美國有多少部憲法？

每次給學生講授《美國政治入門》，第一堂課總是講美國憲法，而我總是以這個問題開始。

聽到這個問題，學生總是用一種茫然和疑惑的眼光看著我，遲遲沒有人回答。美國不就一部憲法嗎？老師怎么會問這樣一個問題？

很多人都知道 “三權(quán)分立”、“權(quán)力制衡”和“權(quán)利法案”，因為它們已經(jīng)成了美國民主的象征。殊不知，這些概念都源于1787年在費城制憲會議上通過的聯(lián)邦憲法。因此當談及美國憲法的時候，很多人的第一個反應就是聯(lián)邦憲法。

然而，美國是一個聯(lián)邦制國家，由50個州組成。除了聯(lián)邦憲法，這50個州還有各自的憲法，并且和聯(lián)邦憲法相比，這50部憲法要詳實得多：它們不僅對各州政府的權(quán)力和各州公民的權(quán)利做出了更加詳細的規(guī)定，而且涉及諸多具體的政策領(lǐng)域，如選舉、婚姻、教育、稅收、財產(chǎn)、財政、環(huán)保、公共住房、地方政府的組成和權(quán)力等等。因此，要說美國有多少部憲法，正確答案應該是51部。

美國是世界上第一個施行聯(lián)邦制的國家。根據(jù)一項統(tǒng)計，當今世界200多個國家，只有20多個是聯(lián)邦制。如果光看這個數(shù)據(jù)，那么美國首創(chuàng)的聯(lián)邦制作為一種政體似乎并不受歡迎。然而，這20多個國家的人口總數(shù)超過22億，并且它們的國土總面積約占世界二分之一的土地。我們所熟知的國土面積很大的國家（如俄羅斯、加拿大、巴西、阿根廷、澳大利亞、印度）以及一些國土面積很小的國家（如比利時、奧地利、瑞士），以及德國、尼日利亞、南非、墨西哥、委內(nèi)瑞拉等，都是聯(lián)邦制。

美國的建國先驅(qū)們?yōu)槭裁匆扇÷?lián)邦制呢？美國的聯(lián)邦制和其他國家的聯(lián)邦制有什么異同？

從邦聯(lián)到聯(lián)邦

要知道美國為什么采取聯(lián)邦制，必須了解一個最為根本的歷史事實，那就是美利堅合眾國成立在后，其最初的13個州成立在先。這13個州就是英國于1607年到1733年在北美建立的13個殖民地。雖然這13個殖民地都是經(jīng)過英國國王授權(quán)，并且受英國法律的管轄，但是由于遠隔大西洋，“天高皇帝遠”，歐洲來的定居者從一開始就享有高度的自治權(quán)，如通過選舉產(chǎn)生各級官員，自主制定稅收、教育、財產(chǎn)等政策。也就是說，盡管這13個殖民地是英國的屬地，并且需要向英國繳納各種稅費，但是它們各自有非常獨立和完整的政府機構(gòu)，猶如13個獨立的小王國。

由于當時英國連年戰(zhàn)爭，國內(nèi)財政吃緊，于是向海外殖民地大肆增加賦稅，包括北美的13個殖民地，最終導致1775年美國獨立戰(zhàn)爭的爆發(fā)。在1774年，來自12個殖民地的代表聚集費城，這就是第一屆大陸國會，但是這屆國會的中心議題不是從英國獨立，而是如何讓英國以更公平的方式對待北美殖民地。第二屆大陸國會于1775年召開，次年通過了著名的《獨立宣言》，并于1777年頒布了美國第一部憲法《邦聯(lián)條約》，美利堅合眾國的名稱也因此誕生。該條約于1781年正式生效，于是大陸國會結(jié)束，代之的是邦聯(lián)國會。

長期的高度自治，使得各個殖民地特別警惕一個強有力的中央政府剝奪它們現(xiàn)有的權(quán)力，因此《邦聯(lián)條約》下的中央政府幾乎沒有任何實質(zhì)性的權(quán)力。該條約設(shè)立了具有立法權(quán)力的國會，卻沒有設(shè)立執(zhí)行法律的行政機構(gòu)，結(jié)果是法律由各州執(zhí)行。雖然國會有權(quán)宣戰(zhàn)、締結(jié)條約、印制貨幣、任命邦聯(lián)政府高級官員，但是它沒有稅收權(quán)，沒有常備軍（軍隊由各州管轄的民兵組成），也不能管理各州之間的貿(mào)易或者各州與其他國家之間的貿(mào)易。國會議員不是普選產(chǎn)生，而是由各州議會選舉產(chǎn)生，并且他們的薪水由各州政府支付?？傊?，《邦聯(lián)條約》下的中央政府，既沒有錢，也沒有槍，一個“光桿司令”。國會議員猶如各州派駐邦聯(lián)政府的大使，而不是代表各州和全國利益的人民代表。

這樣的中央政府，根本無法處理獨立戰(zhàn)爭結(jié)束后美國所面臨的國內(nèi)外嚴峻局勢。由于獨立戰(zhàn)爭耗費很大，大陸國會和邦聯(lián)政府不得不四處舉債，而戰(zhàn)爭結(jié)束后這些債務(wù)必須償還，否則剛剛獨立的美國不僅會在國際上失去信用，而且會導致國內(nèi)金融動蕩。雖然英國承認美國獨立，但是它在與美國接壤的加拿大邊境上還駐扎著大量軍隊，對這個新生國家構(gòu)成了嚴重的軍事威脅。此外，印第安人部落（有些是在英國的慫恿下）還時常攻擊南部各州的邊界地區(qū)，造成不小的人員傷亡和財產(chǎn)損失。

就在內(nèi)憂外患的時候，由退伍軍人丹尼爾·謝斯領(lǐng)導的農(nóng)民武裝起義于1786年在馬薩諸塞州爆發(fā)了。導致此次起義的主要因素包括獨立戰(zhàn)爭后國內(nèi)經(jīng)濟蕭條、硬通貨短缺引發(fā)的銀根緊縮、以及州政府為了償還戰(zhàn)時債務(wù)而大幅度提高稅賦。由于沒有自己的軍隊，邦聯(lián)國會面對農(nóng)民起義舉手無措。馬薩諸塞州只好依靠民兵來鎮(zhèn)壓起義，然而，很多民兵同情參加起義的農(nóng)民，不愿同命相煎。結(jié)果州政府花了一年多的時間才把起義鎮(zhèn)壓下去。

謝斯起義讓當時的很多有識之士深刻意識到，沒有一個強有力的中央政府，美利堅合眾國將無法維護國內(nèi)穩(wěn)定或者抵御外來威脅，更不可能在國際事務(wù)中有所作為。于是修改《邦聯(lián)條約》的呼聲越來越高，并最終促成了1787年費城制憲會議的召開。一部嶄新的美國憲法從此誕生了，而邦聯(lián)也由此變成了聯(lián)邦。

聯(lián)邦制下的權(quán)力分配

新憲法賦予聯(lián)邦政府諸多重要的權(quán)力。憲法第1條規(guī)定了國會作為立法機構(gòu)的各項權(quán)力，包括征稅、征兵、宣戰(zhàn)，制定國內(nèi)外貿(mào)易政策和移民政策等等。第1條第8款還規(guī)定：國會有權(quán)“制定為執(zhí)行以上各項權(quán)力和依據(jù)本憲法授予合眾國政府或政府中任何機構(gòu)或官員的其他一切權(quán)力所必要的和恰當?shù)姆?rdquo;。這個條款也因此被稱為“必要和恰當”條款，它相當于一張權(quán)力的空頭支票，任由國會去填寫，并為聯(lián)邦法院通過司法解釋來擴大聯(lián)邦政府的權(quán)力埋下了伏筆。

除了國會，聯(lián)邦政府還有自己的行政機構(gòu)，其最高領(lǐng)導同時兼任武裝部隊最高統(tǒng)帥，從而保證了聯(lián)邦法律能夠得到有效執(zhí)行。新憲法還設(shè)立了聯(lián)邦最高法院，并且該法院也是美國國內(nèi)的最高上訴法院，其判決對各州具有約束力。

此外，新憲法第6條還規(guī)定：“本憲法及依本憲法所制定之合眾國法律;　以及合眾國已經(jīng)締結(jié)及將要締結(jié)的一切條約，皆為全國之最高法律；每個州的法官都應受其約束，任何一州憲法或法律中的任何內(nèi)容與之抵觸時，均不得有違這一規(guī)定。”不僅如此，新憲法第1條第10款還對各州的權(quán)力有著明確限制，如不得與外國締結(jié)條約或結(jié)盟，不得鑄造貨幣；未經(jīng)國會同意，不得對進出口貨物征收進口稅或間接稅，不得在和平時期保持軍隊或戰(zhàn)艦，不得與另一州或外國締結(jié)協(xié)定或條約。

如此一來，州政府還有什么權(quán)力呢？的確，僅從字面上來看，各州從原來《邦聯(lián)條約》下中央政府的主人變成了新憲法下聯(lián)邦政府的傀儡。正因為如此，是否批準新憲法在各州引發(fā)了一場大辯論，因為新憲法只有得到9個州的制憲會議的批準才能正式生效。支持新憲法的一方被成為聯(lián)邦黨人，其代表人物是詹姆斯·麥迪遜，而反對新憲法的一方被成為反聯(lián)邦黨人，其代表人物是托馬斯·杰佛遜。前者發(fā)起了一場聲勢浩大的政治宣傳運動，并出版了一本文集，從各個角度闡述新憲法的種種好處，這就是著名的《聯(lián)邦黨人文集》。

反聯(lián)邦黨人的核心訴求是，新憲法必須包括一個權(quán)利法案，以保障個人權(quán)利不受聯(lián)邦政府的侵犯。而聯(lián)邦黨人也逐漸意識到，要是沒有權(quán)利法案，新憲法被各州批準的幾率很小。于是就有了新憲法的前十條修正案，它們被統(tǒng)稱為《權(quán)利法案》，于1791年底正式生效。

《權(quán)利法案》的前九條修正案涉及個人權(quán)利，而最后一條修正案則是美國聯(lián)邦制的憲法基礎(chǔ)之一。它原文如此：“本憲法未授予合眾國也未禁止各州行使的權(quán)力，分別由各州或由人民保留。”前面已經(jīng)提到憲法明確列舉的聯(lián)邦政府的權(quán)力，也提到憲法明確禁止各州行使的權(quán)力，那么州政府到底還有哪些權(quán)力呢？

事實上，一個普通美國人的日常生活，基本上都受自己所在州的法律管轄，很少涉及聯(lián)邦法律：從出生證明到結(jié)婚離婚到死亡證明，從學前教育到義務(wù)教育到高等教育，從財產(chǎn)法到保險法到刑法，從公司法到銀行法到礦產(chǎn)資源法，從行業(yè)管理到城市管理到交通安全，從公共衛(wèi)生到土地征用到公共住房，從選舉到治安到環(huán)保。此外，各州還決定自己的消費稅、個人所得稅、財產(chǎn)稅、汽油稅、香煙稅等等。“生是州的人，死是州的鬼。”這或許是對聯(lián)邦制下一個普通美國人的一生最好的寫照。

由于每個州的法律各不相同，這必然會造成很多問題，尤其是考慮到美國人的流動性很高，從一個州移居到另外一個州是再為平常不過的了。那么，加州頒發(fā)的駕照，在紐約能開車嗎？德克薩斯的公民，如果是單身漢不用交稅，那么在德克薩斯工作的外州單身漢也不用交稅嗎？在1787年的制憲會議上，建國先驅(qū)已經(jīng)預料到了這些問題，因此才有了憲法第4條的兩款規(guī)定。第1款：“各州對其它州的公共法令、記錄、和司法訴訟程序應給予完全的信任和尊重。”第二款：“每州公民應享受其他各州公民所有之一切特權(quán)及豁免權(quán)。”美國憲法不僅明確規(guī)定了聯(lián)邦政府和州政府各自享有的權(quán)力，同時還對各個州之間的關(guān)系進行了約束，這兩者缺一不可，共同組成了聯(lián)邦制。

既然是聯(lián)邦制，聯(lián)邦的各個成員在聯(lián)邦政府（尤其是立法機構(gòu)）就應該有自己的代表。根據(jù)憲法第1條，聯(lián)邦國會由參眾兩院組成，眾議員代表各州的選民，議員人數(shù)由各州人口決定，而參議員代表各州，并且不論人數(shù)多少，每個州均為兩名參議員。加州有兩千多萬人，而阿拉斯加只有50多萬人，但是它們的參議員人數(shù)相同。之所以有這樣非常不公平的規(guī)定，是因為在當初的制憲會議上，人口少的州（如羅德島）擔心人口多的州（如紐約）會把持國會，結(jié)果雙方達成了現(xiàn)在的折中。不僅如此，代表各州的參議院還大權(quán)在握：所有聯(lián)邦政府高級官員的任命（包括聯(lián)邦法官和駐外大使）和所有國際條約都必須經(jīng)過參議院的批準。另外，由于參議院有“無限制辯論”（unlimited　debate）的傳統(tǒng)，因此任何議員都可以利用“冗長辯論”（filibuster）來阻撓立法程序，而要停止“冗長辯論”需要五分之三多數(shù)。于是參議院就成了少數(shù)派名正言順要挾多數(shù)派的天堂。20世紀60年代的民權(quán)運動高漲時，來自南方的少數(shù)參議員正是利用“冗長辯論”這一有力的武器，成功地延遲了一系列民權(quán)法案的通過。

這就是美國特色的聯(lián)邦制。在聯(lián)邦制下，各級各類官員有自己的選區(qū)和選民：總統(tǒng)由全國人民選出，國會眾議員來自各個國會選區(qū)，參議員來自各州；州長由全州人民選出，州議會的議員來自各州的選區(qū)，而市長、鎮(zhèn)長、縣政府、學區(qū)董事會、州和地方政府的法官和檢察官，也有各自的選民。簡而言之，聯(lián)邦制就是各級政府官員獨立產(chǎn)生、享有不同的權(quán)力、對不同的選民負責。聯(lián)邦制其實就是通過選舉把權(quán)力下放制度化，但這并不表示聯(lián)邦政府權(quán)力的減弱。相反，權(quán)力下放有利于減輕聯(lián)邦政府的財政負擔，鼓勵各州自主創(chuàng)新和以及各州之間的良性競爭，加強選民對各級官員的監(jiān)督。沒有聯(lián)邦制，就沒有今天的美國。

從美國到世界

美國是世界上第一個品嘗“聯(lián)邦制”這個禁果的國家。美國之后，已經(jīng)有20多個國家也采取了聯(lián)邦制。但是，還沒有一個國家完全效仿美國的聯(lián)邦制。由于歷史、地理、宗教、文化、民族等因素，每個國家的聯(lián)邦制都自成一體。然而在“各放光彩”的背后，還是有很多重要規(guī)律可循。

有學者把聯(lián)邦制分為三類。美國屬于第一類，被稱為自下而上的聯(lián)邦制（coming　together），即面對內(nèi)憂外患，聯(lián)邦的各個成員意識到“團結(jié)就是力量”，由此自覺地組成一個聯(lián)邦政府。第二類是自上而下（holding　together）的聯(lián)邦制，如印度、比利時和西班牙。這些國家在變成聯(lián)邦制前都是單一制，中央政府處于絕對主導地位，并且它們都是多民族國家，國內(nèi)民族矛盾錯綜復雜。這些國家的領(lǐng)導人都清楚地意識到，如果不采取聯(lián)邦制，讓各個成員在教育、文化、宗教等領(lǐng)域享有高度的自主權(quán)，那么整個國家將陷入內(nèi)亂，最終分崩離析，“國將不國”。同時，各個成員也意識到，如果各自成為獨立國家，它們生存的可能性很小。

第三類則是“脅迫性”（putting　together）的聯(lián)邦制，其代表就是前蘇聯(lián)。眾所周知，前蘇聯(lián)是一個多民族的聯(lián)邦國家，共有15個加盟共和國。然而，這15個成員國大多是屈于前蘇聯(lián)軍隊的淫威或者是被前蘇聯(lián)直接軍事占領(lǐng)之后，才加入前蘇聯(lián)。俗話說，“強扭的瓜不甜”。隨著前蘇聯(lián)解體，其聯(lián)邦制也壽終正寢，各個加盟共和國紛紛獨立。

如果憲法沒有明確規(guī)定聯(lián)邦政府和地方政府各自享有的權(quán)力，如果聯(lián)邦政府隨時可以踐踏憲法，如果地方政府的高級官員不是通過選舉獨立產(chǎn)生而是必須經(jīng)過聯(lián)邦政府的首肯，那么這樣的聯(lián)邦制只能是“掛羊頭賣狗肉”的聯(lián)邦制，并且一旦聯(lián)邦政府權(quán)力減弱，各個成員就會伺機爭取獨立，尤其是在多民族的國家。

縱觀當今世界的聯(lián)邦制，有一個非常顯著的特點，那就是國土廣袤、人口眾多、民族宗教多樣化的國家基本上都采取了聯(lián)邦制。這其中的道理很容易理解。國家越大，中央集權(quán)的成本越高。第一，國家越大，權(quán)力分層越多，而越到底層，中央政府的權(quán)力（無論是稅收還是監(jiān)督）越薄弱，結(jié)果是個人專權(quán)、濫用職權(quán)和錢權(quán)交易在基層政府最為盛行。中央政府可以定期或不定期派出各種監(jiān)察團隊，以確保中央政策得到執(zhí)行，但這樣做不僅成本高，而且難保這些中央代表不被地方政府的“糖衣炮彈”所收買。

第二，中央集權(quán)往往意味著財政和稅收大權(quán)集中在中央政府，而地方政府往往入不敷出。在不下放財政和稅收大權(quán)的前提下，中央政府只有通過財政轉(zhuǎn)移支付等方式補貼地方政府。國家越大，財政轉(zhuǎn)移要經(jīng)過的各級政府就越多，這樣一來不僅政府官員增多、工作效率降低，并且給各級政府官員創(chuàng)造了誘人的權(quán)力尋租機會。

第三，因為地理位置、自然資源和人口分布等因素，一個國家的經(jīng)濟發(fā)展往往具有明顯的區(qū)域性。而中央集權(quán)國家在制定政策時往往“一刀切”，忽略了區(qū)域之間或者區(qū)域內(nèi)部的差異。結(jié)果是有的地方政府對中央的政策打折執(zhí)行，或者干脆“陽奉陰違”，從而大大增加了執(zhí)法的難度和成本。

至少在政治體制領(lǐng)域，如果“存在的都是合理的”，并且如果存在的越多則越合理，那么聯(lián)邦制對人口眾多和國土廣袤的國家來說的確是一個“合理”的選擇。然而無論是自下而上，還是自上而下，真正的聯(lián)邦制離不開民主政治。聯(lián)邦制的權(quán)力下放，實際是通過選舉把對政府官員的監(jiān)督權(quán)下放。與此同時，權(quán)力的下放減少了權(quán)力尋租，提高了權(quán)力的效率，促進了權(quán)力的改革創(chuàng)新。