二、中國糧食安全的遠憂和近慮不容忽視

對中國而言，糧食安全是需要長期密切關注的主題，解決糧食安全問題更是一項十分復雜艱巨的任務，既面臨長期的資源約束，又有短期的體制性障礙。

1.制約中國糧食安全的長期性矛盾依然十分嚴峻

一方面，人口增加和消費水平提升將使我國糧食需求保持剛性增長。有關預測表明，未來十年我國人口仍將以年均800—1000萬的速度增長。2020年，我國人口總量將達到14.6億。人口增長必然導致口糧需求剛性增長，按照人均400公斤年口糧消費量計算，到2020年我國口糧需求總量將達到5.84億噸，比2010年的5.48億噸增長6.57個百分點，這將大大超過同一時期我國糧食生產(chǎn)可能的增長速度。與此同時，城市化的加快將使未來十年我國城市人口以年均1100萬人的速度遞增，大批農(nóng)民工進城后由糧食生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變?yōu)榧Z食消費者，也將增大糧食消費數(shù)量。還應重視的是，經(jīng)濟增長帶來的糧食消費結(jié)構(gòu)變化將更為劇烈，飼料用糧和工業(yè)用糧的消費需求將以更快的速度增長，據(jù)有關預測，到2020年全國飼料用糧需求總量將達到2.36億公斤，占糧食消費需求總量比重超過40％。同期，生物燃料、生物制藥和釀酒工業(yè)的迅猛發(fā)展，不但會顯著增大糧食消費比重，而且可能推動糧食價格上漲，引發(fā)物價總水平上升預期。

此外，由于儲運技術落后、設施簡陋，我國糧食產(chǎn)后損失率高達10％左右，同時因為公款消費和不良消費習慣，我國糧食消費中的浪費現(xiàn)象十分驚人。這兩個方面的原因也不合理地擴大了糧食的消費規(guī)模，加大了供給壓力。

另一方面，耕地資源減少和水資源短缺趨勢的不可逆轉(zhuǎn)將對我國糧食供給構(gòu)成長期性巨大壓力。在過度追求GDP的體制背景下，工業(yè)化和城市化對糧食生產(chǎn)的“擠出效應”極其強烈，耕地“非農(nóng)化”浪潮席卷全國，根據(jù)國土資源部公布的相關資料，過去十年間我國耕地面積從19.51億畝減少至18.26億畝，減少總量達1.25億畝，年均減少829.2萬畝。目前人均耕地面積僅為1.38畝，約為世界水平的40％。并且耕地質(zhì)量總體偏差，中、低產(chǎn)田約占67％，水土流失、土地沙化、土壤退化、“三廢”污染問題嚴重。宜耕耕地后備資源匱乏，可開墾成耕地的不足7000萬畝。同樣的，高速工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進程在與農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的水資源爭奪中也明顯處于優(yōu)勢地位。由于水能資源開發(fā)的低門檻以及工業(yè)、城市用水的低成本和低效率，工業(yè)和城市用水需求也呈現(xiàn)無序擴張的趨勢，愈演愈烈的“跑馬圈水”現(xiàn)象，事實上不斷加劇著日趨嚴重的水資源壟斷行為。同時在農(nóng)村內(nèi)部，由于資源性缺水和工程性缺水并存，水源工程建設滯后，用水過程浪費嚴重，水資源供求失衡矛盾更趨尖銳。從總體上看，目前我國人均水資源占有量僅為2100立方米，為世界平均水平的28％，且水資源時空分布不均衡。水資源緊缺已成為常態(tài)，應對旱災頻發(fā)已經(jīng)成為國內(nèi)多數(shù)地區(qū)保障糧食供給能力的極為艱巨的任務。耕地資源和水資源等戰(zhàn)略性資源的嚴重匱乏，加之難以逆轉(zhuǎn)的數(shù)量銳減和質(zhì)量下降，共同構(gòu)成我國未來糧食發(fā)展長期面臨的制約性最強的資源瓶頸。

2.影響中國糧食安全的短期性因素更加令人擔憂

始于2010年的糧食漲價以及由農(nóng)產(chǎn)品價格上漲拉動的物價的較大幅度的上漲，就實質(zhì)而言反映的是糧食及農(nóng)產(chǎn)品供求關系的全面或局部失衡，進而在一定程度上再次全面敲響了我國糧食安全的警鐘?，F(xiàn)實表明，除了需求剛性增長與供給壓力加大的長期制約因素之外，我國糧食安全還面臨如下三個方面嚴峻的現(xiàn)實挑戰(zhàn)：

(1)耕地“非糧化”日趨嚴重。長期以來我國分散化、小規(guī)模的農(nóng)地經(jīng)營方式導致土地產(chǎn)出的低效率，為改變這一狀況，地方政府出臺大量優(yōu)惠政策引導公司和業(yè)主流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權并進行規(guī)?；?jīng)營。在這種形勢下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權向業(yè)主流轉(zhuǎn)和集中的態(tài)勢不斷得到強化，土地流轉(zhuǎn)開始大規(guī)模突破鄉(xiāng)村行政界限，外來城市工商資本挾強勁經(jīng)濟實力，理所當然地占據(jù)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主導地位。

值得特別關注的是，既然城市工商資本是逐利而來的，為了獲取最大化經(jīng)濟利益，其必然傾向于發(fā)展經(jīng)濟效益更高的經(jīng)濟作物，農(nóng)業(yè)部的典型調(diào)查顯示，外來業(yè)主流轉(zhuǎn)耕地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的，只有7％以制種等方式與糧食生產(chǎn)相關，其他的無一例外的都是蔬菜、瓜果、藥材等附加值更高的經(jīng)濟作物，更有甚者打著休閑觀光農(nóng)業(yè)的幌子肆意改變土地用途。

顯而易見，我們事實上面對的是這樣的現(xiàn)實：土地流轉(zhuǎn)進程與“非糧化”趨勢如影相隨，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模越大，“非糧化”發(fā)展越快。從趨勢上看，我國農(nóng)地的流動和集中正在進一步提速，城市工商資本在受到諸多質(zhì)疑的情況下仍勢不可擋向農(nóng)村大規(guī)模滲透?？梢灶A見，我國土地“非糧化”的態(tài)勢將進一步擴張，與糧爭地的矛盾將更趨尖銳，由此繼續(xù)發(fā)展，必將使我國家糧食安全的形勢更加嚴峻。

(2)經(jīng)營粗放化不斷發(fā)展。雖然近年來糧食價格趨于走高，但是生產(chǎn)資料價格上漲幅度超過糧食價格上漲幅度，農(nóng)民的種糧積極性依然不高。由于勞動力價格上升，抬高了農(nóng)民種糧的機會成本，強化了農(nóng)民外出務工的動力，大量農(nóng)村青壯年勞動力外出之后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中老齡化矛盾愈益突出。應當清醒地看到，當前我們事實上面臨著局部地區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)加快發(fā)展與更大范圍區(qū)域傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)迅速衰落同時并存的嚴峻現(xiàn)實。在許多傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)基本依舊，老品種、老技術加老農(nóng)民，超小規(guī)模、粗放經(jīng)營加自給為主，共同構(gòu)成這些地區(qū)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)日漸衰落的主要表征。由于嚴重老齡化的“末代農(nóng)民”群體只能支撐自給性的小農(nóng)模式，由此必然導致在許多地區(qū)耕地粗放經(jīng)營甚至拋荒現(xiàn)象日趨加重，已經(jīng)構(gòu)成影響糧食生產(chǎn)增長的關鍵因素。從總體上判斷，我國絕大多數(shù)地區(qū)糧食生產(chǎn)中小農(nóng)戶分散生產(chǎn)的基本格局仍然沒有改變，粗放經(jīng)營現(xiàn)象普遍，尚未形成激勵糧食適度規(guī)模經(jīng)營擴大的內(nèi)在機制，這無疑是影響我國糧食持續(xù)發(fā)展能力進一步提升的更重要制約。

(3)政策低效化仍未改變。我國糧食生產(chǎn)形勢的根本好轉(zhuǎn)與高強度的政策投入是直接相關的，2011年，僅糧食直補、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼、農(nóng)資綜合補貼等“四大補貼”資金就達到1406億元，比2004年的145億元增長8.7倍。農(nóng)業(yè)補貼水平的大幅度提高雖然深受農(nóng)民歡迎，但并不足以彌補比較效益之差，對大多數(shù)農(nóng)戶并不能產(chǎn)生足夠的擴大糧食規(guī)模的生產(chǎn)激勵。更重要的是，現(xiàn)有主要按承包地面積平均發(fā)放補貼的普惠制方式，補貼的只是土地承包者而非實際生產(chǎn)者，不僅實施的政策成本高，而且在一定程度上使耕地粗放經(jīng)營和撂荒現(xiàn)象變相得到了政策支持，從而產(chǎn)生不利于增大糧食供給的結(jié)果。現(xiàn)有農(nóng)業(yè)補貼政策的主要缺陷是將對農(nóng)民的利益補償和對糧食的生產(chǎn)激勵兩大政策目標相互混淆，因此導致政策績效受到明顯限制。在嚴格意義上，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補貼政策更多地表現(xiàn)為惠農(nóng)民政策，而非強糧食政策。在糧食安全壓力繼續(xù)加大背景下，農(nóng)業(yè)補貼政策不能對糧食生產(chǎn)者產(chǎn)生更直接和更強烈的擴大生產(chǎn)規(guī)模的政策信號，這顯然是我們亟待進行合理的政策調(diào)整的重要方面。

還需要重視的是，糧食安全不僅包括數(shù)量安全，而且包括質(zhì)量安全。在許多地區(qū)，過量使用化肥、農(nóng)藥，以及大規(guī)模農(nóng)膜殘留和糞污排放等現(xiàn)象正愈演愈烈，導致耕地和水污染日趨加重，糧食生產(chǎn)的質(zhì)量安全也因此成為一個日益嚴重的問題。