問題

上文對中國政府信息公開實踐經(jīng)過五年發(fā)展呈現(xiàn)的現(xiàn)狀另辟角度作了一番梳理。其中對現(xiàn)狀中表現(xiàn)出的不足都提及了“政府自上而下動員模式的路徑依賴”問題，這在筆者看來是中國政府信息公開工作中的結(jié)構(gòu)性難題。

從“結(jié)構(gòu)——功能主義”（structural functionalism）的視角來看，制度結(jié)構(gòu)的設(shè)計會影響到制度功能的發(fā)揮。筆者認(rèn)為，同樣，制度結(jié)構(gòu)的變革將會帶來制度功能的顛覆式轉(zhuǎn)變。就像阿基米德所講：給一個支點，將能撬動整個地球。具體到政府信息公開領(lǐng)域，目前中國的政府信息公開工作主要采取的是“政府自上而下動員模式”，這一點相信大多數(shù)研究者都不會否認(rèn)。2008年《政府信息公開條例》的實施開啟了中國大規(guī)模推行政府信息公開工作的歷程，國務(wù)院辦公廳文件的相繼出臺為各級政府信息公開工作增強了可操作性、指導(dǎo)性，使得工作的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)進一步細(xì)則化。政府公開工作的每一次前進動力、前進方向甚至工作重點、公開范圍幾乎都是以這種上級政府頒布法規(guī)、規(guī)章或政令的方式?jīng)Q定的?？陀^來說，大部分下級行政機關(guān)最多在形式和渠道上有所創(chuàng)新（例如，政務(wù)微博、微信），其他無不是照章執(zhí)行、不越雷池。對比公民需求、媒體呼聲對信息公開產(chǎn)生的作用，政府自上而下的動員、布置才是絕對的圭臬。前兩者即使發(fā)生作用也必須要通過國務(wù)院頒布規(guī)范、下達政令的方式才能實現(xiàn)。這些現(xiàn)象充分證明了，中國政府信息公開采取的是“政府自上而下動員模式”。 自上而下的政府動員模式反映出中國改革中傳統(tǒng)的路徑依賴。這一模式有其優(yōu)點。比如，《條例》實施之初，各級政府被要求將條例的宣傳和學(xué)習(xí)作為重要的政治任務(wù)來對待；其次是機構(gòu)建設(shè)和平臺要求，通過上級政府的監(jiān)督檢查逐步實現(xiàn)；再次是各級政府組織的公務(wù)員系統(tǒng)培訓(xùn)。也不得不指出，這種路徑依賴也反映了我們習(xí)慣于通過透支政治的、具有運動特征的傳統(tǒng)政策執(zhí)行方式，來推行改革。改革的社會動力供應(yīng)存在一系列障礙。

這種模式，根源于革命時代的動員組織機制，它以黨的領(lǐng)導(dǎo)為政治支撐，以對國家機構(gòu)和重要物資的控制為物質(zhì)基礎(chǔ)，具備推行關(guān)鍵性政策與法律的強大政治動員組織能力。這種模式是中國克服自然災(zāi)害、公共危機，以及推行政策法律的“本土資源”。

觀察《條例》實施當(dāng)年——2008年的情形，就會發(fā)現(xiàn)，中央政府不僅在理念宣傳和制度推行上積極動員，也在具體的全國性危機事件中落實《條例》的基本精神。比如5·12汶川大地震、奧運會，以及甲型H1N1流感事件，正由于處在《條例》準(zhǔn)備期和實施初期，有著強大的政府動員，各級政府通過《條例》提供的新理念和新技術(shù)克服公共危機的能力，才能夠在短時間內(nèi)獲得快速提升。但是，也不能忽視這種模式的不足。首先就是上文所提到的“制度傳導(dǎo)的遞減效應(yīng)”。其次是公開的不主動。政府動員模式提供的主要是《條例》實施的硬件基礎(chǔ)，比如制度、機構(gòu)、人員、平臺等，高調(diào)的政治新理念并未能有效轉(zhuǎn)化為具體的制度實踐動力。

就主動公開而言，各級政府表現(xiàn)出重視和熱情，從年報來看可圈可點，但公民申請中大量涉及本應(yīng)主動公開的信息，卻反證了政府信息主動公開的“質(zhì)量”問題。由于主動公開屬于政府自己下菜單，公民的需求并沒有被有效整合，大量信息對公民的有用性比較低，而涉及國計民生的關(guān)鍵性信息卻被有意“保護”起來。主動公開不夠“主動”，表明了地方政府對《條例》確定的政府信息公開的“服務(wù)”性質(zhì)，沒有很好理解，甚至不少政府明確地將內(nèi)涵豐富的《條例》簡單等同于之前的“政務(wù)公開”。主動公開的“不主動性”或“選擇性”，顯然也不能通過政府動員模式來解決。

再次是監(jiān)督評價機制的“消遁”和司法審查機制的“不力”。監(jiān)督評價機制的架空和虛置從我們的實證調(diào)查中可以證實；而完整的政府動員模式，應(yīng)該包括司法環(huán)節(jié)，但司法實踐中飽受批評的政府信息公開案件的受案范圍、受案標(biāo)準(zhǔn)問題、原告資格與“三需要”問題、舉證責(zé)任分配問題、“信息不存在”問題都制約了信息公開案件司法審查的強效化。這也是政府動員模式的固有缺陷，即重政治、行政，輕司法。由于難以獲得強效的司法保護與支持，公民的信息公開申請權(quán)利，顯得非常薄弱和不完整。

總體而言，政府動員模式在《條例》早期的制定、實施準(zhǔn)備和宣傳發(fā)動上，起到了重要的推動作用，但隨著《條例》實施的日益法律化、個體化，其作用空間和有效性都會大大縮小。在中國，政府的政治與社會責(zé)任極其繁重，在金融危機、民生改革和其他更為重要的政治議題上，有著大量工作要做，政策關(guān)注點與重心經(jīng)常因時勢而移轉(zhuǎn)。因此，如何尋找一種可持續(xù)的制度推動力？這是《條例》實施的根本性問題。

改進建議

為了避免建議的泛化或重復(fù)既有觀點，本文改進的建議還是圍繞“政府自上而下動員模式的路徑依賴”展開。

結(jié)構(gòu)——功能主義學(xué)者帕森斯非常強調(diào)秩序、行動和共同價值體系在社會結(jié)構(gòu)中的作用。他始終認(rèn)為，研究社會結(jié)構(gòu)就是研究秩序問題，并且勢必涉及秩序中的人的行為，而研究社會秩序和人的行為又脫離不了行動者的思想情感的規(guī)范問題。“價值是構(gòu)成社會秩序的條件”這一觀點對我們反思和改進政府信息工作的路徑依賴問題有一定的指導(dǎo)意義，它為信息公開工作尋找新的結(jié)構(gòu)、路徑和動力指明了方向。

將視角擴展到公權(quán)力的“對岸”，我們可以寄望，社會的參與和推動作用在政府信息公開工作下一個階段的推進中得到凸顯。已經(jīng)展現(xiàn)在我們面前的現(xiàn)實是，五年來初具雛形的中國公民社會，以其特有的精神氣質(zhì)和行動能力，積極推動著《條例》的實施，法律學(xué)者、公益律師、普通公民、公共媒體之間，已開始形成一種關(guān)于政府開放性和公眾參與的社會共識。

這種共識，是我們期待的政府信息公開的“共同體參與模式”的基礎(chǔ)。“共同體參與模式”，關(guān)注于法律實施的個體化基礎(chǔ)（個體接受與行動能力），強調(diào)《條例》作為制度公共品的服務(wù)功能和適宜消費的性質(zhì)。上述新模式需要在既有的公民社會行動模式基礎(chǔ)上，做規(guī)范化的擴展，其要點在于：不同的行動者通過各種行動，包括普通公民基于個體利益的自覺行動、各種社會組織基于特定利益關(guān)注和公共情懷而進行的組織化行動、法律學(xué)者和公益律師信息申請的示范行動，以及深入基層、邊遠(yuǎn)地區(qū)的法律援助行動、公共媒體對這些行動的持續(xù)關(guān)注，進行呼應(yīng)與合作，從而構(gòu)成一種“社會行動共同體”，匯聚成一股有序的、有力的社會動力。

這種動力，由于來自行動者的利益訴求和公共責(zé)任，因而是可持續(xù)的。同時，由于參與者來自社會的不同領(lǐng)域和層面，這種動力又是大規(guī)模的。這將是一種大規(guī)模的、可持續(xù)的、建設(shè)性的社會力量。這種來自社會、自下而上的推動力，不僅將成為《條例》可以長期依賴的、可靠的制度動力，也將是培育社會理性、推動民間社會有序組織化、改進政府與社會關(guān)系的動力。現(xiàn)代化的完成，不僅需要政府和市場，更需要公民人格的養(yǎng)成和公民社會發(fā)展，如果缺乏共同體意識和參與實踐，后者只能是紙上談兵。而政府信息公開的制度實踐，又可以反過來為現(xiàn)代公民人格發(fā)育和公民社會養(yǎng)成，提供一個很好的平臺，使得這一新的模式實現(xiàn)內(nèi)部的良性循環(huán)。

從某種程度上來說，上述共同體參與新模式也是按照帕森斯的理論來設(shè)想的。在帕森斯那里，秩序問題是社會通過互動協(xié)調(diào)穩(wěn)定的本質(zhì)。他明確地將秩序作為結(jié)構(gòu)的本質(zhì)，并認(rèn)為結(jié)構(gòu)由“行動者在一情景中彼此的互動而組成”。在這里，結(jié)構(gòu)又是一種互動關(guān)系模式。而共同體參與模式在保留行政機關(guān)主要作用的前提下增加了新的角色主體，加強了共同體內(nèi)部的互動與商談，無疑符合帕森斯對良好、穩(wěn)定秩序的設(shè)計。

因此，在未來，推動透明度理念的全方位、縱深落實，既需要執(zhí)政黨和政府在路線圖、時間表、制度創(chuàng)新等方面的“頂層設(shè)計”，需要自上而下的推動，更需要通過鼓勵社會成員、團體的有序、有效參與，激活和釋放社會對信息的需求，促進各級政府對社會需求提供有效的制度供給。自上而下的政府動員與自下而上的社會動員相結(jié)合，是推動政府透明度建設(shè)的可持續(xù)動力。落實這種“雙軌制動力”模式，需要進一步從信息公開的制度上加強對公民申請信息公開的鼓勵和權(quán)利保障，強化司法對公民知情權(quán)的救濟，落實政府信息公開不作為的法律責(zé)任。在政府信息公開領(lǐng)域的上述改革，其直接意義在于推進陽光政府建設(shè)，長遠(yuǎn)看，對于中國的公共治理改革，社會管理創(chuàng)新，以及政府管理體制改革，都具有建設(shè)性意義?！?/p>

作者為北京大學(xué)法學(xué)院教授