國有企業(yè)的存在威脅法治精神、破壞規(guī)則的公平性，因為在法律、規(guī)則和政策面前，國企和民企是不平等的。國有企業(yè)的私有化不僅是一個經(jīng)濟效率的問題，更是一個事關(guān)民主憲政的問題

原題：我為什么主張“國退民進”；轉(zhuǎn)載于《經(jīng)濟觀察報》

美國金融危機引發(fā)全球經(jīng)濟危機以來，不管在美國，還是在中國，或其他國家，都打開了政府干預(yù)經(jīng)濟的閥門。政府以解救危機的名義介入經(jīng)濟活動，大舉干預(yù)市場。一場“國進民退”的運動正如火如荼。我想提醒的是，國家持有太多資產(chǎn)、控制太多經(jīng)濟資源、對行業(yè)準入進行審批、對企業(yè)經(jīng)營進行干預(yù)和管制，除了帶來一些遠期經(jīng)濟上的消極后果外，還會對憲政法治帶來深遠的影響。國有企業(yè)的存在威脅法治精神、破壞規(guī)則的公平性，因為在法律、規(guī)則和政策面前，國企和民企是不平等的。

如果去了解一下近現(xiàn)代史，我們就可以發(fā)現(xiàn)，凡是有過公有制歷史的國家，憲政都不是它們社會制度的基本特征，比如前蘇聯(lián)、前東歐、計劃經(jīng)濟時期的中國。相比之下，那些憲政法治比較可靠的國家都是私有制國家。為什么？這應(yīng)該引起我們的思考。當(dāng)然，我并不是說私有制會必然導(dǎo)致憲政法治，私有制不是憲政法治的充分條件，但是必要條件，國有制或公有制必然會導(dǎo)致憲政法治的缺失。為什么會這樣呢？

國有制之下沒有真正的平等競爭

除了看到前國有經(jīng)濟國家的經(jīng)歷之外，我們還可以從一個更大樣本、更一般層面上，看國有經(jīng)濟對憲政法治的影響。我運用新政治經(jīng)濟學(xué)的量化方法，按照從1970到1991年每個國家對國有企業(yè)的投資占GDP的比重，把64個國家分成三個等份組。結(jié)果，我發(fā)現(xiàn)，國有企業(yè)投資占GDP比重越高的國家，其法治指數(shù)就越低，憲政水平越低。在搜集的72個國家的數(shù)據(jù)里，我發(fā)現(xiàn)，政府開支占GDP的比例越高，法治水平就越低。用我們的話來說，政府越窮的國家里，法治水平越高。一國的憲政法治水平與其政府可以花費的收入成反比！在這72個國家里，我還發(fā)現(xiàn)，政府開支相對GDP的比重越高，腐敗越嚴重。這也很好理解：如果政府沒有錢，即使官員們想腐敗，也腐敗不起來，沒有讓腐敗滋生的基礎(chǔ)。

這種基于大樣本的數(shù)據(jù)統(tǒng)計方法，比起單純的案例分析方法來，更有它的科學(xué)性。但是，大樣本數(shù)據(jù)分析方法也有一個問題，就是讓人感覺太抽象。到底法治水平跟國有經(jīng)濟比重的負相關(guān)關(guān)系，是一種統(tǒng)計上的偶然呢？還是有理論上的必然性？如果其因果關(guān)系并非偶然，那么其傳導(dǎo)機制又是如何的？

要回答這些問題，我們首先要弄清楚什么是國有企業(yè)？國有企業(yè)跟民有企業(yè)（民營企業(yè)）有什么不同？國有企業(yè)跟民有企業(yè)最大的不同是：國企背后的股東是國家，或者說廣義上的政府。國家具有我們普通人或私營企業(yè)沒有的優(yōu)勢：國家包括議會，有權(quán)修改法律。如果國家覺得某個規(guī)則對國企不利，就可以修改規(guī)則，使國企處于優(yōu)勢地位。此外，國家還有解釋法律的權(quán)力、司法權(quán)力和行政執(zhí)法的權(quán)力。如果一個公司背后的股東擁有立法權(quán)、法律解釋權(quán)、司法權(quán)、執(zhí)法權(quán)以及合法使用暴力的權(quán)力，那么，這個公司怎么可能會和沒有國家背景的市場主體平等競爭呢？它怎么可能跟私人、民企平等？

一些經(jīng)濟學(xué)家認為，企業(yè)是國有或私有關(guān)系不大，更重要的是看經(jīng)濟是市場經(jīng)濟還是非市場經(jīng)濟；他們說，只要市場的邏輯得到尊重，只要市場規(guī)則對國企、民企都一致，所有權(quán)屬國家，還是私人，并不重要。我要說，問題就出在這里，國企和民企從一出生，起點就不平等：以國有經(jīng)濟唱主角的國家，不可能是市場經(jīng)濟國家。市場經(jīng)濟的第一原則就是自由選擇，是規(guī)則對所有參與者平等。但是，因為國有企業(yè)的股東是國家，這就使國有企業(yè)在法律面前比民有企業(yè)更為優(yōu)越。非國有企業(yè)、私人企業(yè)無法在法律和強制力面前與國企平等。一個國家如果采用國有制，長此以往，即使起初是法治，也會慢慢腐蝕蛻變。

國有制之下沒有真正的法治

為了使上面講的大樣本統(tǒng)計分析不至于太抽象，下面我舉五個案例。

案例一：18年前，一個叫陶玲的儲戶在國有的蒙城農(nóng)業(yè)銀行存了1000元，存款單約定，18年后將按月息15.793%得到利息。這樣，18年以后，1000元將成3.4萬元。但是，18年后的今天，銀行拒絕儲戶的要求，認為月息過高，不符合央行規(guī)定；另外，銀行表示中國的定期存款沒有18年期，也不符合規(guī)定。由此，儲戶與銀行發(fā)生糾紛，至今未決。蒙城農(nóng)行行長謝某告訴記者，蒙城當(dāng)年的金融秩序不規(guī)范，陶玲的遭遇就是“高息攬儲”的產(chǎn)物。蒙城農(nóng)業(yè)銀行的理由是：“銀行當(dāng)年已經(jīng)錯了一次，如今不能再錯第二次。”

這種理由當(dāng)然強詞奪理。為什么當(dāng)年欺詐客戶時就不知道規(guī)范金融秩序呢？以前的利息和期限規(guī)定不是今天才有的。

在中國，法律規(guī)則是保護國有銀行，而不顧老百姓權(quán)利的。如果儲戶用網(wǎng)上銀行被盜了，銀行沒有責(zé)任，責(zé)任在儲戶身上。如果銀行多給了錢，儲戶有義務(wù)歸還。但是，銀行少給了錢，儲戶離開柜臺后，銀行概不負責(zé)。從這里，我們可以看出雙方的權(quán)利和義務(wù)非常不對稱。最極端的案例是，銀行的柜員機出現(xiàn)故障多給了錢，廣東的許霆從ATM機多取了1萬塊錢，被判無期徒刑。相對之下，廣東開平銀行行長貪污了4億，只判12年。這些不平等規(guī)則的制定跟國家壟斷經(jīng)營銀行有關(guān)。

案例二：我們現(xiàn)在看到的加油站要么是中石油的，要么是中石化的。但是，在2002年以前，并不是這樣。在1999年時，全國民營加油站總數(shù)近8萬家，市場份額超過80%。據(jù)《財經(jīng)》報導(dǎo)，經(jīng)政府通過規(guī)則的改變以及中石油、中石化不顧成本的收購，到2002年底，獨立加油站份額已經(jīng)下降到48%。在整頓市場秩序的名義下，2001年6月5日，國務(wù)院三部委聯(lián)合通知：“各地區(qū)新批準建設(shè)的加油站統(tǒng)一由石油集團、石化集團負責(zé)建設(shè)。其他企業(yè)、單位和個人不得新建加油站”。2002年初，當(dāng)時的國家經(jīng)貿(mào)委發(fā)文件，要求在8月之前，沒有經(jīng)過經(jīng)貿(mào)委審批的加油站全部關(guān)閉，而歸入兩大石油公司旗下的，在補辦手續(xù)后，可予以保留。這樣，中石油和中石化兩家公司通過親自參與國務(wù)院新法規(guī)的制定壟斷了市場，所有的民營加油站要么自己關(guān)門，要么主動賣給中石油或中石化。

從這個案例中，我們看到，任何一個行業(yè)，如果以前只是民營企業(yè)，那么，國有企業(yè)介入之后，規(guī)則就會變得不平等，法治的精神就要遭到破壞。國家要經(jīng)營企業(yè)的時候既做裁判又做運動員，角色的沖突是非常明顯的。

案例三：2003年，陜北15個縣，價值70億的民營石油資產(chǎn)被政府以整頓為由，無償收走。陜西省所屬的延長油田、中央所屬的長慶油田是“整頓”運動背后的受益者和推動者。約6萬名私營企業(yè)家和農(nóng)民的出資，血本無歸。何偉、茅于軾等6教授，3次致信全國人大委員長，促其監(jiān)督地方政府依法執(zhí)政，但無效。陜西政府還抓了投資者代表馮秉先等，并判處徒刑，北京律師朱久虎受油田私營投資者委托，前往陜北調(diào)查，2005年被警方關(guān)押5個月。從這里，我們看到，當(dāng)國家既是規(guī)則制定者又是股東的時候，對法律面前人人平等這一基本法治原則的沖擊會有多大。2009年，山西500家民有煤礦被強行“國有化”，再一次表明政府以利益者身份經(jīng)營企業(yè)的后果。

案例四：民營鋼鐵大王戴國芳，在2004年以前已經(jīng)是非常成功的民營企業(yè)家。2004年，戴國芳創(chuàng)立民企“鐵本”。2004年國務(wù)院宏觀調(diào)控一聲令下，民企“鐵本”必須停工，而國有鋼廠照常擴建。我們可以對比一下：寶鋼擴建1千萬噸產(chǎn)量，投資500億，占地1萬2千畝；而“鐵本”目標(biāo)年產(chǎn)840萬噸，投資100個億，占地9千畝。在這里，我們看到：效益低的國企照常擴建，而民營企業(yè)必須停產(chǎn)。為什么這樣區(qū)別對待？我想說的是：建立法治社會的理想非常美好，但是，只要國有企業(yè)大量存在，法治只能是一個愿望！

案例五：據(jù)《重慶商報》2009年4月15報導(dǎo)，重慶擬對9萬名廢品回收人員進行轉(zhuǎn)型。這是重慶一些國有企業(yè)給市政府提的建議。該報導(dǎo)稱，據(jù)重慶市商委統(tǒng)計，截至08年底，重慶有各類廢舊物資回收企業(yè)550家，回收站8000多個，年收入高達68億元！此外，再生資源回收站的數(shù)量以年均超過30%的速度增長，看到這些“油水”，誰在主導(dǎo)對私人收廢者“轉(zhuǎn)型”呢？年初成立的重慶市再生資源（集團）公司，系重慶市供銷合作總社控股的直屬市級集團公司，其目標(biāo)就是收編收荒匠。新的規(guī)定是讓這些國有企業(yè)統(tǒng)一培訓(xùn)、統(tǒng)一著裝、統(tǒng)一管理收廢的老百姓，讓他們把收來的廢品按指定的回收點回收，價格也由這家國企統(tǒng)一決定。這和當(dāng)年農(nóng)村糧食的統(tǒng)購統(tǒng)銷政策差不多，等于要重復(fù)當(dāng)年農(nóng)村的悲劇。收廢的領(lǐng)域，本來是政府最不應(yīng)該介入的，因為這些工作本來是那些不能有別的工作、沒有其它收入的老百姓的最后收入機會，但是連這樣的謀生機會都不放過。大家想象，還有什么行業(yè)可以逃得開權(quán)力的控制？

厲以寧教授曾說，國營企業(yè)打官司輸了，可以執(zhí)行，可以不執(zhí)行，而對民營企業(yè)就毫不客氣。欠稅時，國營企業(yè)可以不還，而民營企業(yè)如果不還，老板就會被抓。牟其中的蘭德公司打官司破產(chǎn)了，職工宿舍被騰出來拍賣，而國有企業(yè)打官司、破產(chǎn)，沒聽說職工要搬家的?，F(xiàn)在的大學(xué)生擇業(yè)時，首選公務(wù)員和國有企業(yè)，而不首選民營企業(yè)。為什么？原因就是大家都清楚游戲規(guī)則是向誰傾斜的。

從學(xué)理上看，這些案例并不奇怪。當(dāng)國企背后的股東是國家，國企進入哪個行業(yè)，那個行業(yè)就無法有法治和平等。這些現(xiàn)象，最終必然腐蝕社會文化，違反法治精神。前面基于跨國數(shù)據(jù)的結(jié)論“國有經(jīng)濟比例越重，法治指數(shù)越低”，就不是偶然。

窮政府更有利于法治的推行

我們可以把政府的權(quán)力和民間的權(quán)利看成是整個法治博弈的兩方。憲政就是為了規(guī)范政府權(quán)力，使其不至于輕易侵犯民間權(quán)利。如果政府太有錢，民間的企業(yè)或個人在跟政府博弈的時候會處于非常劣勢的地位。比如，計劃經(jīng)濟的時候，無論農(nóng)村還是城市，所有的工作都是由國家、集體提供，大家都是國家的人。當(dāng)只有國家可以提供飯碗的時候，公民怎么可能去跟政府談權(quán)利？當(dāng)你沒錢、沒飯吃的時候，你不可能有底氣去伸張你的權(quán)利，因為一旦國家權(quán)力的具體代表——“領(lǐng)導(dǎo)”不高興，你的工作、住房、養(yǎng)老、醫(yī)療以及子女教育，全都沒有了。計劃經(jīng)濟時代，公民權(quán)利就是這樣消失的。相比之下，如果政府沒有國有資產(chǎn)、沒有過剩的收入，政府就得從老百姓手里要錢，在那種狀態(tài)下，老百姓才更有伸張自己權(quán)利的可能。

我前不久寫過文章說，政府太富并不有利于憲政法治的推行。窮政府加公債，更能催生民主法治（見《經(jīng)濟觀察報》2009年4月27日，美國往事——窮政府加公債催生民主法治）。我現(xiàn)把這個觀點放到更大范圍驗證一下。

我們可以把公元1600年時的國家分成兩組。一組是國庫里存錢很多的國家；一組是錢很少的國家。當(dāng)時，印度國庫黃金數(shù)量是6200萬金塊，土耳其1600萬金塊，明朝中國是1500萬金塊，日本1030萬金塊。另一組是負債累累的西歐國家，比如英國、意大利、荷蘭、比利時等。400年前，這兩組國家的政府富有程度相差很大。那么，后來誰發(fā)展出民主法治了呢？前一組國家只是日本通過19世紀后期明治維新改變了發(fā)展的道路，慢慢地走上了憲政民主的道路，其他幾個當(dāng)時政府富有的國家，都沒有發(fā)展出民主憲政。而當(dāng)年是窮政府的國家，現(xiàn)在的民主憲政運作得最好。從這個方面看，窮政府不是壞事，這是政府不能擁有太多財產(chǎn)和收入、不能經(jīng)營企業(yè)的另一個原因。

窮政府催生民主法治最經(jīng)典的例子是英國民主憲政的發(fā)展歷程。英國的歷史使我想到這么一個問題：英國國王1215年就簽署了《自由大憲章》，但是，操作上自洽的民主憲政制度卻是1688年“光榮革命”后的事。為什么要花473年才走成這一歷程、才建成世界上第一個民主憲政國家？我的《美國往事：窮政府加公債催生民主法治》一文發(fā)表后，很多人提出不同看法。其中有人質(zhì)疑，也許窮政府主動發(fā)公債本身就是民主憲政的后果，而不是因為政府窮才催生了民主憲政。這里的因果關(guān)系到底是怎樣的呢？從英國歷史的演變歷程看，我認為我的結(jié)論更站得住腳。

1215年《自由大憲章》作為一份意愿性綱領(lǐng)，早已經(jīng)被人們在意識層面廣泛接受。但《自由大憲章》當(dāng)時缺乏相應(yīng)的執(zhí)行架構(gòu)，也就是說，雖然國王簽署了，但當(dāng)他不顧《自由大憲章》對權(quán)力的約束隨意踐踏私人權(quán)利、濫用權(quán)力時，人們有什么招呢？西歐國家有一個跟中國、印度不一樣的地方，他們的議會出現(xiàn)得很早。中世紀后期，西班牙1188年就出現(xiàn)了議會。國王錢不夠時，能夠通過召集議會、由議會投票推出新的稅種或提高稅率，但問題是，國王可以隨時解散議會。國王在通過新稅法之后，不再需要議會時，可以解散議會。那時候，無論是英國還是西班牙的議會，基本上都是“橡皮圖章”。議會只會討好國王。

17世紀之前，英國王室總體上是非常富有的。王室有很多土地、莊園以及其它財產(chǎn)，會有很多收入。一般情況下，國王靠自家收入和過往稅種即能財務(wù)上自立，不需要通過議會去征稅，只是在英國跟他國作戰(zhàn)時，才有必要召集議會推出新稅。

總體上，從英國王室財產(chǎn)收入的多少，我們就可以看到英國王室什么時候會很專制，什么時候不那么專制。1688年前的英國，只有議會可以控制國王腰包的時候，國王才會就范于議會的要求，接受對王權(quán)的制約，否則，一旦王室有錢了，國王的權(quán)力就會膨脹；王室自主收入占政府總收入比例越高（亦即，王室的財務(wù)獨立性越高），國王就越用不著議會，議會權(quán)力就弱；反之，就越受制于議會。

就以1640年后的英國經(jīng)歷為例，到那時《自由大憲章》已經(jīng)存在了425年，對全社會的意識和文化已經(jīng)產(chǎn)生了深遠的影響，但保障民間權(quán)利的制度還是沒有建成。1640年之前，國王已有13年沒有召集過議會，王權(quán)不受制約。年初，為鎮(zhèn)壓蘇格蘭叛亂，國王查理一世召集議會，審議稅案，結(jié)果遭議會否決。隨即，查理一世將議會解散。（因而，本屆議會得名“ShortParliament”）。

后來，由于王室實在沒錢了，查理國王再于同年年末召集新議會。（這屆議會成了著名的“LongParliament”，活了13年。）為了讓議會同意給錢，國王接受了議會要求的《三年期法案》，包括：不管有沒有國王的召集，議會至少每三年開會一次，每次議政至少50天；如果不經(jīng)議會同意、國王擅自解散議會，那就是非法。

1641年，議會要通過議案，免除國王任命政府要員、免除國王控制國家軍隊的權(quán)力。這個議案讓查理一世覺得太過分，1642年他離開倫敦，隨即引發(fā)保皇派與議會派的內(nèi)戰(zhàn)。1648年，克倫威爾（OliverCromwell）的革命軍勝利。次年，查理一世被送上斷頭臺?？藗愅柎撕髨?zhí)政英國。

1660年英國恢復(fù)君主制，查理二世成為國王。由于此前克倫威爾執(zhí)政期間，將皇家土地、森林大舉拍賣，皇家的財產(chǎn)收入已不多了，這就逼迫王室有求于議會，靠議會派錢過日子。為此，議會通過議案，每年給查理二世120萬英鎊的津貼預(yù)算，供王室和政府公務(wù)員開支。但是，這不是免費的午餐。作為這一津貼的條件，議會成立“公共開支委員會”，專門監(jiān)督王室的財務(wù)與開支。王權(quán)因此大大削弱。

只是，查理二世非常精明。他不但大規(guī)模地節(jié)省王室的開支，而且大大提高了收稅的效率。到查理二世1683年逝世之前，英國王室的錢又很多了。于是，王權(quán)又感到議會太礙手礙腳，所以，在1679年，查理二世再次違約把議會解散，王權(quán)重新擴張。查理二世在1683年去世，其兄弟——詹姆士二世繼位，新國王召集了一次議會，議會把皇家的開支增加到185萬英鎊。有錢之后，詹姆士二世也立即解散議會，重回專制。

我們看到，英國王室跟議會（即民間權(quán)利的代表）的長期權(quán)力博弈經(jīng)歷了多個來回，但，在每次王權(quán)的收縮與擴張周期中，關(guān)鍵的決定變量是王室的自主財務(wù)實力。

但是，經(jīng)過多年、多輪的博弈回合，到詹姆士二世時期，議會的實力和獨立性已經(jīng)很強，不再像以前那樣善罷甘休。1688年，議會派將詹姆士二世趕出英國，由他的女兒瑪麗和荷蘭女婿威廉接位。作為條件，新的王后和國王接受了一系列新法案，包括《人權(quán)法案》，使英國王室徹底放棄權(quán)力，并且把王室的開支每年由議會投票決定，讓它每年“要求”議會一次。英國就這樣才樹立了民主憲政體系。

法國在這方面的經(jīng)歷和英國剛好相反。從14世紀開始，法國國王要加稅時，也是召集議會，并受后者約束。但是，在與英國的百年戰(zhàn)爭中，法國議會于1439年通過法案將征稅權(quán)完全由國王掌握。到1484年，法國王室財富太多了，不再需要議會，議會就這樣被解散了。除了16世紀后半期，議會出現(xiàn)一段時間外，一直到1789年法國大革命時期的近300年里，國王沒再召集過議會，王權(quán)不受議會制約。在16至17世紀里，法國國王是西歐最富有的，專制權(quán)也差不多是最高的。道理在于，跟英國不同，法國王室不用在財務(wù)上求助議會。

西班牙的經(jīng)歷跟法國類似。西班牙于1188年推出議會，由議會約束王權(quán)。西班牙議會是世界上最早的。可是，在哥倫布1492年發(fā)現(xiàn)美洲大陸，并于16世紀給西班牙運回大量金銀財寶之后，其議會的作用慢慢消失，王權(quán)變得越來越絕對。西班牙到1978年才實現(xiàn)民主憲政，是西歐最后一個實現(xiàn)憲政民主的國家！

我們回過頭來看，國有制是什么意思？就是讓生產(chǎn)資料都由國家來掌握。如果當(dāng)年英國可以推行全面的國有制的話，我相信英國的國王在那時一定會認為英國對他像天堂。因為那樣的話，他就用不著求議會了。沒有什么制度安排比全面國有更有利于國王的為所欲為了。“富政府”之下，權(quán)力會壓制權(quán)利，而“窮政府”使國家權(quán)力有求于老百姓，權(quán)力才可能讓位于權(quán)利。因此，我們應(yīng)該看到，國有企業(yè)的私有化不僅是一個經(jīng)濟效率的問題，更是一個事關(guān)民主憲政的問題。從這個意義上說，馬克思說的經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，很有道理。

（作者為耶魯大學(xué)管理學(xué)院金融經(jīng)濟學(xué)終身教授）