摘要 近些年來隨著群體性事件的頻發(fā)與官民關系的緊張，為加強官民互動，不少地方黨委和政府要求各級官員下基層，形成了一股頗有聲勢的官員下訪大潮，社會對此毀譽參半。本文認為，此類官員下訪實是傳統(tǒng)的微服私訪的套路與思維，難收官民互動之效，不值得提倡。真正的官民互動，應置于國家與社會關系良性互動的視野下來思考，要靠合理的制度安排作保障?，F(xiàn)階段，尤其要強化人民代表大會制度，使官民互動制度化、常態(tài)化、長效化，樹立根本政治制度的權威。

關鍵詞  微服私訪  政治秀  國家與社會

密切聯(lián)系群眾、走群眾路線，是中國共產黨取得勝利的法寶之一。之所以成為“法寶”，是因為這一路線使中國傳統(tǒng)社會及國民黨執(zhí)政時期的官民關系得到反轉。中國傳統(tǒng)儒家政治倫理雖然高度重視官民關系，強調民為邦本，民水官舟，但始終無法從根本上克服“官逼民反”、“替天行道”這一周而復始的政治現(xiàn)象。共產黨在革命時期能贏得最廣大民眾的支持與擁護，正是因為制定并貫徹了“從群眾中來，到群眾中去”的政治路線圖。隨著共產黨執(zhí)政時間的延展，尤其是以市場化為取向的改革進程的推進，官員逐利遠民的思想與行為已非個別現(xiàn)象，而是一種難以遏制的從眾取向，由此導致當下官民關系的緊張，乃至部分民眾的仇官心理。

歷史的教訓昭示，民仇官極易催生“官逼民反”類的群體暴力事件，甚至會讓一些人產生從眾與效仿的沖動。正是出于這一隱憂，中央才對各級官員提出“穩(wěn)定壓倒一切”及“維穩(wěn)”的剛性約束，而官員下基層私訪被不少地方視為做好群眾工作、樹立清正廉潔、親民愛民良好形象，進而坐收維穩(wěn)奇效的重要舉措。殊不知，這恰恰是傳統(tǒng)政治的舊思維、老套路。

官民關系的新情況與官員私訪潮

當下官民之間出現(xiàn)某種程度的不信任甚至緊張關系，既不簡單等同于黨群關系緊張，也非對某一類官員的排斥，而是改革進入深水區(qū)以后各種社會矛盾的折射。吳忠民教授認為，中國現(xiàn)階段“官民矛盾”問題的主要特征表現(xiàn)在：“官民矛盾”問題在各種社會矛盾問題中居重要位置，“官民矛盾”問題由上到下逐層遞增，部分官民糾紛沖突屬于“遷怒”型的社會矛盾問題，“官民矛盾”有固化的跡象且缺乏制度化吸納消解機制，“官民矛盾”問題屬于非對抗性的社會矛盾，激化或緩解的彈性空間較大。①2009年9月召開的十六屆四中全會告誡全黨，在世情、國情、黨情發(fā)生深刻變化的新形勢下，中國共產黨所面臨的執(zhí)政考驗、改革開放考驗、市場經濟考驗、外部環(huán)境考驗是長期的、復雜的、嚴峻的。胡錦濤同志在建黨90周年重要講話中強調，領導干部中出現(xiàn)的精神懈怠的危險，能力不足的危險，脫離群眾的危險，消極腐敗的危險，更加尖銳地擺在全黨面前，落實黨要管黨、從嚴治黨的任務比以往任何時候都更為繁重、更為緊迫。“管黨”、“治黨”，關鍵在“管官”與“治官”，官員中間出現(xiàn)的“四大危險”直接導致了官民關系的緊張與不信任。如何化解這些“危險”？胡錦濤要求“高度重視并切實做好新形勢下群眾工作，堅持問政于民、問需于民、問計于民，真誠傾聽群眾呼聲，真實反映群眾愿望，真情關心群眾疾苦，依法保障人民群眾經濟、政治、文化、社會等各項權益。只有我們把群眾放在心上，群眾才會把我們放在心上；只有我們把群眾當親人，群眾才會把我們當親人。各級黨政機關和干部要堅持工作重心下移，經常深入實際、深入基層、深入群眾，做到知民情、解民憂、暖民心。”如何落實中央的要求，真正做到“知民情、解民憂、暖民心”？近年來，官員下基層幾乎成了很多地方的首選，一股官員私訪潮悄然興起。

2009年以來，重慶20萬干部“下鄉(xiāng)駐村”，與農民同吃同住同勞動②，山西省副省長自帶被褥入住農戶家，貴州開展“萬名組織部長下基層”③、湖北7萬余名干部下鄉(xiāng)，“增感情”是重點④，河北千名干部“騎單車”下基層傾聽民生⑤，湖南衡陽10萬干部下鄉(xiāng)進村察民意增感情辦實事⑥，青海省萬名干部下鄉(xiāng)開展“五送五幫五推”活動⑦。2011年6月，江蘇省委省政府為推進江蘇“兩個率先”、深化機關作風建設、密切黨群干群關系、做好新形勢下群眾工作，實施“三解三促”（了解民情民意、破解發(fā)展難題、化解社會矛盾，促進干群關系融洽、促進基層發(fā)展穩(wěn)定、促進機關作風轉變），省委書記、省長帶頭，5000名省級機關處級以上干部，5萬多名市縣鄉(xiāng)干部進村入戶，訪民情、解民意，紓民困、解民憂。據(jù)2011年6月新華網(wǎng)報道，“最近，領導干部下基層活動，在廣東、山西、江蘇、貴州、重慶、湖北、江西等省、市、區(qū)不約而同地大規(guī)模組織實施。其中，多個省、市、區(qū)的省級主要領導直接來到農戶家，拒絕層層陪同，同吃同住同勞動，挨家挨戶問民苦，引起社會廣泛關注。”⑧有的省份還設想，將這類深入基層的私訪常態(tài)化、制度化、長效化，將官員下訪活動引向深入。

面對一股強勁的官員私訪潮，不少媒體發(fā)出贊美之聲，但也不乏批評質疑之音。“中國共產黨新聞網(wǎng)”2011年6月28日發(fā)表的網(wǎng)友文章稱： “這種行動不應是一時的，更不能流于形式、走過場，淪為領導干部的‘政治秀’” “有些黨員領導干部，開始居功自傲，高高在上，遙控指揮，割離了與人民群眾的血肉聯(lián)系，淡忘了為人民服務的宗旨；有些領導干部下基層時，講排場，前呼后擁，招搖過市，不僅問題沒解決，反而增加了基層負擔，疏遠了與群眾之間的聯(lián)系”。⑨坦率地講，這位“網(wǎng)友”的擔憂并非多余，盡管不少地方媒體在高調曬官員下基層取得的輝煌成果，并突出領導下基層是“輕車簡從”、“堅持做到不擾民、不層層陪同、不搞特殊接待”等，言詞之間，實是想打消民眾對“輕車簡從”的懷疑，因為在民眾的記憶中，領導下基層，“層層陪同”，“特殊接待”幾乎已成常態(tài)。無怪乎，原山東省省長姜大明在全省政府系統(tǒng)調研工作會議上要求官員，去基層調研要做到“走出去、沉下去、鉆進去”，“在下去調研時，不要暴露官員的身份，可以說自己是報社記者，這樣才能了解很多真實的東西。”⑩

不暴露身份，就是要變官訪為私訪，公訪為密訪，以便收下訪的實效，這道出二個實情，一是很多官訪不但是走過場，而且常常擾民；二是民對官的信任度較低，許多有問題要反映的群眾，要么是找不到自己想要見的官員，或者是見了也是白見。“流于形式、走過場”的官訪固然不能提倡，那些不暴露身份的私訪，不排除有出于了解實情的動機，但也不能大張旗鼓地倡導。

私訪潮的功效辨析

私訪不能從根本上解決官民互動。不少媒體認為，干部下基層、官員私訪，甚至“自帶被褥入住農戶家”，與被訪者實行“三同”，縮小了兩者身份上的落差，進而達到情感上的親近，最終可收官民在認知上的互動互信之效，這貌似一個不證自明的常識，但這無法解釋一個客觀存在的事實：因官民缺少真正的互動，或互動不暢，數(shù)量巨大的網(wǎng)民只得通過微博來批評一些有背民意的公共政策（諸如環(huán)保、公共交通、三公經費、醫(yī)療、教育問題等）及這些政策的主導者；有的地方實施了大規(guī)模的官員下訪后，仍有某些官員對民眾的合理訴求置若罔聞，甚至刻意打壓，以至于釀成規(guī)模頗大的群體性抗爭事件。

事實上，在有些媒體對官員下訪發(fā)表自戀式贊美聲的同時，批評的聲音從未消失。“一些干部下基層，往往是走馬觀花，蜻蜓點水，了解不到真實情況。也有一些干部下基層，喜歡前呼后擁，浮于表面；或裝裝樣子，在鏡頭前‘表演’。這樣的下基層，群眾十分反感。”這樣的批評之聲不獨來自民間，高層領導對這類走過場式的私訪與調研也發(fā)出了強烈的批評：“有的調研走過場，只看‘盆景式’典型，滿足于聽聽、轉轉、看看，蜻蜓點水、淺嘗輒止。”習近平同志不僅痛陳問題，還有針對性地提出建議，“調研中可以有‘規(guī)定路線’，但還應有‘自選動作’，看一些沒有準備的地方，搞一些不打招呼、不作安排的隨機性調研，力求準確、全面、深透地了解情況，避免出現(xiàn)‘被調研’現(xiàn)象，防止調查研究走過場。”

選擇性私訪，即走“規(guī)定路線”，可能會帶來個別點對點的官民互動，但這種不以問題為導向型的私訪，看到的大多是“盆景”，而非“荊棘”。隨機性私訪，即自選動作，也許會碰到真正的問題所在，但帶有很大的偶然性。在各種社會問題、民生問題增生的今天，隨機性私訪也不可能成為化解各類問題與矛盾的主要手段。

私訪難以緩解上訪及維穩(wěn)的壓力。其實，維持社會秩序的穩(wěn)定，是古今中外當政者執(zhí)政的重要前提條件，同時又是其始終必須面對的政治難題。古今中外的政治家與思想家為改善官民關系在制度設計與政治理念上可謂費盡思量。中國古代的御史制度、監(jiān)察體制、巡視制度等皆由此而生，帝王將相的微服私訪則是其救濟之策，但凡此種種都不可能使任何一個王朝長治久安，傳之萬世。

官員私訪，在很多地方稱為干部下訪或大接訪，這是一些地方黨委和政府因應民眾的上訪壓力而做出的主動回應，也是對維穩(wěn)壓力所采取的積極舉措。要找出一些官員下訪解決民眾難題的例子并不困難，但這不能否認一個現(xiàn)實，即大下訪實施后，并未使上訪的壓力有所減緩，否則就不會出現(xiàn)上訪數(shù)量高位攀升，更不會有接二連三的群體性事件。如果下訪者都能找到上訪的目標群體或個人，并有效地解決上訪者的訴求，上訪者的數(shù)量肯定會逐步下降；或者說上訪者都能找到目標對話者，并化解歧見，就不會有重復上訪，這也會使上訪數(shù)量下降。問題是上訪的道與下訪的路在多數(shù)情形下并非在一個單行道上，二者無法交匯。這主要是因為上訪者是明訪，下訪者是私訪；上訪者走的是明道，下訪者走的是暗道，道不同，自然無法謀面?，F(xiàn)實生活中兩者能對接上的經典個案，不外乎事先安排好的選擇性下訪或偶然性對接。

維穩(wěn)，主要是針對近年來不斷攀升的群體性抗爭事件、個人因某些特定原因而產生的泄憤事件等。已發(fā)生的群體性事件、泄憤事件看似來得突然，猝不及防，其實大多早有預兆。由征地安置、環(huán)境保護、事故的善后處理等引發(fā)的事端都不是瞬間生成的，先前通常有一個民怨逐步釋放的過程。問題是一些官員罔顧民怨，置民眾的合理訴求為無理取鬧，或小題大做，自認為真理總在自己手中，高估了自己的權威，不屑于與走到自己面前的民眾互動，卻裝模作樣地下去微服私訪，如此私訪當然不可能收保一方平安之實效。

現(xiàn)代政治人物沒有理由身著“微服”。微服是傳統(tǒng)社會布衣身著的便服，與此相對的是各式各樣的官服（服裝、鞋、帽、發(fā)飾等），如公服、朝服、禮服、官袍等。在講究等級尊卑的封建社會中，衣冠服飾不僅要符合儒家的禮教，而且是身份與地位的象征，是王朝禮制的一部分?；实刍蚬賳T偶爾走出宮廷、衙門，身著微服私訪，名義上是親民、愛民，其實也是一種“政治秀”。“秀”不可能成為常態(tài)或將其制度化，更不可能抹去官民身份上與地位上的等差。正因為微服私訪是非常態(tài)的，故而有各式版本的“康熙微服私訪記”、“十五貫”、“玉堂春”等在舞臺或熒幕上亮相。這類作品其實是在宣揚君主愛民如子，官員以民為本，客觀上也在強化大眾的忠君意識與子民意識。

現(xiàn)代政治的普世理念是權利平等、權為民授、契約精神、官員服務于民眾。在如此理念與制度安排下的官民只是一種職業(yè)之分，而非身份與地位之別。官民非但沒有官服與微服之別，官員還要刻意在各種場合表現(xiàn)出與民眾的零距離和親近感。在一些民主國家，首相、總統(tǒng)常常搭乘公交、出入商場，成為極其普通的現(xiàn)象，也沒有人去大呼小叫。當下一些官員自覺或不自覺地將微服私訪掛在嘴邊，實際上是官本位與權力至上意識的本能外露，把民眾看成是受其管理與支配的“他者”，毫無權為民所授的意識，完全是一種非民主的取向。有些官員一方面以微服私訪作標榜，同時配以電視報紙的大肆宣傳，讓私訪變了大張旗鼓的“政治秀”。

其實，進入了小康社會，絕大多數(shù)人都衣食無憂，官員身著什么服裝、乘什么車子，都沒那么重要，民眾也不在乎，重要的是官員應有權為民所授、利為民所謀的意識，把民瘼、民怨始終放在心上。官員必須徹底摒棄傳統(tǒng)社會的套路，用現(xiàn)代政治思維去面對當下中國社會的官民關系。

真真切切的民意就在陽光下

中共十八大報告用了“解放思想、改革開放、凝聚力量、攻堅克難”16個字，提出了今后工作的總體要求，提綱挈領，寓意深刻。所謂“攻堅克難”，主要是因應“三大變化”，“四大考驗”、“四個危險”帶來的國家治理的各類難題。“解放思想、改革開放、凝聚力量”是“攻堅克難”應秉持的原則。當下官民關系在一定程度上的緊張，的確是黨和政府面臨的一個緊迫難題之一。所謂“緊迫”，就是說倘若得不到有效的化解，便會越來越緊張，并朝著不可逆的方向發(fā)展；所謂“難題”，是指已有舉措，諸如“下鄉(xiāng)駐村”式的下訪、“大接訪”、“三解三促”、維穩(wěn)保平安等，成本巨大，收益極低，無法從根本上解決這一問題。其重要的原因就是，有些黨政領導干部思想不解放，很多人在沿用傳統(tǒng)的無效的套路來面對“三大變化”后出現(xiàn)的新問題。

微服私訪是傳統(tǒng)中國停滯的農業(yè)社會的民本思維，傳遞的是恩澤仁慈，恤民愛民。在帝王時代，民眾視皇帝為真命天子，皇帝奉天承運，以民為本；民眾視官員為父母，期盼官員來為民做主，民眾充其量只有朦朧而樸素的平等與權利意識，到民不聊生、官逼民反的時候，揭竿而起將不可避免地爆發(fā)。

中國自進入20世紀以來，平等、自由、民主、權利的觀念不斷傳播，百年前的辛亥革命從制度上顛覆了帝制，實行民主共和體制，皇帝徹底失去了合法性。父母官、愛民如子的思維已在制度與民眾的心理層面逐漸失去支持，但有些為官者并未徹底革除這一思維，自覺或者不自覺地置自己于“父母官”和“替民做主”的位置，認為官民關系還是管控者和被管控者的關系，自以為一次隆重的私訪便能獲取民眾慷慨并發(fā)自內心的感恩，消除民眾對社會不公的怨恨。殊不知，在今天這樣一個快速發(fā)展、高度開放、利益多元、階層分化的復雜性社會，民眾對福利增長的預期不低于GDP的增速，民眾多元的利益訴求呈爆炸性的增長，各類私訪式的“政治秀”根本不可能滿足民眾的這些訴求，反而會增加民眾的反感與怨恨。

當下中國，在主流的政治價值取向方面，對民主、公平、公正等已有廣泛的政治共識。中共十八大報告也將自由、民主、平等、公正、法治等確定為社會主義的核心價值觀，并再次號召全黨特別是黨員領導干部，解放思想，攻堅克難。要解放思想，必須有新思維、新套路，徹底摒棄背離現(xiàn)代政治發(fā)展的價值取向的各式各樣的微服私訪。

真正的官民互動，首先是兩個群體的整體互動，中國官員的數(shù)量雖然龐大，但相對于巨量的民眾來說仍是一個小數(shù)字，面對面、點對點的互動無法收獲整體互動互信之實效。而且，政治運行向來是追求低成本與高績效，即建立廉價政府，樹立服務型政府的形象。成千上萬的官員下訪，即便是堅持做到不擾民、不層層陪同、不搞特殊接待，耗費的行政成本也是巨大的。再者，在中國的干部體系中，本來就有一大批基層官員，即政治學中講的“街頭官僚”，他們面對的就是基層民眾。干部隊伍也是講求分工協(xié)作，職責明晰，不同層級的官員有各自不同的分工與職責，讓高層官員特別是領導干部離開崗位下基層，無異于讓他們去扮演“街頭官僚”的角色，這也是一種角色錯位。其實，真實的基層就擺在所有人面前，真真切切的民意就在陽光下，并非藏匿于社會的某個角落，當然也不需要去密訪。上層官員要了解基層的狀況，只要走一趟菜市場、乘一次公交、來一次掛號就醫(yī)、交一次水電費，就可以了解民生之冷暖與疾苦；打開電腦，翻看各類論壇，查閱每天的微博，就不難知道百姓的所思所憂，所慮所盼。若以此作為制定公共政策、作出大小決策的重要依據(jù)，就可以改善官民關系，使政府取信于民。

現(xiàn)代社會的官民互動，也是國家與社會的互動，互動的實行必須靠制度作保障。自國家出現(xiàn)以來，國家與社會的關系一直在調整。在傳統(tǒng)農業(yè)社會中，社會是碎片化的，農民與王朝若即若離，農民的利益與權利訴求通常是非常低度的，民間的“天高皇帝遠”、“雞犬之聲相聞，老死不相往來”之說也印證了王朝時代的這種國家與社會關系。近代以來的國家與社會關系，簡言之，即現(xiàn)代民族國家與市民社會的關系，兩者之間存在契約關系。國家或政府的權力來自于民眾的授予，碎片化的民眾被組織成有較強自我管理能力的市民社會，各種高度自治的社會組織是現(xiàn)代社會的顯著表征。民眾的利益訴求通過各類組織或民意代表上傳給政府或國家，國家回應民眾的各種訴求，使得國家與社會形成一個良性互動的機制，從而最大限度地消除國家與社會的緊張關系。從這個意義上講，官民互動需要靠國家的制度安排作保障。

中共十八報告從七個方面闡述了堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路和推進政治體制改革，都涉及到官民關系的互動：支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力；健全社會主義協(xié)商民主制度；完善基層民主制度；全面推進依法治國；深化行政體制改革；建立健全權力運行制約和監(jiān)督體系；鞏固和發(fā)展最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線。十八大報告兩次重申：“堅持用制度管權管事管人，保障人民知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，是權力正確運行的重要保證”。重要的是，這些制度安排的合理性必須通過制度的有效性來證明，制度的有效性不取決于文本設計上如何精妙，關鍵要使文本上的制度有效地運轉起來，使制度應有的功效得到最大限度的發(fā)揮。其中，最重要的制度安排就是中國的根本政治制度——人民行使國家權力的人民代表大會制度，人大制度是中國民眾表達利益訴求的最重要的制度載體，也是憲法規(guī)定的、旨在實現(xiàn)國家與社會良性互動的最關鍵的制度安排。目前全國各級人民代表大會代表共有280多萬人。各級人大代表來自各民族、各行業(yè)、各階層、各黨派，具有廣泛的代表性。匯集民意，向黨和政府反映民意，監(jiān)督公共權力的行使，是人大代表的天職。人民代表大會制度由柔性化而剛性化，并以其應然的速度有效運轉起來，不僅使得官民互動制度化、常態(tài)化、長效化，而且可以樹立根本政治制度的權威，這也是一種行政成本低與收益最大化的不二選擇。

中共十八大報告向世人宣示，到2020年中國將全面建成經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明“五位一體”的小康社會。解放思想，推進改革，有效化解官民間的緊張關系，不僅是建成小康社會的應然要求，更為小康社會的如期建成提供強大的合力。

注釋

1參見吳忠民：“當代中國社會‘官民矛盾’問題特征分析”，《教學與研究》，2012年第3期。

2崔佳：“重慶20萬干部下鄉(xiāng)駐村 與農民同吃同住同勞動”，《人民日報》，2011年3月21日。

3趙國梁、張惠惠：“貴州省開展‘萬名組織部長下基層’活動紀實”，《貴州日報》，2009年7月21日。

4顧兆農、張志峰：“湖北7萬余名干部下鄉(xiāng) ‘增感情’是重點——湖北省開展‘萬名干部進萬村入萬戶’活動紀實”，《人民日報》，2011年3月27日。

5馬漢卿：“騎單車下基層值得提倡”，新華網(wǎng)江西頻道，http://www.jx.xinhuanet.com/news/2009-09/20/content_17751182.htm, 2009-09-20。

“6湖南衡陽：十萬干部下鄉(xiāng)進村察民意增感情辦實事”，http://news.xinhuanet.com/society/2011-03/24/c_121228088.htm。

7薛軍：“青海省萬名干部將下鄉(xiāng)開展‘五送五幫五推’活動”，《青海日報》，2012年2月15日。

8“多地書記省長下鄉(xiāng)挨家挨戶問民苦”，http://news.xinhuanet.com/politics/2011-06/30/c_121600986.htm。

9“期盼領導干部“下訪”成常態(tài)”，http://cpc.people.com.cn/GB/64093/64103/15017563.html。

10李萌博：“山東省長：官員下基層勿暴露身份可自稱記者”，《生活日報》，2012年4月3日。

11屠海鳴：“官員下基層調研，應向記者學什么？”，《聯(lián)合時報》，2012年7月19日。

12習近平：“談談調查研究”，《學習時報》，2011年11月21日。

13“街頭官僚”一詞，最早見于美國行政學學者李普斯基1977年發(fā)表的《走向街頭官僚理論》一文，指處于低層次行政執(zhí)行單位同時也是最前線的政府工作人員，他們處于政策執(zhí)行的末梢環(huán)節(jié)，掌握一定的自由裁量權，能夠對公民實施賞罰決斷。Lipsky, M., Street-level Bureaucracy, New York: Russell Sage Foundation, 1980。

14國務院新聞辦公室：“中國的民主政治建設白皮書”，《人民日報》，2006年1月11日。

責 編／凌肖漢

Typical Examples of "Official Rank Standard" Vestiges

in Contemporary Political Practice

--Routines and Thinking Pattern of Officials-People Interaction through Undercover Inspection

Lv Xiaobo

Abstract: With the frequent occurrence of mass incidents and the strained relations between officials and people in recent years, local Party committees and governments at various levels launched a large-scale campaign requiring their officials to make inspections in communities so as to strengthen the interaction between officials and the masses, to which the public gave both praise and doubt. This paper argues that the officials' community visits bear resemblance to the routines and thinking pattern of traditional undercover inspection, and they will not succeed in increasing cadre-people interaction and are not worth recommending. The real interaction between officials and people should be considered on the basis of the positive interaction between the country and society and be guaranteed with reasonable institutional arrangement. At this stage, we should pay special attention to strengthening the system of people's congresses, make officials' interaction become regular and long-term institution and establish the authority of the fundamental political system.

Keywords: undercover inspection, political show, the state and society