7月2日，復旦大學新政治經濟學研究中心主任、上海同華投資（集團）有限公司董事長、新書《超常增長：1979—2049年的中國經濟》作者史正富接受了上海經濟評論記者采訪，談中國經濟體制中獨特的兩對關系：央地關系、政府與市場關系。他認為，常規(guī)的市場經濟解決不了中國問題。中國各地實踐中的很多做法已經超越常規(guī)經濟學教科書，值得我們珍惜和發(fā)揚。

以下是采訪原文：

法治化央地關系

記者：你用“三維市場體制”解釋了中國經濟的超高速增長，你認為中國的經濟體制是一個成熟的體制？

史正富：我不是說它是成熟的，而是說三維市場體制基本成型了。中央、地方、企業(yè)這三大主體的關系已經形成并運行了二十年，成效卓著。雖然還有種種問題，但基本結構合理，把中央的戰(zhàn)略領導力、地方的謀劃推動力、企業(yè)的創(chuàng)新活力都發(fā)揮了，實現(xiàn)了市場體系中的政府與企業(yè)的互相給力而不是互相沖突。但問題是這個“三維”體制還不穩(wěn)定，因為地方政府目前的自主權還是政策界定的，它容易因人而變。迫切需要分析中央對地方，哪些權力給多了，哪些權力給得還不夠，通過優(yōu)化調整，實現(xiàn)法治化，讓中央和地方的事權、財權、人權能夠放在法治的軌道上。這是一個頂層設計問題。

中國是大國，中央政府與地方政府之間的關系和政府與企業(yè)之間的關系一樣重要。我們不是聯(lián)邦制，怎么把分權法治化，使得中央和地方兩邊都有穩(wěn)定的權力，而不是我現(xiàn)在授權給你，政策上告訴你有這個權，過兩天不給你我就收掉了。如果改成了法治基礎上的合理地劃分中央與地方權力，我估計這個體制還會更好一點。

記者：法治化的結果是中央政府的權力縮小，地方政府的權力擴大嗎？

史正富：這個就要總結過去二三十年的經驗，不能一概而論，要具體分析，在當代復雜多變的世界體系中，各種事權是集中在中央好，還是分解到地方上好。

參照企業(yè)的理念，認為整體的國家戰(zhàn)略權限、制度設計的大權、高管團隊（也就是地方領導人）的標準和選拔機制應該在中央，配套這些權力，中央就相應需要財權，多大的財政收入應該給中央，這些根據(jù)歷史經驗和經濟學家理性的討論應該可以逐步求解。另外中國有一個特色，中央可能要多拿點錢，就是中國的地理環(huán)境——西部的干旱和沙漠化、大江大河的治理、自然災害的防治，總之國土資源的整治，還需要中央政府扮演更多的角色。但不管怎么說，中國這么大一個國家，發(fā)展不平衡，人口分布不均衡，教育文化水平地區(qū)間差異較大，肯定不可回到過去集中化的道路上去。

毛主席在1950年代論十大關系的時候已經提出來要把一些事權下放給地方。但過去失敗的教訓是，總是在行政分權上兜圈子，跳不出“一放就亂，一亂就收，一收就死”的怪圈。鄧小平改革比較成功的是，一手是政府向企業(yè)放權，創(chuàng)造一個市場出來配置資源；另一方面是中央向地方放權，創(chuàng)造出一個追求發(fā)展的競爭性地方政府體系，這樣子，不同的地方政府都有自己的推動力，它會嘗試不同的政策、不同的體制，這也是我們的改革能夠走出蘇聯(lián)改革的怪圈（蘇聯(lián)的改革彎彎繞，改來改去永遠在兜圈子）的原因。中國在收和放之間，螺旋式發(fā)展，發(fā)展出來了，最大的原因就是地方政府介入，它成為了改革與發(fā)展的一個基本推動力。

記者：這是1994年的分稅制的成果嗎？

史正富：對，那是一次比較大的制度建設。分稅制實施后，中央和地方都有了一個相對穩(wěn)定的預期，在定下來的基數(shù)與分稅比例下，地方經濟做大的話，中央拿多少，地方拿多少，大體是可以算出來的。這就產生了一個使地方政府比較徹底地抓地方經濟發(fā)展的動力。當官員要抓地方經濟發(fā)展之后，他的心態(tài)就變了，否則都是上級任命的官僚，用誰不用誰，關系就很重要，官員的選拔就容易人情化、政治化，而一旦要干事，選人就不是看我喜歡你還是不喜歡你，而是看你這個人有沒有本事，你干不成事，我就不敢用你。

你看中國官場的用人制度與實踐，你能看得出來過去三十年用人的標準在變，地方政府管理地方的能力在變，就是實踐中積累經驗，學習出來的。早年，你看大部分地方官員講話，基本上就是中央文件讀一讀，很少有特色；中央有一個全國發(fā)展戰(zhàn)略，我地方的發(fā)展戰(zhàn)略基本上就跟你差不多，現(xiàn)在很少看到這樣的情況。每個地方都在尋找本地競爭優(yōu)勢，有什么歷史傳承，有哪些特定的自然資源，我靠哪個城市比較近，我怎么樣用我的優(yōu)勢打造主導產業(yè)，實際上就是從本地競爭優(yōu)勢入手，把本地的經濟搞上去。

政經聯(lián)合模式未必過時

記者：未來可能不需要政府發(fā)揮很多生產性活動了，也就是政府職能需要轉變，你認為呢？

史正富：搞企業(yè)管理的人都知道，企業(yè)從來不會有一個一成不變的模式，從來都是環(huán)境變了，戰(zhàn)略就得變；戰(zhàn)略一變，內部管理也要相應調整?，F(xiàn)在問題是，在什么層面上變動？

怎么看在未來幾十年發(fā)展中地方政府的職能和作用，是縮小其職能，還是基本維持其職能然后幫它優(yōu)化？這是一個分歧，我的看法是地方政府的職能，不僅僅是地方基礎設施的建設者，還是所轄區(qū)域通盤的戰(zhàn)略規(guī)劃與綜合管理者，除了管經濟，也要管社會穩(wěn)定，管文化教育、環(huán)境保護。

記者：現(xiàn)在的問題是，地方政府是不是需要把經濟職能分離出去？

史正富：我們一直講要政經分離，但現(xiàn)在看看發(fā)達國家的財政困境，可能要經濟學家來重新思考這個問題。在地方政府層面，究竟是政經完全分離好，還是有機整合好？地方政府不是一個國家，國家是壟斷的，在960萬平方公里內，沒有人跟我競爭的；但地方不一樣，你這個城市跟另一個城市是要競爭的，名為政府，你沒有壟斷權的。這樣子的話，它的行為模式與國家是不同的，那么一個綜合考慮經濟發(fā)展、環(huán)境保護、社會發(fā)展的政府好，還是我只考慮社會公共事務，經濟由企業(yè)家階層去考慮更好？就是政經分離型的好，還是政經適當統(tǒng)一的好？我認為這是一個沒有被研究和沒有被回答的問題。我們只是先入為主地認為政經分開是好的，但我想這是在一個國家的層面上，沒有說在互相競爭的地方政府層面上也是這樣的。

我的直觀觀察是，在帶有整合性質的基礎上，有一定政經聯(lián)合的地方政府可能是最好的，畢竟天底下的事情都是連著的，好的經濟發(fā)展離不開好的社會環(huán)境，離不開好的環(huán)境治理；經濟、社會、環(huán)境還有其他種種問題，其實都互相聯(lián)系，究竟平衡點在什么地方，得有人站在一個中立的層面通盤考慮。你是依靠企業(yè)家跟社會團體斗爭斗出一個環(huán)保平衡好，還是既有不同界別之間的矛盾沖突，又有一個仲裁性的地方政府站在超越財團和環(huán)保利益團體的利益之上來協(xié)調整合好？我的看法是，有整合的比沒有整合的好。亞當·斯密提出看不見的手，我們各自追求自己的目標，市場和價格機制連在一塊達到共同利益的最大化。但實踐證明，在交易費用存在的情況下，通過私人利益自發(fā)互動而實現(xiàn)共同利益這件事不是永遠都能做到的，在很多情況下，交易費用一旦過高，各自追求各自的私人目標或小團體的目標，往往會導致共同目標的架空，整體目標的喪失。

記者：地方政府能夠平等對待經濟目標與社會目標嗎？畢竟經濟目標的實現(xiàn)能夠給地方政府自身帶來利益，而社會目標不一定。

史正富： GDP掛帥，是一個歷史環(huán)境的產物，就像老百姓過日子一樣，剛開始時注重物質的東西，房子、家具，但是不是會一直都這樣呢？不會，等他房子有了，家具也有了，他的第二代就跑去研究紅酒了。這個道理同樣用在發(fā)展上。

鄧小平提出發(fā)展是硬道理，每一個方面都要發(fā)展，但經濟發(fā)展是底子，是前提；所以過去幾十年經濟發(fā)展壓倒一切，但發(fā)展到一定階段之后，重心會改變。比如對環(huán)境污染的容忍度，隨著經濟發(fā)展水平的提高，大家的容忍度都降低了，包括政府官員。經濟發(fā)展與環(huán)保的平衡點是隨著經濟增長的提升，不斷地移到環(huán)保這邊來的。外部因素是中央抓得緊，社會監(jiān)督多了，其實內因是經濟發(fā)展到一定程度了。其他方面，如勞工保護、收入分配的公正平等，也都是這個過程。

記者：我們這套體制只有建立在考核目標之上才會有效的，除了GDP，還有其他指標嗎？

史正富：之前有人提出綠色GDP指標，不過現(xiàn)在也沒有完成。但我知道現(xiàn)在很多地方政府是綜合指標考核，不是一個指標。有經濟、環(huán)境、社會指標，還有中央一票否決的指標。在有分權的單一制國家里頭，中央政府的指導思想、提倡的理念還有它的考核體系這三者都是非常重要的，它可以系統(tǒng)地影響到地方政府的決策。另外，我想強調，地方政府的行為模式也并不完全是GDP導向；從內在動力上說，它追求的是地方發(fā)展與官員職業(yè)成長，這二者又密切相關。而地方發(fā)展的內涵隨著發(fā)展水平變化又會因時而變。發(fā)展導向并不等于GDP導向。

科學建立政府會計報表體系

記者：地方政府參與生產性活動的一個結果是積累了巨額的債務，加劇地方財政乃至銀行業(yè)的系統(tǒng)性風險。怎么解決這里的債務問題？

史正富：目前是只講債務，不講資產！學財務的都知道，負債與資產必須結合起來看才有意義，即資產負債率。西方政府借債大多是花費掉了；中國地方政府借債大部分是投資了，投在基礎設施和對企業(yè)的創(chuàng)業(yè)激勵體系上了，比如地方與稅收優(yōu)惠，技術與人才補貼、配套出資與貼息等等。這些都形成經營性資產，產生未來長時期的收入流?？傊?，這是一個管理問題，關鍵在于負債率，在于資產未來收入的能力及其派生的融資能力。不能先天性地認為地方政府融資就不行，也不能說不加管控。對地方融資平臺要規(guī)范化建設，事前的監(jiān)管、事后處置這兩條機制要建立起來。

記者：還是缺少法治建設。

史正富：是迫切需要法規(guī)，如監(jiān)管法規(guī)。但這不光是一個法治問題，技術也不過關。比如企業(yè)申請貸款，銀行會考察你資產負債表、損益表、現(xiàn)金流量表，分析你還債的可能性，監(jiān)控你貸款的使用。地方政府呢，什么都沒有，最早國家開發(fā)行跟一個地方簽個一攬子協(xié)議，整個幾百億元，沒有項目，沒有關于現(xiàn)金流量、資產負債表等的嚴格審查和分析。我的理解是，地方融資畢竟是一個新事物，突然要做起來，要大發(fā)展，大家都跟不上。粗放式發(fā)展這一段已經過去了，前幾年是地方政府的借債高峰，現(xiàn)在是還債高峰，去年跟今年地方政府的日子很難過，都學到了重要經驗。

另外，這么多地方政府一定會有地方政府出來創(chuàng)新，比如重慶，他們在探索，怎么樣用地方融資平臺，促進地方基礎設施建設與新國企的發(fā)展，同時又控制債務風險，制定了一些規(guī)則。這是一個地方的嘗試，當人家知道重慶有這個經驗，好多人去取經，形成了地方的知識交流，橫向傳播。這也是中國改革開放30年的一個特色，很多好的政策與做法開始并不是中央的想法，而是地方有個經驗，中央調研，調研以后推廣。

我覺得現(xiàn)在這個過程不能僅局限于過去地方之間自主傳播的模式，它需要專家的介入，包括世界銀行的專家，中國的財政專家、會計專家、金融專家，幫助中國的政府建立探索形成這個監(jiān)控、管制地方政府金融平臺的一套法治和操作規(guī)則，就像現(xiàn)在銀監(jiān)會監(jiān)控銀行業(yè)務，銀行給企業(yè)放款，銀行就要監(jiān)管審查企業(yè)的報表和業(yè)務，確定貸款的風險。以后實際上把地方政府融資平臺看成一個大企業(yè)不就行了嗎？一個市就是幾百億的事，也就一個大型企業(yè)的規(guī)模。希望銀行有能力評估地方政府的資產負債表、損益表、現(xiàn)金流量表，那么地方政府的這三張表怎么編呢？現(xiàn)在是一個問題。它沒有一個規(guī)范的報表，我們實際上從財政部開始到地方政府，還沒有形成一個和中國現(xiàn)實配對的科學合理的報表體系。

記者：和財政預算是否要結合在一起？

史正富：對。實際上是預算所用的報表要改革。我們預算的這個表過于簡單，它等于是三表合一，資產負債、收入支出和現(xiàn)金流入流出概念是混在一起搞的。這三對概念是不同的，互相配對的，我們現(xiàn)在經常糅在一塊了，一個財政預算報表，告訴你說我財政是沒有問題的，支出是哪幾項，收入是哪幾項，其中有一項是借債，但借債不能算是收入，只是現(xiàn)金流入。另外，中國比西方公共財政多了一個領域，就是資產產生的收入，國有企業(yè)、土地、股權處置、經營權拍賣等，是投資形成的經營性資產，然后產生收入。這在西方財政中不重要，但在當今中國財政中則很重要。這個問題牽扯到一個新的、更包容的、科學合理的、針對政府體系的會計報表體系，國家可以拿這個報表體系監(jiān)控整個地方融資體系，銀行可以用它來評估地方政府的風險有多大。

收入分配改革新思路

記者：在三維市場經濟體制下，經濟增長很快，社會矛盾也趨大。其中一個原因恐怕是它造成了過大的收入差距。

史正富：假如沒有這個地方政府體系，我們是一個怎樣的市場經濟制度？你看拉美、中東、非洲，以及美國這樣的發(fā)達國家，他們沒有地方政府介入到這些事情上面來，他們的收入分配在工業(yè)化工程中及現(xiàn)在是怎樣的？是比中國還差嗎？

因此，我們需要反思，如果不是這個中國特色市場經濟，而是常規(guī)的市場經濟，那么經濟增長會是什么樣的？基礎設施會是什么樣的？收入分配會是什么樣的？社會矛盾會是什么樣的？會比現(xiàn)在做得更好嗎？不可能！

我們現(xiàn)在看我們中國的收入分配不滿意的地方挺多的。平心而論，就現(xiàn)在這個發(fā)展階段，從輕工業(yè)向重化工業(yè)過渡的這個階段，任何國家的歷史上都是資本密集程度提高，人均占有資本的程度提高，馬克思將此稱作資本有機構成提高，這個過程中，消費占比下降，勞動收入占比下降，同時收入向資本家集中，實際上馬克思當年講資本主義要滅亡，就是這個原因。但到后來，技術進步了，汽車工業(yè)興起，新部門不斷出現(xiàn)，第三產業(yè)也起來了，這個因素漸漸淡化了。

記者：因為有了社會保障?

史正富：不單是社會保障，更重要的是，收入分配本身也在改變，中產階級收入在增大。美國經濟學家?guī)炱澞脑噲D說明，這是一個倒U形的收入分配曲線，經濟增長的第一個階段的收入分配狀況是不好的，勞動的收入分配份額在下降，但過了某個點（經濟學家說是“劉易斯拐點”），勞動收入的份額就會上升，中產階級就會壯大。

但我擔心的是什么呢？美國最近30年的情況又變了。1980年代以前，中產階級狀況是改善的，但里根以來的美國，中產階級是下降的，中產階級一部分跑到富人那邊去了，現(xiàn)在的富人從絕對數(shù)和相對數(shù)都比以前多，但是更多的人跑到窮人那邊，窮人的隊伍增加更快，結果中產階級的隊伍在縮小。“兩頭小，中間大”的橄欖形社會正在變成富人多、窮人增加更加多的“M形社會”。這就是占領華爾街自發(fā)運動的社會背景。為什么會這樣呢？我跟一個經濟學家討論這個事，總的認為是信息化、全球化、技術革命有重大的影響。比如發(fā)達國家很多東西都弄到發(fā)展中國家去了，因為企業(yè)扁平化以后，中間管理階層都被砍掉了，一個最高管理層可以支配一個很大的全球企業(yè)，勞動力是全球配置的，服務也可以外包，一個有能力的管理者通過一個大型企業(yè)可以操縱越來越多的資源。交通革命、信息革命、全球化把管理者的能力放大了。

信息化、全球化可能是導致收入分配長期出毛病的世界性歷史力量，當然這只能算是一種猜想。但如果這個是對的話，你要考慮，對于常規(guī)市場經濟來說，收入分配不平等的情況很難避免。

但是，如果我們繼續(xù)走中國特色市場經濟，我們是不是可以一定程度上緩解收入分配的不良狀況？我認為是可以的，因為它有手段，其中一個最大的手段就是國家理財產生的資產性收入。

記者：國家理財產生的資產性收入如何調節(jié)收入分配？

史正富：一次分配從來都是收入分配當中決定性的，一次分配定了，富人與窮人的收入就基本定了，你要在再分配中，通過稅收拿富人的錢補窮人，那是非常非常難的。富人的話語權比窮人大，弱勢群體通常沒有組織能力，沒有資源，因此通過二次分配改善收入分配要想解決大問題不太現(xiàn)實。

真正要讓收入分配有一定平等性，還是要在一次分配上做文章。在純粹的市場經濟中，財富與資本向少數(shù)人集中是大趨勢，很難被扭轉，這是我們搞市場經濟必須要面對的問題，因為我們不可能回到計劃經濟，但市場經濟確實有馬太效應，越能干的人支配的資源越大，支配資源越大，收入增長得越快，而勞動力收入獲得者，你再辛苦干活，工資每年增長7%~9%也算快了，但還是窮，什么道理？因為資產的增值速度更快。

資產增值收入快于你工資增長速度，房子過去十年增長了多少倍？你工資能這么漲嗎？不能，所以，你工資雖然漲了很多，但有房子、有股權、有企業(yè)的人比你還牛。你知道我們這些年創(chuàng)造了多少富翁？已經令世界瞠目結舌了。而這個肯定是以很嚴重的收入分配不平等為代價的，肯定不是社會可以長期支持和向往的東西。

因此，我的一個理論是，得有一個國家理財體系，通過法律改革，把國家的一部分財產性收入直接對應給比較窮的人，底層的30%為主，相當于給沒有財產的人分享到一部分財產性收入，在一次性收入分配中改善收入分配格局。因為這個一次性收入所依據(jù)的財產，不是受益者個人的財產，而是政府替全國人民管的財產，因此我把它稱為1.5次收入分配。