肇始于上世紀80年代中期的村民自治，經(jīng)過近30年的發(fā)展，走到了轉(zhuǎn)型升級的十字路口。由民主選舉所應激發(fā)出的參與決策、管理、監(jiān)督的動力，實際上在中國農(nóng)村并未真正形成。相反，村委會直接選舉的監(jiān)督功能大幅弱化，控制選舉的成本也在降低，村民更多地表現(xiàn)出對村委會直接選舉的無所謂?？梢哉f，希望通過民主選舉來強化村民對村級事務(wù)的參與，加強對村干部的監(jiān)督，沒有得到完全實現(xiàn)。

種種事實說明，如果我們不能夠做出制度創(chuàng)新，作為中國基本政治制度重要內(nèi)容的村民自治制度，將會名存實亡。這將直接影響著中國轉(zhuǎn)軌的進程和質(zhì)量。

形式化了的村委會選舉

那么，是什么因素造成了村委會選舉越來越形式化了呢？

首先，中國村委會事實上議行合一，本身沒有分權(quán)制約的機制。雖然《村民委員會組織法》有關(guān)于村民大會和村民代表大會的規(guī)定，但在現(xiàn)實中很難得到落實，執(zhí)行起來也頗為困難?，F(xiàn)實中，村委會和村黨支部（俗稱“兩委會”）在選舉后，基本扮演著決策者和執(zhí)行者的作用。議行合一使得對村干部的監(jiān)督基本處于空白狀態(tài)，來自上級指導部門的財務(wù)監(jiān)督“村財鄉(xiāng)管”，恰恰又是違反《村民委員會組織法》的。對村干部監(jiān)督的弱化，從反面強化了村民對村級選舉沒有多大作用的意識，使村級選舉在很多時候流于形式。

其次，農(nóng)村社會發(fā)育程度低，行政村資源少，沒有能力提供公共服務(wù)，農(nóng)民參與成本較高。中國農(nóng)村社會發(fā)展極不平衡，東部地區(qū)由于經(jīng)濟發(fā)達，農(nóng)民的權(quán)利意識較強，參與監(jiān)督的要求高，對村干部的制約力度也相對較高。但是，廣大中西部地區(qū)農(nóng)村社會發(fā)育程度較弱，難以產(chǎn)生社區(qū)活動積極分子和社區(qū)政治家，尤其是參與和監(jiān)督村務(wù)的主力——本地中青年勞動力大都外出務(wù)工，對村級事務(wù)的關(guān)切度大幅降低。中國行政村集體資源少，基本沒有能力為農(nóng)民提供公共服務(wù)，農(nóng)戶的原子化現(xiàn)象十分普遍，農(nóng)民參與公共事務(wù)的成本就相對較高。社會發(fā)展程度低的直接結(jié)果，是農(nóng)民關(guān)心自己家庭收入比關(guān)心村級事務(wù)的程度要高出許多，也就不會有積極性去參與村級事務(wù)。

再次，選舉和治理發(fā)展不均衡。治理所要求的實現(xiàn)條件，遠比選舉復雜和高級。世界上其他國家的實踐證明，實行選舉的難度要大幅度小于治理的難度，所以，很多社會發(fā)展水平較低的國家，盡管也實行了全國性直接選舉，其治理水平和管理國家的能力仍舊十分落后。

要實現(xiàn)善治和良政，不僅要求社會發(fā)育水平、民眾的組織程度、相應的制度創(chuàng)新和供給、人們尤其是官員的思想意識等，要與選舉達到的水平相適應，而且也只有在善治取得較大進展的基礎(chǔ)上，才能倒逼選舉向更上一級推進。這就解釋了為什么在中國農(nóng)村可以較為迅速地推廣村級直選，而要實現(xiàn)善治和良政卻困難得多。

通常所說的村民自治的四個民主：選舉、決策、管理和監(jiān)督，是一個有機的整體，任何一個都不可能單獨突進，或者說，在決策、管理、監(jiān)督還處于較低水平的條件下，選舉可以單獨從村級向上進展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級、縣市級。相反，如果村民自治長期在決策、管理和監(jiān)督方面落后于選舉，就會使選舉也逐步流于形式，失去動員村民參與村務(wù)管理和培養(yǎng)村民民主意識的作用。這就與中國自上世紀80年代中期開始實行村民自治的初衷相悖，更與中國將來要實現(xiàn)的政治民主化的愿景漸行漸遠。

取得實質(zhì)性進步

那么，如何扭轉(zhuǎn)這種趨勢，在村務(wù)治理方面取得實質(zhì)性進步呢？我們或可以通過梳理中國農(nóng)村改革的歷程來看清這一點。

經(jīng)過30多年的改革開放，中國農(nóng)村的社會矛盾也經(jīng)歷了聚集、破解、再次聚集、又再次破解的過程。過去計劃經(jīng)濟條件下的平均主義大鍋飯弊端，經(jīng)過農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制得到了破解。沉重的農(nóng)村稅費負擔支撐起的農(nóng)村公共服務(wù)，在2006年停止征收農(nóng)業(yè)稅、加大政府對農(nóng)村的投入之后也得到了化解。

現(xiàn)在，在新一輪城市化的浪潮中，以農(nóng)村土地為核心的農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)問題已經(jīng)成為目前中國農(nóng)村矛盾的焦點。

如果說，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，是農(nóng)民為自己爭取平等合理的勞動收益權(quán)；擺脫沉重的農(nóng)村稅費負擔，是農(nóng)民為自己爭取平等的公共服務(wù)享有權(quán)的話，那么，農(nóng)民對自己承包土地使用權(quán)利的保護，在更大意義上是對自己財產(chǎn)權(quán)利的維護。這種從勞動收益權(quán)，到公共服務(wù)享有權(quán)，又到財產(chǎn)權(quán)的發(fā)展，顯示出中國農(nóng)民權(quán)利意識的覺醒，也在更大程度上反映了中國農(nóng)村改革深入發(fā)展所面臨的新挑戰(zhàn)和新問題。

顯然，農(nóng)村的矛盾所導致的結(jié)果已經(jīng)悄然發(fā)生了變化，最明顯的表現(xiàn)，就是基于財產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上的農(nóng)民自組織水平的提高，和與此相伴的農(nóng)民參與意識的加強。

事實上，近十幾年來，中國在農(nóng)村加強了社區(qū)建設(shè)，建立和完善了農(nóng)村養(yǎng)老保險制度、新農(nóng)合醫(yī)療保險制度、承包土地確權(quán)和農(nóng)民住房確權(quán)、基礎(chǔ)教育保障制度、農(nóng)村道路村村通、電視電話村村通、基礎(chǔ)電網(wǎng)改造、種糧補貼和購買大型農(nóng)機具補貼等，這些改變或可歸屬于農(nóng)村社會建設(shè)的內(nèi)容，但還遠遠不夠。要使中國農(nóng)村在決策、管理、監(jiān)督為主要內(nèi)容的村務(wù)治理方面進一步有所進展，還需要在以下幾方面有所作為。

首先，需要將農(nóng)民組織起來，與村級組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)形成平等對話和良性互動關(guān)系。改革開放30多年來，中國社會的結(jié)構(gòu)分化大體定型：以政府官員為代表、以政府組織為基礎(chǔ)的國家系統(tǒng)；以企業(yè)主為代表、以企業(yè)組織為基礎(chǔ)的市場系統(tǒng)；以公民為代表，以社會組織或民間組織為基礎(chǔ)的公民社會系統(tǒng)。組織化，或者高度的組織化，是政治國家的基本特征。中國需要一個健全、組織化程度較高、相對獨立的公民社會，來與政治國家和經(jīng)濟社會相對接。這是社會實現(xiàn)善治和良政的必由之路。但是，小農(nóng)經(jīng)濟是中國農(nóng)業(yè)的傳統(tǒng)，也是中國農(nóng)民的特點。一盤散沙的農(nóng)村和農(nóng)民是沒有辦法與高度組織化的政府平等對話的，更何談對干部和政府的監(jiān)督。要讓農(nóng)民組織以多種形式存在。比如，現(xiàn)在農(nóng)村有多種形式的經(jīng)濟合作組織，如土地合作社、土地合作銀行、各種專業(yè)性質(zhì)的合作組織，如蘑菇種植合作社、蔬菜大棚種植合作社等，也有自然村的社會管理組織，如農(nóng)民議會、農(nóng)民議事會、莊務(wù)委員會、組務(wù)委員會等。中國農(nóng)村社會組織的發(fā)展還處于起步階段，農(nóng)村社會組織的培育和發(fā)展任重道遠。對此，要加以總結(jié)和鼓勵，使其在成熟階段不僅可以承接部分政府轉(zhuǎn)移的社會職能，而且能通過與政府的平等對話，真正實現(xiàn)對政府的監(jiān)督和良性互動。

其次，需要培養(yǎng)農(nóng)村活動積極分子、社區(qū)政治家和樞紐型社會組織。農(nóng)村治理水平的提高，需要農(nóng)村社會組織的發(fā)育和發(fā)展，要做到這一點，培養(yǎng)熱心公共事務(wù)的農(nóng)村活動積極分子和“農(nóng)村社區(qū)政治家”必不可少。任何事業(yè)的發(fā)展壯大，都離不開相關(guān)人才的作用。農(nóng)民參與決策、管理和監(jiān)督，都需要有人組織，有人牽頭，有人代表。讓這些農(nóng)村活動積極分子和“社區(qū)政治家”成為農(nóng)村社區(qū)內(nèi)社會組織的帶頭人和農(nóng)民利益的代表，由他們代表民間力量與村委會和基層政府合作，來實現(xiàn)善治。同時，通過地方人大和政協(xié)組織，將“社區(qū)政治家”納入制度化的軌道，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的工作實施監(jiān)督，提高中國農(nóng)村的決策效率，更好地發(fā)揮人民當家做主的作用，降低農(nóng)民參政的成本。正如農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展需要龍頭企業(yè)一樣，農(nóng)村的社會建設(shè)，也要有樞紐型的社會組織來帶動。這種社會組織不僅可以為農(nóng)村社會發(fā)展提供人才和管理經(jīng)驗，也可以孵化和帶動相關(guān)社會組織的發(fā)育和發(fā)展，以在更大程度上提高農(nóng)村的社會發(fā)育程度。事實也是這樣。筆者2013年8月25日在江蘇南京市六合區(qū)金牛湖街道紅光社區(qū)官塘赫村民組就看到，當?shù)卮迕竦淖灾谓M織“莊務(wù)委員會”在帶頭人赫相森的帶領(lǐng)下，不僅組建了土地股份合作社、創(chuàng)辦了股份制的赫家莊農(nóng)家樂，而且牽頭在金牛湖街道創(chuàng)辦了農(nóng)民資金專業(yè)合作社，為當?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展提供金融服務(wù)，成為當?shù)孛逼鋵嵉臉屑~型社會組織和專業(yè)經(jīng)濟合作組織。

再次，需要充分發(fā)掘和利用中國農(nóng)村傳統(tǒng)的組織資源。中國農(nóng)村社會建設(shè)的一大短板，是組織資源的貧乏，一直依靠的是黨組織和村委會。但是，目前農(nóng)村通過合并村莊，一個行政村的管理半徑已大為擴大。筆者在江蘇省南京郊區(qū)的農(nóng)村看到，那里已經(jīng)大量出現(xiàn)了5000人到8000人的行政村，一個行政村下面就有20-50個不等的自然村。筆者曾經(jīng)調(diào)查過的安徽省霍山縣磨子潭鎮(zhèn)胡家河村3000人口，分布在方圓50平方公里的30多個自然村里，而兩委干部只有5人。大量農(nóng)民面對的是5-7人的村委會和村黨支部的干部，這些干部領(lǐng)著上級發(fā)放的“工資”，干著上傳下達的事情，他們雖說是農(nóng)民選舉產(chǎn)生的，但是，對于為農(nóng)民服務(wù)，既力不從心，又缺乏動力。這樣，在行政村與農(nóng)民之間，就出現(xiàn)了自然村層面上的組織斷層。彌補這個斷層，現(xiàn)有的組織資源并沒有現(xiàn)成的答案。

而且，中國農(nóng)村組織程度較低的短板，隨著各級政府強化公共服務(wù)功能后凸顯和迫切起來。任何公共服務(wù)的實行，都是一個雙向交流、雙向選擇和互相監(jiān)督的過程，不單單是政府一方的施予。高度組織化的政府公共服務(wù)去對接一個一盤散沙的農(nóng)村，去對接一個個單個農(nóng)民和農(nóng)戶，不僅成本高昂，而且績效很差，還會因為缺乏監(jiān)督產(chǎn)生大量的腐敗現(xiàn)象。

中國農(nóng)村古來不缺乏組織資源，比如，傳統(tǒng)的家族、宗族、鄉(xiāng)賢、能人等。今天要開展農(nóng)村社會建設(shè)，利用好農(nóng)村傳統(tǒng)的組織資源，能起到事半功倍的效果。筆者在南京六合區(qū)金牛山街道紅光社區(qū)趙壩自然村調(diào)查時，就發(fā)現(xiàn)該自然村2007年成立的社會組織“農(nóng)民議會”，就是充分利用當?shù)貍鹘y(tǒng)的鄉(xiāng)賢、宗族組織資源的一次成功嘗試，它解決了自然村條件下的村民自我決策、管理和監(jiān)督的問題。

最后，需要善于總結(jié)和推廣中國農(nóng)村基層的制度創(chuàng)新經(jīng)驗。最先感覺到中國農(nóng)村選舉之后治理問題的是直接工作在農(nóng)村第一線的基層干部，最先對這些問題做出反應的也是他們。所以，中國農(nóng)村基層民主治理方面的制度創(chuàng)新一直層出不窮。例如，筆者從2006年起一直關(guān)注重慶市開縣麻柳鄉(xiāng)在地方治理制度創(chuàng)新和實現(xiàn)創(chuàng)新可持續(xù)發(fā)展方面的表現(xiàn)，曾四次到該鄉(xiāng)對他們首創(chuàng)的“八步工作法”制度創(chuàng)新進行跟蹤調(diào)查研究。筆者發(fā)現(xiàn)“八步工作法”作為后選舉治理和實現(xiàn)善治的主要手段，從2003年創(chuàng)立以來，已經(jīng)極大地改變了麻柳鄉(xiāng)當?shù)氐恼紊鷳B(tài)。從那時至今，雖然麻柳鄉(xiāng)黨委書記已經(jīng)五易其人，干部隊伍變動也不小，但是這項以“決策通過全民公決”和“干部管事不管錢”為特征的制度創(chuàng)新，深得麻柳人民的歡迎，已經(jīng)不僅成為村級組織決策的必經(jīng)程序和管理、監(jiān)督的主要手段，而且麻柳鄉(xiāng)干部在處理其他事務(wù)時也已經(jīng)習慣于按照“八步工作法”去做，其精神已經(jīng)深入到鄉(xiāng)黨委政府的日常決策、管理和監(jiān)督工作中。盡管目前“八步工作法”在推廣和復制方面仍舊步履維艱，但在其發(fā)源地的勃勃生機，說明了政府在總結(jié)和推廣村務(wù)管理和農(nóng)村善治的先進經(jīng)驗方面，還有很大的提升空間。

總之，在選舉和治理的關(guān)系上，要實現(xiàn)善治和良政，選舉可以作為中國農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的突破口。因為相比較治理，其實現(xiàn)的條件和起點較低，也較容易實現(xiàn)突破。但是要想鞏固選舉的成果，并把選舉向上推進，就需要提高農(nóng)村治理的水平，使治理所體現(xiàn)出來的決策、管理、監(jiān)督達到與選舉相適應的程度，用治理水平的提高來倒逼選舉向更高層級發(fā)展。否則，治理水平長期徘徊不前，很容易造成選舉被控制，使選舉淪為形式，喪失其作為民主政治建設(shè)起點的作用，成為偽民主的裝飾。這樣看來，治理是達到善治和良政的關(guān)鍵，它也是目前中國農(nóng)村村民自治和民主政治發(fā)展的轉(zhuǎn)折點。■

作者為中央編譯局比較政治與經(jīng)濟研究中心研究員