾，為了提供公共物品的目的而支出，并應(yīng)符合公眾的意愿，接受公眾的監(jiān)督。“公共性”是財(cái)政與生俱來(lái)的本質(zhì)屬性。財(cái)政的公共性主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是財(cái)政活動(dòng)的公共性，即財(cái)政活動(dòng)是為了滿(mǎn)足整個(gè)社會(huì)的公共需要，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化和縮小地區(qū)間的生活水平差距。二是財(cái)政收入和支出范圍的公共性，財(cái)政的收入來(lái)源是“取眾人之財(cái)”，以收稅的方式解決公共物品的資金籌集問(wèn)題；財(cái)政的支出更具有公共性，財(cái)政活動(dòng)應(yīng)界定在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，是私人無(wú)法有效提供的公共產(chǎn)品和部分準(zhǔn)公共產(chǎn)品的范圍內(nèi)。三是財(cái)政運(yùn)作機(jī)制的公共性。前兩個(gè)公共性是公共財(cái)政配置的基本原則，而財(cái)政活動(dòng)要滿(mǎn)足這兩個(gè)特征，需要有一個(gè)能夠保證達(dá)到上述目的和要求的公共運(yùn)作機(jī)制。

財(cái)政的公共性正是群眾路線的體現(xiàn)。群眾路線核心是一切為了群眾，一切依靠群眾。一切為了群眾要求“以最廣大人民的根本利益為最高標(biāo)準(zhǔn)”，公共財(cái)政的內(nèi)在本質(zhì)要求就是對(duì)公眾利益最大化負(fù)責(zé)，財(cái)政資金的配置應(yīng)當(dāng)是以促進(jìn)公平、提升社會(huì)福利為目標(biāo)。二者在本質(zhì)上是統(tǒng)一的。但是目前我國(guó)財(cái)政資金不論在支出結(jié)構(gòu)上，還是在不同群體的配置上，還要再走群眾路線上改進(jìn)。

從支出結(jié)構(gòu)上，我國(guó)行政部門(mén)的行政管理費(fèi)占比過(guò)高。1978年～2011年間，全國(guó)行政管理費(fèi)支出年均增長(zhǎng)19.23%，高于同期財(cái)政支出14.85%和GDP（現(xiàn)價(jià)）15.86%的年均增速。

在涉及到民生的醫(yī)療、教育、保障性住房等方面，公共財(cái)政資金的配置也缺乏公平性。一般而言，公正的財(cái)政資源分配應(yīng)是平等分配，如果實(shí)在無(wú)法實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源平等分配，財(cái)政資源分配應(yīng)遵循羅爾斯第二正義原則，即要向收入最差的人群傾斜。其限度，應(yīng)是這種傾斜不應(yīng)改變現(xiàn)有的收入結(jié)構(gòu)，即最窮的人的補(bǔ)貼不應(yīng)使其總收入超過(guò)次窮的人的總收入。但是目前在醫(yī)療、教育、保障房等領(lǐng)域，財(cái)政資金配置存在向富者和有權(quán)勢(shì)者傾斜的現(xiàn)象。

例如和城市相比，農(nóng)村人均擁有的醫(yī)療資源，包括衛(wèi)生技術(shù)人員、執(zhí)業(yè)醫(yī)師約為城市的一半的水平。在公務(wù)員和其他群體間，存在著醫(yī)保的“雙軌制”，使財(cái)政資金配置向掌握有資源配置權(quán)力的群體傾斜。2011年全國(guó)公共財(cái)政中用于醫(yī)療保障支出為3250.69億元，其中獲益最大的群體是公務(wù)員，人均（次）1084元，而城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)人均（次）僅為162元。

可見(jiàn)財(cái)政資金配置上的公共性目標(biāo)并不能自動(dòng)實(shí)現(xiàn)。作為財(cái)政主體的政府是由個(gè)體組成，同樣要追求個(gè)人利益的最大化。而財(cái)政成本是由分散的個(gè)體承擔(dān)，沒(méi)有組織化的個(gè)體沒(méi)有能力來(lái)約束政府的行為。政府政策和行為或直接或間接地有利于自身的利益，它的目標(biāo)就有可能偏離社會(huì)福利最大化的目標(biāo)。

雖然從制度的形式和法律層面上，我國(guó)財(cái)政制度基本上是遵循民主財(cái)政的原則做了初步的安排和憲法保障，建立起了基本的民主財(cái)政制度框架。但在資金配置決策階段，人大還沒(méi)有真正發(fā)揮其職能。即使公共部門(mén)所提供的公共服務(wù)是為了滿(mǎn)足社會(huì)公共利益的，但是由于在政府部門(mén)和公眾之間存在著信息不對(duì)稱(chēng)，而社會(huì)又缺乏讓公眾能夠充分表達(dá)自己意愿的平臺(tái)和渠道，政府提供哪些公共服務(wù)和產(chǎn)品，提供多少最終是由各公共部門(mén)自己來(lái)決定的，并不能充分反應(yīng)社會(huì)的真實(shí)需求。

況且在當(dāng)下中國(guó)的情境中，還存在行政部門(mén)獨(dú)大的現(xiàn)象。在這種情況下，政府配置資源就已經(jīng)偏離了在標(biāo)準(zhǔn)的公共選擇程序下配置資源的形式，而是依行政部門(mén)的意志配置資源。

因此要保證財(cái)政活動(dòng)符合公共利益，一個(gè)能夠約束行政部門(mén)配置權(quán)力，能真實(shí)體現(xiàn)公眾偏好和社會(huì)利益的運(yùn)作機(jī)制是必須的。要賦予并保證公眾的參與權(quán)、決策權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，通過(guò)程序保證財(cái)政支出不偏離公眾的利益。國(guó)家憑借公權(quán)力獲取財(cái)政收入，因此公共部門(mén)的任何權(quán)力都應(yīng)通過(guò)公共選擇程序由立法機(jī)關(guān)審批、賦予。行政部門(mén)配置資源的行為要受到立法機(jī)關(guān)的約束和監(jiān)督。如此，才能實(shí)現(xiàn)群眾路線所要求的“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來(lái)，到群眾中去”，使公共財(cái)政真正回歸公共。

（作者為天則經(jīng)濟(jì)研究所研究員）