中國的改革開放在經(jīng)濟和社會領(lǐng)域取得的發(fā)展成就舉世矚目，不容忽視?？墒牵脖仨毧吹?，經(jīng)濟改革超前于政治改革，雖然經(jīng)濟總量上取得較大的發(fā)展，但社會分配的不公問題沒有很好地解決，政治腐敗相當(dāng)突出，政府機構(gòu)實際上的壟斷運作，缺少必要的監(jiān)督和制衡，都使社會的不滿和矛盾顯露，社會不安定因素逐步增加。所有這一切都要求進行政治體制上的改革，通過扎實地推進民主、法治和分權(quán)制衡來解決公權(quán)力運作的制度問題，以克服權(quán)力過于集中不受監(jiān)督所帶來的眾多弊端，保障并促進社會的和諧發(fā)展。

經(jīng)濟發(fā)展呼喚政治改革

有關(guān)中國經(jīng)濟發(fā)展的獨特道路的討論引起了世人的許多關(guān)注，有些人甚至樂觀地認(rèn)為，按照目前的政治體制方式運作不變，中國經(jīng)濟還可以再延續(xù)三十年的高速發(fā)展。但在事實上，縱觀世界上許多現(xiàn)代化國家的發(fā)展經(jīng)驗，沒有良好的政治體制保障的經(jīng)濟發(fā)展難以持續(xù)。

當(dāng)前中國經(jīng)濟的發(fā)展中比較普遍存在的問題，引起民眾關(guān)心和擔(dān)憂的問題，集中表現(xiàn)在政府官員腐敗，利用職權(quán)收受賄賂，進行權(quán)錢交易。其嚴(yán)重者形成了所謂既得利益集團，以一些方式控制了政府的決策和公共政策為其謀利，而偏離了公共政策為民眾服務(wù)的大方向。這些雖然還未完全形成全局性的狀況，但存在問題的嚴(yán)重性值得警惕。

經(jīng)濟發(fā)展中大量的公共工程均由政府官員分配給生產(chǎn)和經(jīng)營單位，一些企業(yè)為了得到銷售產(chǎn)品和服務(wù)的合同，通過向政府官員行賄來取得對自己有利的地位。目前比較普遍的現(xiàn)象是，根據(jù)程序需要進行公開招投票的工程，往往因為背后的暗箱作業(yè)而交給了資質(zhì)差的關(guān)系戶經(jīng)營，使得質(zhì)量不能得到保證，納稅人交納的公共稅收不能高效地用于公共事業(yè)，造成公共資源的巨大浪費。而且，一些公司在取得了工程合同以后，自己沒有精力或不愿意實際施工，而是再分包給許多資質(zhì)更驗證保證的企業(yè)，于是層層分包，監(jiān)督環(huán)節(jié)不力，質(zhì)量更難以得到保障。即使是一些不涉及公共工程的私人經(jīng)濟活動，為了得到官方的許可證或提供必要的支持，當(dāng)官員企圖以此來尋求私人的好處時，商人們也經(jīng)常以一些方式行賄官員，以得到地自己的優(yōu)待。

所謂尋租活動，即是政府官員利用自己手中所有的權(quán)力向社會尋得租金，以中飽私囊?？梢詫ぷ獾膶ο蠛芏?，從大大小小的公共工程，到各種各樣的許可證包括批文，公有土地的征用、拍賣使用權(quán)，再到各級政府官員的職位，等等，不一而足。目前所有這些環(huán)節(jié)的任何一處只要缺少公開透明、嚴(yán)格的監(jiān)督，就可能成為政府官員尋租的對象。他們可以由此向有關(guān)人士索取報償，結(jié)果是肥了自己，損害了公共利益和社會的公正。如今存在的買官賣官、官商勾結(jié)、公共建設(shè)工程質(zhì)量低劣等等現(xiàn)象，均與官員的尋租活動直接相關(guān)。

美國政治經(jīng)濟學(xué)家布坎南分析了政府的尋租活動是政府失靈的一個原因。這是指投票人包括其中的利益集團，通過各種合法或非法的努力(如游說和行賄等等)，促使政府幫助自己建立壟斷地位，以獲取高額壟斷利潤。如紡織業(yè)尋求政府的關(guān)稅和配額的保護，以排斥國外廠商，維持本行業(yè)的壟斷地位，以獲取高額利潤，其超過行業(yè)平均利潤的部分就是經(jīng)濟租金。尋租行為具有非生產(chǎn)性特征，其前提是政府權(quán)力對市場交易活動的介入，從而導(dǎo)致資源的無效配置和分配格局的扭曲，產(chǎn)生大量的社會成本。在市場經(jīng)濟條件下，最常見的尋租行為有：政府定價、政府的特許權(quán)、政府關(guān)稅和進口配額、政府訂貨。尋租活動容易導(dǎo)致資源浪費和不合理配置，社會成本提高，政府官員貪污，因而需要通過公共選擇的制度安排來糾正，也就是通過憲政民主的契約來限定權(quán)利和創(chuàng)造新的權(quán)利。“所提議的憲法革命包括對獲得可接受程度上有效的結(jié)果所必需的行為限制的相互協(xié)定。”[1]以此來克服包括政府官員尋租活動的各種違法行為。

為了克服官員的尋租現(xiàn)象，就需要把權(quán)力關(guān)在籠子里，要求政府的活動公開透明，接受社會全方位的監(jiān)督。腐敗不除，國無寧日，民無安心，人民所創(chuàng)造的社會財富將集中于腐敗的官員之手，并且大量轉(zhuǎn)移到海外。這是最大的社會不公。實踐證明，不受制約的權(quán)力是相當(dāng)危險的，它與各級政府權(quán)力高度集中于個人之手相結(jié)合，往往會出現(xiàn)個人專斷、主觀隨意的統(tǒng)治，甚至法治也對其無能為力。關(guān)于限制和監(jiān)督政府權(quán)力，我國的政治體制制訂過一些原則，但其本身仍然顯得籠統(tǒng)，而缺少制度上實實在在的具體規(guī)定，因而迫切需要進行相應(yīng)政治體制的改革。

早在改革開放之初，鑒于文化大革命的慘痛教訓(xùn)，鄧小平在提出經(jīng)濟改革開放政策的同時，也認(rèn)真思考了政治體制改革的問題，他強調(diào)組織制度和工作制度的重要性：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗?hellip;…不是說個人沒有責(zé)任，而是說領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性，這種制度問題，關(guān)系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。”“如果不堅決改革現(xiàn)行制度中的弊端，過去出現(xiàn)過的一些嚴(yán)重問題今后就有可能重新出現(xiàn)。只有對這些弊端進行有計劃、有步驟而又堅決徹底的改革，人民才會信任我們的領(lǐng)導(dǎo)，才會信任黨和社會主義，我們的事業(yè)才有無限的希望。”[2]

分配正義是當(dāng)前中國社會面臨的另一個突出問題。雖然經(jīng)濟總量有了較大的增長，但在經(jīng)濟分配上仍然存在較大的貧富差距。地區(qū)間的差別，不同收入群體間的差別相當(dāng)嚴(yán)重，有些方面還在繼續(xù)擴大。“城市像歐洲，農(nóng)村像非洲。”財富高度集中于少數(shù)人之手，增加社會收入觀感上的懸殊和對立。誠然，任何一個社會的收入不可能人人完全相等，絕對平均分配的社會有可能滋長懶惰之風(fēng)，缺少生產(chǎn)和創(chuàng)新的積極性。但是，一個社會收入差別過大，少數(shù)人手中集中大量的財富，而廣大的民眾則相對收入較少，這種相對的剝奪感引起的社會不滿將是社會不滿和動蕩的重要根源。人們對于一些政府官員冷漠對待民眾的安危冷暖，只顧自己和利益集團積累財富深惡痛絕。對特權(quán)現(xiàn)象的仇視往往以一點小事、小沖突即引發(fā)大規(guī)模的群體騷亂事件。收入分配上的不公需要對分配體制進行深入的改革，而僅靠現(xiàn)有經(jīng)濟分配方式是難以做到的，必須通過政治的改革予以解決。

政治改革目標(biāo)設(shè)計

無論從經(jīng)濟和社會的持續(xù)發(fā)展的要求，還是從克服腐敗、建設(shè)社會和諧的普遍要求來看，政治體制改革都十分必要，已經(jīng)到了刻不容緩的時候。這就需要確立政治改革的目標(biāo)，即我們究竟在政治上建成怎樣的制度，基本要求和規(guī)定是什么。其關(guān)鍵正在于民主、法治、憲政和公民自由權(quán)。

關(guān)于體制目標(biāo)的設(shè)定，通常有所謂頂層設(shè)計一說，即由最高層先設(shè)計好體制改革的方案，然后通過現(xiàn)有政權(quán)組織自上而下地逐步實施。我國的改革開放的政策看起來是以這種方式進行的，自1978年下半年的中央工作會議到年底召開的中共十一屆三中全會，最終確定了改革開放的基本路線和方針，然后通過政權(quán)組織自上而下予以貫徹。盡管如此，經(jīng)濟改革所設(shè)計的目標(biāo)如果得不到中下層管理者的支持和民眾的認(rèn)可，仍然只是空談。而且，在貫徹改革開放的經(jīng)濟政策時，不時地遇到一些新情況、新問題，正是通過及時地向高層傳達(dá)，高層相應(yīng)地做出調(diào)整，才不斷地將經(jīng)濟改革推向前進。因此即使是經(jīng)濟和社會改革，也離不開頂層設(shè)計與基層互動相結(jié)合。所謂“摸著石頭過河”是改革實踐的一種通俗的說法，即根據(jù)實踐中的經(jīng)驗不斷進行調(diào)整，向前推進的改革方式。但即使是摸著石頭過河，也有確立目標(biāo)與根據(jù)實踐中的經(jīng)驗進行調(diào)整相結(jié)合的含義。過河是根本目標(biāo)，也就是事先已經(jīng)確定了基本的目的；摸石頭是一步步試探、試驗，即具體的實踐，根據(jù)試驗的結(jié)果及時調(diào)整方向和過河的方式。兩者缺一不可。

政治體制的改革同樣離不開頂層設(shè)計與基層互動的結(jié)合。這就是基本目標(biāo)設(shè)計與基層具體實踐之間的互動。從根本上說，目標(biāo)設(shè)計也不能脫離人民群眾的具體實踐，完全脫離民眾的政治體制也許能夠暫時建立和維護，但不可能持久。或者說，當(dāng)一個過去一段時間里看起來適合社會發(fā)展階段的政治體制不再能夠符合變化著的社會狀況和民眾的要求時，改革的要求和呼聲就會出現(xiàn)，社會革命或變革就必然發(fā)生，最終被新的政治體制所取代。就整個人類文明史來看，各個國家?guī)追N不同的政治體制的變革、演進，最終導(dǎo)向民主的體制，這是普遍的規(guī)律，而不是特例。而在變革的潮流中，統(tǒng)治者本身的態(tài)度和應(yīng)對舉措，往往決定了國家和朝代的興衰存亡。抗拒來自民眾的變革要求，死守舊的體制不放，最終被革命所推翻。而及時地了解民情，有意識地 (有時候也有被迫的成分) 適應(yīng)變革的要求，因勢利導(dǎo)，及時推進社會變革，避免大動蕩式的革命，則不失為明智之舉。而這種適應(yīng)變革的過程就伴隨著政治體制改革的設(shè)計和實施。

面對今天中國社會的現(xiàn)實狀況，同樣到了必須明確政治體制改革目標(biāo)的時候了。

首先是民主的政治體制。民主作為基本政治體制目標(biāo)，得到了中國自辛亥革命以來幾乎所有政治領(lǐng)導(dǎo)人的肯定，包括中國共產(chǎn)黨人。中共領(lǐng)導(dǎo)人毛澤東在延安時期即許諾通過實行民主來避免歷史周期律。1945年7月4日下午，毛澤東邀請黃炎培等人到他住的窯洞里作客。黃炎培直接詢問毛澤東：中國共產(chǎn)黨能跳出這個周期律嗎？毛澤東當(dāng)即非常自信地回答：“我們已經(jīng)找到新路，我們能跳出這周期律。這條新路，就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會人亡政息。”黃炎培接著說：“這話是對的，只有大政方針決之于公眾，個人功業(yè)欲才不會發(fā)生；只有把地方的事，公之于地方的人，才能使地地得人，人人得事。用民主來打破這周期律，怕是有效的。”[3]

這大半個世紀(jì)前的民主承諾，仍然是當(dāng)前中國政治體制的首要目標(biāo)。制度化的民主體制建設(shè)，仍然是一項有待實現(xiàn)的艱巨任務(wù)。就本來意義而言，民主是指多數(shù)人的統(tǒng)治，或叫人民的統(tǒng)治，即一個社會的最終政治決定權(quán)不依賴于個別人或少數(shù)人，而是特定人群或人民全體中的多數(shù)。在古代希臘的共和國，民主是貴族與自由民中多數(shù)議決的體制。就形式而言，民主分為直接民主與間接民主，前者是指多數(shù)直接參與政治決定的制度，后者則是公民通過自己的代表進行決策的制度。

總結(jié)人類多年的政治實踐，民主具有一些經(jīng)驗可檢驗的特征。通常認(rèn)為民主至少具有三大經(jīng)驗特征：一、定期舉行公共權(quán)力機構(gòu)首腦的選舉，其結(jié)果可實質(zhì)性（而不是表面上）改變政策及其制訂者；二、采用普選方式，即公民一人一票進行的直接選舉；三、保障對選舉過程具有實質(zhì)意義的公民自由權(quán)利。這三者缺一不可。為了防止少數(shù)人的權(quán)利有可能在濫用的多數(shù)選票中遭受侵犯，憲政主義的歷史發(fā)展提出了保護少數(shù)人權(quán)利的問題，憲法和法律必須防止一個社會以多數(shù)人的名義隨意干涉和侵害個人的基本權(quán)利，也就是說，在像個人信仰、言論自由和選擇生活方式等方面，真正的民主制度設(shè)定了不予多數(shù)決定的界限。沒有自下而上的選擇，包括對政治領(lǐng)導(dǎo)和政策的選擇，就沒有實質(zhì)性的民主。有選擇，才有鑒別。無論是在執(zhí)政黨內(nèi)部還是在政府機關(guān)，其政治職位的候選人不能只由少數(shù)人私下里商量決定，然后以惟一的候選人的方式供代表或公民們投票決定。這只是形式上的投票，而無實質(zhì)的政治選擇，代表和公民們的意志表達(dá)受到了限制，自下而上通過多數(shù)人意見影響政治決定和政策的民主機制就無法正常發(fā)揮作用，對于政治領(lǐng)導(dǎo)人和政策的監(jiān)督就有名無實。

民主體制既然是公民個人根據(jù)自己的判斷參與的政治選擇，個人結(jié)成群體從事政治活動也就是自然的事情。按照多元論的觀點，民主過程是一套基礎(chǔ)規(guī)則，不同的社會團體可依據(jù)這些規(guī)則而追求自身的利益。沒有這些基礎(chǔ)，社會就會墮入人與人像狼一樣的逐組相互撕殺。在這些基礎(chǔ)規(guī)則之內(nèi)，團體的多元化對社會中任何一個成分的權(quán)力實施了制約。而此時的多數(shù)派是經(jīng)常變動的，即不同的少數(shù)派團體在追求自身目標(biāo)、表達(dá)自己意志時臨時形成的投票的多數(shù)。由于這種多數(shù)不是恒久的，并不存在一個總是占有多數(shù)票的主導(dǎo)團體，因而各個少數(shù)團體在民主的制度中均可發(fā)出自己的聲音，并在決策中占一席之地。正如達(dá)爾所說：“憲法規(guī)則之所以是重要的，因為它們有助于在政治斗爭中決定哪些特定的團體處于優(yōu)勢或劣勢。”正是憲法之外的競爭性的權(quán)力平衡使我們免受專制主義之害。“因此，政府決定的作出不是圍繞基本政策的某些事務(wù)團結(jié)起來的絕大多數(shù)的勝利大進軍。而是對各個較小的團體的逐步讓步。”[4] 承認(rèn)并且培育團體的自主活動，各種民眾的功能團體通過自己的組織學(xué)會民主決定，鍛煉自身管理的能力，是多元民主的一個重要組成部分。

政治改革的另一大目標(biāo)是法治。人們通常把民主與法治聯(lián)系在一起，這其實已經(jīng)看到了民主的制度保障的根本問題。盡管法治與民主不是一回事，但法治中的立法民主即表明了兩者的緊密聯(lián)系。沒有法治的民主是缺少制度基礎(chǔ)的空中樓閣；反過來，法治的真正體制基礎(chǔ)是民主，很難設(shè)想一個專制的政治體制之上可以建立法治。如果不是由人民或其代表在自由表達(dá)意愿的基礎(chǔ)上提出并通過立法，法律本身的民意基礎(chǔ)便很成問題，最好的結(jié)局也不過是開明君主的專制，而更壞的結(jié)局則可能是少數(shù)寡頭或僣主以法律的名義進行的殘暴統(tǒng)治。因此，法治與民主息息相關(guān)。當(dāng)然就基本含義而言，法治說的是一個社會的統(tǒng)治手段和最高權(quán)威是一整套法律制度，而民主說的是其政治的最終決定方式在多數(shù)而非少數(shù)。

法治與憲政的關(guān)系密切。憲政國家的最高裁判依據(jù)是憲法，即所有法律之上的根本大法，任何個人、法人、政黨和團體都必須在憲法規(guī)定的范圍內(nèi)行事。尤其是出任公職的人由于支配公共財富、擁有鎮(zhèn)壓之權(quán)、承擔(dān)更多的公共責(zé)任，其言行一旦違反了憲法，那就不僅要被剝奪公職，而且要受到社會的嚴(yán)厲制裁。為了防止一些人、尤其是擔(dān)任重要行政職務(wù)的人隨意違反憲法，一般都需要設(shè)計和實施所謂司法審查制度。這種制度在各國的實施形式不同，通常是由最高法院或憲法委員會等獨立的機構(gòu)來對本國從國家元首到普通公民的行為進行合憲性審查。尤其是對政府公務(wù)員、官員和最高行政首長，只要有人或機構(gòu)提出正當(dāng)?shù)恼埱螅蛻?yīng)對其行為的合憲性進行獨立的司法審查。司法審查機構(gòu)有權(quán)撤銷任何一級行政部門發(fā)出的命令和決定，撤銷各級法院作出的錯誤判決，在某些國家，甚至可以通過司法解釋宣布通過的某項立法為違憲。這樣做也是為了從制度上保障法治國糾正違反憲法的立法、行政法規(guī)和政府行為，以確保憲法的最高權(quán)威。

憲政的基本原則包括：人民主權(quán)、分權(quán)制衡、權(quán)利保障和法治。人民主權(quán)說的是人民具有至上的權(quán)利，國家的一切權(quán)力屬于人民，這正是民主的根本道義基礎(chǔ)。分權(quán)要求權(quán)力不得高度集中于一人或一個團體之手，而應(yīng)該由不同的部門掌握，它們之間進行牽制和平衡。立法者和司法者不能是同一人或同一團體，行政部門也應(yīng)當(dāng)與立法或司法部門分開。這樣，制訂規(guī)則的人不具體執(zhí)行規(guī)則，出現(xiàn)糾紛和爭議時由中立的法院來裁決。不同權(quán)力部門的牽制與平衡可形成有效的監(jiān)督機制，防止并及時制止政府官員的貪污腐敗。

實行憲政，就必須堅決執(zhí)行憲法，任何人不得凌駕于憲法和法律之上。僅就憲法而言，這里需要強調(diào)兩點。第一點是，我國現(xiàn)行憲法對于公民權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定盡管還不夠完善，但已經(jīng)比較明確，與當(dāng)代國際上通行的表述接近，只是在全社會的實施過程中存在相當(dāng)?shù)牟罹?，即憲法明文?guī)定的公民權(quán)利得不到保障。例如憲法第二章明確規(guī)定：“第三十五條：中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由。第三十六條：中華人民共和國公民有宗教信仰自由。任何國家機關(guān)、社會團體和個人不得強制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧視信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。”其他還有公民不受主觀隨意逮捕，禁止非法拘禁，公民人格尊嚴(yán)不受侵犯等重要條款的規(guī)定。[5]又如1993年通過的憲法修正案第九條規(guī)定：“集體經(jīng)濟組織實行民主管理，依照法律規(guī)定選舉和罷免管理人員，決定經(jīng)營管理的重大問題。”[6]這已經(jīng)明確規(guī)定了集體經(jīng)濟的民主管理制度，在經(jīng)濟民主上邁出了重要的一步。這些符合現(xiàn)代普遍公民權(quán)利規(guī)定的條款在實際執(zhí)行中已經(jīng)有了很大的進步，但由于長期人治傳統(tǒng)和舊體制的影響，還沒有得到普遍的遵守，甚至還出現(xiàn)國家機關(guān)工作人員公然違反這些基本公民權(quán)利的現(xiàn)象。不僅在基本公民權(quán)，而且在涉及我國現(xiàn)階段眾多就業(yè)人員的集體經(jīng)濟組織中普遍存在民主管理程度低，有的只是由少數(shù)人說了算的嚴(yán)重違憲現(xiàn)象，這已經(jīng)成了相當(dāng)一些集體經(jīng)濟面臨困境的主要原因。尤其是我們暫時還沒有司法和訴訟機構(gòu)專門受理對違反憲法行為的指控，因此，在違憲審查和糾錯機制上還存在嚴(yán)重的缺陷，這也是實際違憲行為難以禁止的制度原因。同時還需要進行維護憲法權(quán)威的全民教育，以形成共識。正如中共中央總書記習(xí)近平所尖銳指出的：“在充分肯定成績的同時，我們也要看到存在的不足，主要表現(xiàn)在：保證憲法實施的監(jiān)督機制和具體制度還不健全，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象在一些地方和部門依然存在；關(guān)系人民群眾切身利益的執(zhí)法司法問題還比較突出；一些公職人員濫用職權(quán)、失職瀆職、執(zhí)法犯法甚至徇私枉法嚴(yán)重?fù)p害國家法制權(quán)威；公民包括一些領(lǐng)導(dǎo)干部的憲法意識還有待進一步提高。對這些問題，我們必須高度重視，切實加以解決。”[7]

我們的政治改革目標(biāo)需要確立憲法和法律的權(quán)威。這里有必要引用習(xí)近平在紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話：“我們要以憲法為最高法律規(guī)范，繼續(xù)完善以憲法為統(tǒng)帥的中國特色社會主義法律體系，把國家各項事業(yè)和各項工作納入法制軌道，實行有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，維護社會公平正義，實現(xiàn)國家和社會生活制度化、法制化。全國人大及其常委會要加強重點領(lǐng)域立法，拓展人民有序參與立法途徑，通過完備的法律推動憲法實施，保證憲法確立的制度和原則得到落實。”捍衛(wèi)憲法的至上權(quán)威，克服個人主觀隨意統(tǒng)治的多年積弊，仍然是一項的任務(wù)。同樣，捍衛(wèi)憲法規(guī)定的公民的各項權(quán)利，也需要全社會做出艱苦的努力。“我們要依法保障全體公民享有廣泛的權(quán)利，保障公民的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、基本政治權(quán)利等各項權(quán)利不受侵犯，保證公民的經(jīng)濟、文化、社會等各方面權(quán)利得到落實，努力維護最廣大人民根本利益，保障人民群眾對美好生活的向往和追求。我們要依法公正對待人民群眾的訴求，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義，決不能讓不公正的審判傷害人民群眾感情、損害人民群眾權(quán)益。”[8]

建立限權(quán)政府直接涉及政府在公眾中的清廉形象以克服公信危機，涉及政府機構(gòu)能否充當(dāng)真正公正的秩序維護者，涉及相當(dāng)一些民怨的根源。任何一種不受制約的權(quán)力機制都無法克服腐敗，為此，加強監(jiān)督已成全民共識。試想，一個人或少數(shù)人既是行使創(chuàng)制、復(fù)決、質(zhì)詢和罷免權(quán)的立法機關(guān)的負(fù)責(zé)人，又是擁有維護社會安定之權(quán)和龐大的行政機關(guān)的負(fù)責(zé)人，還可以通過自己的直接影響力干預(yù)司法，那將從何實行權(quán)力監(jiān)督呢？為了防止行政權(quán)的無限擴大和無所不在，根本的一點是從制度上加以保證。我國現(xiàn)行憲法已經(jīng)注意到了立法機構(gòu)與行政、審判、檢察機關(guān)人員不得互相兼任的問題，第六十五條規(guī)定“全國人民代表大會常務(wù)委員會的組成人員不得擔(dān)任國家行政機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)的職務(wù)。”[9]對地方各級人民代表大會常務(wù)委員會的組成人員也有類似的規(guī)定。其本意是體現(xiàn)立法機關(guān)高級組成人員在政治職能上的專職性，以加強其監(jiān)督職能，這當(dāng)中正體現(xiàn)了權(quán)力制約的思想。

限制并監(jiān)督政府權(quán)力的另一項任務(wù)是確立市民社會的權(quán)威?；仡櫧F(xiàn)代中國，每當(dāng)出現(xiàn)政府權(quán)力遭削弱時，總會伴隨著社會的整體失范、權(quán)威失落和無序狀態(tài)。社會的自治能力沒有培養(yǎng)起來，就為政府權(quán)力的進一步膨脹制造了借口。如此惡性循環(huán)，政府便一直不愿意放棄對民間事務(wù)特別是經(jīng)濟活動的過多干涉。克服這種現(xiàn)象的有效途徑是在削弱政府權(quán)力、建立小政府的同時，培養(yǎng)和擴大社會自治能力，使得民間的各種社團包括聯(lián)合會、同業(yè)公會、基金會、利益團體、宗教團體、業(yè)主委員會等等真正能夠公正、理性、透明地自主運作，以代替過去由政府強制控制的那些權(quán)力。因此，發(fā)展市民社會同樣是政改的目標(biāo)。

政治改革路線圖

確定了政治改革的基本目標(biāo)之后，就是如何使這些目標(biāo)落實的問題。政治改革需要有實施的路線圖，包括時間表。否則，只有一般的原則規(guī)定而無具體的行動措施予以落實，那就難免流于空談，原有不太適應(yīng)社會和經(jīng)濟變革狀況的體制形態(tài)依舊，也就無所謂政治改革可言。沒有明確的時間表，把本來經(jīng)過努力可以實現(xiàn)的政治改革目標(biāo)一再拖延，一拖十年二十年，讓社會和經(jīng)濟的問題日益積累，延誤本來可以改革的時機，同樣不是對歷史負(fù)責(zé)的態(tài)度。有了路線圖和時間表，使政治改革有序地啟動、逐步深入，并讓全黨全民有必要的心理準(zhǔn)備，通過政改實踐逐步地學(xué)習(xí)鍛煉，由易到難，由淺入深，不至于像遇到重大危機時進行休克式治療那樣造成巨大的社會動蕩和震撼。堅定不移的、漸進式的政治改革，是代價較小、收益較大的社會體制構(gòu)建過程。這就需要設(shè)計改革的路線圖和時間表。

基于前述政治改革的目標(biāo)，我國政治改革的路線圖大致設(shè)計為：對于政治民主的體制改革，先黨內(nèi)后全民，先基層后中高層，從間接到直接的民主選舉；對于分權(quán)制衡的體制改革，需要明確國家權(quán)力機關(guān)之間的相互監(jiān)督牽制，人民代表大會的常務(wù)委員專職化，明確司法獨立。在政改的推進程序上，實行局部試點，取得經(jīng)驗，逐步推廣，避免大震蕩的改革方式。

如前所述，社會主義民主制度的最終目標(biāo)是范圍廣泛的公民直接選舉制度，即所有各級公共行政部門的首席負(fù)責(zé)首長、人民代表大會代表的直接民選。目前全國范圍內(nèi)實行直接民選的還只是區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的人民代表和農(nóng)村村委會的負(fù)責(zé)干部。局部地區(qū)進行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的直接選舉，但還沒有在全國推廣。從理論上說，村委會是基層民眾自治機構(gòu)，而不是一級政權(quán)組織。只有當(dāng)各級政權(quán)組織的首席負(fù)責(zé)人均實行了直接民主選舉，我國社會主義民主政治可衡量的目標(biāo)之一才算實現(xiàn)了。因此，需要確立選民逐級直接選舉縣、市、省乃至全國的人民代表大會代表，選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、縣長區(qū)長、市長、省長乃至國家主席的發(fā)展路線圖和時間表，可以花十年時間完成這一工作。目前需要以兩年時間在各個不同的地區(qū)進行試點，即在各省、直轄市先選擇一些典型進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和縣長區(qū)長的直接選舉試點，取得經(jīng)驗后以一年時間進行全國范圍的推廣。再以類似的方式推廣直接選舉市長、省長和國家主席，共計十年內(nèi)予以完成。區(qū)縣級以上各級人民代表的直接選舉，需要推廣到市、省和全國的級別，也需要在十年內(nèi)予以完成。

除了形式上的直接選舉以外，公共職位的選舉本身也需要體現(xiàn)民主選擇的實質(zhì)，即選民的多數(shù)票實質(zhì)性地改變領(lǐng)導(dǎo)人和政策。這里就有候選人的人數(shù)與被選職位的差額問題。目前的基本狀況是，無論是黨內(nèi)職位的選舉還是人大、政府官員的選舉，差額的比例相當(dāng)有限。中國共產(chǎn)黨的全國代表大會代表的選舉以及代表選舉中央委員和修補委員，差額比例均不超過10%。而更高級別職位包括政治局委員和常委的選舉仍然是等額的。區(qū)鄉(xiāng)級人民代表的選舉，候選人數(shù)目比當(dāng)選人最多是多出三分之一。這樣，選舉人可以選擇的余地還是相當(dāng)有限的。雖然存在預(yù)選制度，即推薦候選人時有一定的內(nèi)部選舉程序，候選人的人數(shù)可以超過推薦人數(shù)較多，因而往往在確定最后正式選舉的候選人名單時需要幾輪投票。但由于這種預(yù)選通常不公開進行，選舉人的范圍和資格認(rèn)定也有一定的主觀隨意性，因而難以避免黑箱作業(yè)，缺少正當(dāng)?shù)拇硇浴Ｖ挥芯哂谐浞执硇缘墓_競爭性選舉，才能充分體現(xiàn)民主。因此，無論黨內(nèi)黨外，各級職務(wù)的正式選舉都應(yīng)該體現(xiàn)競爭性，以供選民選擇。候選人的提名和認(rèn)定也需要經(jīng)過公開的民主程序，即所謂初選制度，有一定人數(shù)的選民聯(lián)署提名即可成為候選人，也可以個人站出來競選，通過贏得夠格的提名人數(shù)，參與競選。最終正式選舉時的候選人的數(shù)額應(yīng)該高出被選舉職位數(shù)的一半以上，直至達(dá)到一倍，這樣才能體現(xiàn)民主選擇的真正意義。選民能夠感到自己的投票的確能夠產(chǎn)生實質(zhì)性的改變，包括候選人當(dāng)選以后的政策改變。這種將候選人的差額數(shù)達(dá)到一倍左右的各級職位正式選舉也需要在十年內(nèi)完成。

如前所述，我國目前的憲法構(gòu)架也設(shè)計了一定的分權(quán)制衡的制度，如立法機構(gòu)與行政、審判、檢察機關(guān)人員不得互相兼任。但目前主要規(guī)定全國人大常務(wù)委員會的組成人員不得擔(dān)任國家行政機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)的職務(wù)，省、市、縣級人大常委會并無此明確的規(guī)定，兼職的情況還相當(dāng)普遍，不少行政官員擔(dān)任人大的常委。尤其是人大常委的專職化問題需要解決。我國縣級以上人民代表大會設(shè)置的常委委員會，其委員目前均非專職，大多由政府官員、公司和事業(yè)單位的主管等人士擔(dān)任，他們自己職務(wù)上的工作已經(jīng)相當(dāng)繁重，幾乎沒有多少心思和精力從事立法工作，更不要說就立法和監(jiān)督政府的工作進行社會調(diào)研了。常委們通常只是開會時來幾天，會議結(jié)束后就回到原單位。他們在人大機構(gòu)內(nèi)沒有專門的辦公室，也不設(shè)助理，沒有調(diào)研經(jīng)費。選民們甚至無法聯(lián)系到他們，那將如何正常地反映選民的意愿，參與民主決策和監(jiān)督政府呢？既然是代表人民行使立法權(quán)和監(jiān)督政府之權(quán)，許多政府官員的任命和罷免也均由人大常委會做出，這樣的非專職設(shè)置顯然難以勝任。因此，政治改革的一項重要任務(wù)是縣級以上人大常委會委員的專職化，一旦當(dāng)選為常委，就得辭去本職工作，在任期內(nèi)專職服務(wù)，反映民意，參與立法和監(jiān)督政府。

民主政治是向全體人民開放、供人民選擇的政治過程，選民在選擇候選人、了解公共政策的決定、立法的意圖和對社會公正的安排等方面，都擁有知情權(quán)，把一切置于陽光下。否則，黑箱作業(yè)中的官員狀況、立法和決策只會加深民眾的懷疑、猜忌和不信任。因此，公開透明是民主政治的必然要求。我們的政治改革需要在這方面認(rèn)真作出努力。首要的任務(wù)是公職人員的個人財產(chǎn)公示。公職人員用納稅人的錢提供公共服務(wù)，能否公正使用公共資源，尤其能否避免把公共資源用于尋租，任職以后是否以權(quán)謀私，大發(fā)橫財，甚至其配偶子女是否從其擔(dān)任公職中得到不正當(dāng)?shù)墨@益。這些都需要公職人員進行財產(chǎn)公示，把擁有多少動產(chǎn)和不動產(chǎn)公之于眾，有關(guān)部門在公職人員任職開始和結(jié)束時進行對照審查，了解是否因為職位而不當(dāng)獲益。這是與私人領(lǐng)域的公民擁有自己財產(chǎn)等方面的隱私權(quán)的情況是不同的。公職人員財產(chǎn)公示制度必須列入政治改革的計劃，目前已經(jīng)在廣東省等部分地區(qū)一定級別的官員中進行了試點，但是離全面推廣還有相當(dāng)?shù)木嚯x，也存在一些阻力。無論如何，此事必須在一定時間內(nèi)完成，從政府機關(guān)的科級干部到國家主席，都需要進行財產(chǎn)公示。越是高級干部，越需要向社會公示，低級干部也需要公開申報備案，供社會包括人大代表隨時查閱和任職審查。如果因為阻力大而拒絕實施，那將會失信于民。即使不能在一兩年全部做到，以十年時間應(yīng)當(dāng)完全可以做得到。此外，在立法、決策、信息公開等方面，均需要公開透明的制度保障。尤其是各級機構(gòu)民主選舉的結(jié)果，各級代表大會的程序和公共辯論，無論是黨內(nèi)還是政府內(nèi)，都需要向社會公開，圍繞公共政策的決定舉行的聽證會，候選人之間的政策辯論，都需要公開進行，并且制度化。否則，選民們不知道公職候選人的政策見解，也不了解政府政策的形成過程和所依據(jù)的原則，就難以做出合理的選擇。

中國目前的執(zhí)政黨中國共產(chǎn)黨集中了大量的社會管理精英，執(zhí)政黨本身的民主制度是否健全，直接關(guān)系到全國政治體制的運作和民主建設(shè)。黨內(nèi)的民主制度建設(shè)同樣迫切需要認(rèn)真實施。執(zhí)政黨本身的權(quán)力構(gòu)架也有分權(quán)制衡的設(shè)置，比如黨的代表大會、黨的委員會(常委會)及紀(jì)委檢查委員會這三個機構(gòu)之間有點類似于立法、行政和司法的制度設(shè)計，當(dāng)然，由于黨組織的特殊性，其職能只涉及黨內(nèi)事務(wù)，與政府機構(gòu)還不完全相同。目前需要加強黨的代表大會對于黨委會的監(jiān)督作用，以及紀(jì)委檢查委員會在維護黨紀(jì)方面的重要作用，以克服腐敗，制止少數(shù)人的獨斷專行。黨的代表和黨委成員及書記的選舉，也離不開自下而上的提名和選舉，擴大差額選舉的范圍，達(dá)到真正的民主競選。從政治學(xué)的常識來說，民主指的是對社會公共職位任職者自下而上的選擇，而不是少數(shù)人封閉的決定。而政黨在民主政治中的主要作用是推薦自己的候選人，表達(dá)自己的政治理念和政策主張，以說服選民選擇自己提名的候選人。因此，政黨在民主政治中的競爭作用主要發(fā)生在社會選舉的過程中。這就要求黨本身的政治決定過程也是民主的。在中國目前的政治現(xiàn)狀下，執(zhí)政黨本身的民主可以為全民民主做出示范和榜樣，以促進全社會的民主發(fā)展。因此，以黨內(nèi)民主推動全民民主，是適合中國政治發(fā)展的現(xiàn)實路線。

[1] James M. Buchanan， The Limits of Liberty： Between Anarchy and Leviathan， The University of Chicago Press，1975， p.180.

[2] 《鄧小平文選》，人民出版社1993年版，第二卷第333頁。

[3] http：//news.21cn.com/history/lishijiaodian/2012/12/27/14187388.shtml

[4] Robert Dahl， A Preface to Democratic Theory， University of Chicago Press， 1956， pp.137， 146.

[5] 《中華人民共和國憲法》，人民出版社1993年第3版，第20-21頁。

[6] 《中華人民共和國憲法》，人民出版社1993年第3版，第54頁

[7] 見《中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站》http：//www.gov.cn/ldhd/2012-12/04/content_2282522.htm

[8] 見《中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站》http：//www.gov.cn/ldhd/2012-12/04/content_2282522.htm.

[9] 《中華人民共和國憲法》，人民出版社1993年第3版，第29頁