(二)解釋性裁量基準的解釋對象

解釋性行政裁量基準是行政裁量基準中最為常見的，適用范圍最廣、效果最好的，也是行政裁量基準將來重點研究的類型。“解釋性規(guī)則解釋成文法的語言并且具有現實意義，而不是一些諸如像‘公平和平等’或者‘基于公共利益’這樣空洞含糊的語言。” [8]筆者認為，解釋性行政裁量基準的解釋對象主要包括不確定法律概念和適用規(guī)則。

1.不確定法律概念

美國法理學家德沃金教授曾言：“法律是一種闡釋性的概念。” [9]364法律規(guī)范實施之日便是法律規(guī)范解釋之時。尤其是在現代風險社會，囿于立法者認知的有限性，法律文本之中往往充斥著大量不確定概念，更需要得到及時的解釋方能運用于具體的個案。一般來說，不確定法律概念是指未明確表示而具有流動的特征的法律概念，包含一個確定的概念核心以及一個多多少少廣泛不清的概念外圍。不確定法律概念具體可以區(qū)分為經驗性概念以及規(guī)范性概念兩類，前者涉及實際的標的、事件，亦即涉及可以感覺的或其他可體驗的客體;后者則缺乏實際的關系而必須經由評價態(tài)度始能闡明其意義，這種評價態(tài)度不可避免的內含主觀因素。 [10]37可見，各類不確定的法律概念是行政裁量基準首要的解釋對象。

綜觀我國當下諸多的行政裁量基準文本，對不確定法律概念進行解釋是行政裁量基準的重要組成內容。一般來說，“情節(jié)嚴重”、“數額巨大”、“公共利益”等多個不確定概念往往都充斥在行政法律規(guī)范之中，而通過裁量基準的制定加以具體化的解釋就是重要的法律實施路徑。例如，《湖南省公安行政處罰裁量權基準(試行)》將《治安管理處罰法》第23條第1款第1項“情節(jié)較重”解釋為六類具體情形：多次擾亂機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位秩序的;在機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位內損毀辦公用具、物品、門窗等物造成較大損失或者毀壞文件材料的;無理推拉、糾纏、辱罵、圍攻或者毆打有關國家工作人員、職工、教師、科研人員、醫(yī)務人員，造成傷害后果或者惡劣影響的;圍堵、封閉機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位的主要出入通道，造成較長時間交通堵塞的;占據辦公室、實驗室、教室、生產車間以及其他工作場所時間較長，經多次勸說拒不離開的;其他情節(jié)較重的情形。再如，《株洲市糧食局行政處罰自由裁量基準制度》主要是針對違法違規(guī)罰款可以量化的行政處罰，按照違法行為的事實、性質、情節(jié)、社會危害程度和當事人的主觀過錯等因素，結合行政執(zhí)法實際，運用分格技術，對糧食經營者的具體違法違規(guī)行為，依據情節(jié)和法定處罰幅度，確定不同檔次的處罰基準額，提高糧食行政執(zhí)法的規(guī)范性和可操作性。每一種情節(jié)對應一種處罰基準額，情節(jié)嚴重的處以最高的基準額，這樣就彌補了情節(jié)嚴重等不確定法律概念的模糊性給基層執(zhí)法人員帶來的不便。又如，《金壇市國土資源系統(tǒng)行政處罰自由裁量實施意見》第13條對“既不改正又不繳納復墾費”的情況下，應處以罰款的標準作了規(guī)定，依據是被破壞的土地的類型，即“被破壞的土地為基本農田的，每畝處以土地復墾費2倍的罰款;被破壞的土地為基本農田以外的耕地的，每畝處以土地復墾費1倍的罰款;被破壞的土地為其他土地的，每畝處以土地復墾費l倍以下的罰款。這樣巧妙地將“既不改正又不繳納復墾費”所存在的諸多不確定的因素，根據對土地的破壞情況作了清晰的處理，依據明確，過罰相當。

2.適用規(guī)則

《指導意見》中將行政裁量的適用規(guī)則定義為“行政執(zhí)法部門行使行政裁量權應當遵循的實體性和程序性規(guī)范，其主要內容應當包括行使行政裁量權的基本原則、適用范圍、適用程序、保障機制以及制定裁量基準的制度安排等”。顯然，適用規(guī)則在基層一線執(zhí)法工作的依據仍然具有很大程度上的不確定性，還是需要做進一步解釋。當然，這種解釋并不是機械的、程式化的解釋，而是應當與具體的執(zhí)法情況以及相關條款結合在一起考慮所做的情境化解釋。如此一來，不僅避免了適用規(guī)則被束之高閣的危險，同時也能將行政裁量的靈活性保存下來。例如，《南通市環(huán)境保護局行政處罰自由裁量權適用規(guī)定》中有關中考、高考期間從重處罰的規(guī)定，就是解釋適用規(guī)則的典范。

(三)解釋性裁量基準的解釋原則和方法

法律解釋是一門專業(yè)性極強的活動，必須遵循相應的解釋原則和方法。尤其是對于一些不確定法律概念的解釋，更應當體現法律解釋活動內在的原則。以工傷認定三個基本要素“工作時間、工作場所、工作原因”以及“上下班途中”等關鍵用語的解釋為例，就必須遵循如下三項基本的解釋原則：

一是尊重立法原意原則。準確捕捉和遵循《工傷保險條例》的立法原意是工傷認定條件解釋的首要原則。與1996年原勞動部發(fā)布的《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》相比，《工傷保險條例》的規(guī)定明顯體現出對勞動者權益的傾斜性保護。也就是說，無論勞動者對其所受傷害是否存在過錯，只要不是主觀故意，都應認定為工傷。特別是適用法律和認定事實模糊不清時，一般都需要對工傷職工的利益予以傾斜保護。這種立法原旨的形成是基于對我國當下勞動法律關系雙方當事人地位懸殊的深刻體察。相對于用人單位而言，勞動者特別是地位極弱的農民工階層始終處于弱勢，為勞動者提供勞動保護和工傷保險待遇是每一個用人單位的基本義務。而用人單位通過參加工傷保險，也能夠起到分散賠償責任、降低行業(yè)風險的作用。因此，在實踐中對“工作原因”、“上下班”等立法用語就不能作非常狹隘的解釋，如拒絕將勞動者“串崗”、“早到早退”等情形認定為工傷。其實，無論勞動者是在自己的崗位上還是在別人的崗位上發(fā)生傷害，只要是為企業(yè)工作而發(fā)生傷害，都應當認定為工傷。勞動者即便是提前到崗，也是出于工作目的，更何況一些工作本來就是計件付酬的;勞動者提前下班固然違反了單位的勞動紀律，但提前下班的途中仍然是“下班途中”，不能因為勞動者違反單位勞動紀律就否定其應該享有的工傷保險待遇。(12)

二是符合生活情理原則。一般來說，民事活動除了要遵守法律規(guī)定之外，還必須遵從民間習俗、生活習慣等自然法則。由于工作、勞動涉及每一個勞動者的日常生活，因而也必須照顧到一般的生活情理。[15]例如，隨著我國計劃生育政策的推行以及人口流動的加快，現代城市家庭大多呈現典型的“三口之家”特點。如此一來，在上下班途中順便接送孩子、下班途中去菜場買菜即屬人之常情，也是當下中國普通勞動者平常生活的真實寫照。因此，即便是繞路接送或買菜甚至赴宴，都應當從寬解釋為“上下班途中”。又如，上廁所不僅是勞動者正常的生理現象和需要，而且勞動者本來就享有法定的獲得勞動安全衛(wèi)生保護的權利。因此，勞動者不僅在工作場所上廁所受傷害需要認定為工傷，而且如果因為用人單位沒有為勞動者如廁提供方便，勞動者就近在工作區(qū)域外如廁受傷害也應當認定為工傷。

三是適應社會需要原則。任何法律規(guī)范的制訂都只是對特定歷史階段社會關系的記載，因而對法律文本中不確定概念的解釋也必須適應當下時代發(fā)展的現實需要。(13)例如，在中國的官場文化中，“接待陪同”是一項極為重要的日常工作。在官場文化的浸潤下，無論是企業(yè)還是事業(yè)單位，也同樣視“接待陪同”為本單位的重要工作內容。特別是在企業(yè)內部分工日益細密、市場競爭日漸激烈的背景下，成立專門內部機構招募專門人員從事公關、接待事務已經成為普遍現象。因此，對在陪同用人單位客戶吃飯、娛樂過程中發(fā)生的事故傷害就不能機械地拒絕認定為工傷。相反地，應該立足中國的現實國情、作出符合當代中國社會形態(tài)的解釋。