（三）依據(jù)風(fēng)險系數(shù)分值，確定調(diào)查等級

通過對風(fēng)險食品以及食品生產(chǎn)加工企業(yè)防范風(fēng)險能力的分級，就比較容易確定調(diào)查等級。從行政調(diào)查科學(xué)化角度而言，也可以用分值的方法來確定。假設(shè)風(fēng)險食品的等級依次用數(shù)值：a1、a2、a3和a4表示，并且這4個數(shù)值為負數(shù)；而食品生產(chǎn)企業(yè)防范風(fēng)險的能力等級依次用數(shù)值：b1、b2 、b3和b4表示，并且這4個數(shù)值為正數(shù)。從理論上而言，共有16種組合，行政機關(guān)可以根據(jù)本轄區(qū)食品生產(chǎn)加工企業(yè)的實際情況確立屬于何種類型的組合，從而計算出該類企業(yè)最終得分值，根據(jù)分值，行政機關(guān)最終確定行政調(diào)查等級。從實踐來看，到底應(yīng)當確立多少類型的調(diào)查等級，各地并不一致。比如，江蘇省統(tǒng)一規(guī)定了5個等級，從高到低（從重點監(jiān)管到一般監(jiān)管）分別是：紅色、橙色、黃色、藍色和綠色；而上海市統(tǒng)一規(guī)定了4個等級，從低到高分別是：A、B、C和D。本文主張是，對食品生產(chǎn)加工企業(yè)調(diào)查等級的確定需要與風(fēng)險食品和企業(yè)防范風(fēng)險能力的分級保持一致，也就是分為4個等級，從高到低（從重點調(diào)查到一般調(diào)查）分別為：紅色、橙色、黃色和藍色。對于不同調(diào)查等級企業(yè)，行政機關(guān)可以根據(jù)當?shù)厥称钒踩蝿?，確定每年、季度和月份的調(diào)查頻次。比如，上海市對D級企業(yè)每年調(diào)查次數(shù)為12次，而對A級企業(yè)每年調(diào)查次數(shù)為2次。應(yīng)當強調(diào)的是，如果一家食品企業(yè)同時生產(chǎn)或加工兩種以上風(fēng)險等級食品，則需要按照從嚴原則來確定調(diào)查等級，比如，一個企業(yè)同時生產(chǎn)較大風(fēng)險食品與一般風(fēng)險食品，行政機關(guān)就應(yīng)當按照較大風(fēng)險食品所體現(xiàn)數(shù)值來確定調(diào)查等級。此外，調(diào)查等級在保持相對穩(wěn)定情況下，也需要依據(jù)企業(yè)防范風(fēng)險能力變化或一類食品本身風(fēng)險變化作相應(yīng)調(diào)整.

三、基于風(fēng)險評估的食品安全風(fēng)險行政調(diào)查之合理性基礎(chǔ)

以上，從3個方面論述了基于風(fēng)險評估的食品安全風(fēng)險行政調(diào)查的主要內(nèi)容，那么，為何要將風(fēng)險評估原理引入到食品安全風(fēng)險行政調(diào)查中來，并要求行政機關(guān)依據(jù)風(fēng)險食品類型以及生產(chǎn)經(jīng)營者監(jiān)管風(fēng)險食品的能力級別來確定調(diào)查等級？具體理據(jù)分述如下。

（一）能夠確保行政機關(guān)行使裁量性的調(diào)查權(quán)力符合理性

雖然《食品安全法》第77條、《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》（以下簡稱《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第39條等法律規(guī)范賦予了國家行政機關(guān)以抽樣檢驗、抽查、現(xiàn)場檢查等方式來調(diào)查食品生產(chǎn)經(jīng)營者生產(chǎn)和銷售的食品的權(quán)力，但它們并沒有明確規(guī)定行政機關(guān)在何時應(yīng)當實施何種頻次調(diào)查，而是將此類判斷交給了行政機關(guān)，由其根據(jù)自身行政執(zhí)法經(jīng)驗加以確定。可見，在很大程度上，行政機關(guān)行使對食品生產(chǎn)經(jīng)營者的調(diào)查權(quán)力屬于一種裁量性權(quán)力。然而，經(jīng)驗反復(fù)表明，風(fēng)險食品的調(diào)查機關(guān)“根據(jù)寬泛的制定法指令行使自由裁量權(quán)以平等地、有效地履行其職責(zé)方面已經(jīng)歸于失敗” [19]。在2011年上海“染色饅頭”事件中，行政機關(guān)工作人員坐在該“染色饅頭”生產(chǎn)企業(yè)的辦公室內(nèi)檢查由該企業(yè)員工送來的“饅頭”的執(zhí)法情形就是佐證 [20]。然而，試圖通過人民法院的司法審查也無力解決此類問題。因為人民法院的司法審查僅僅是制約行政機關(guān)調(diào)查權(quán)力的消極機制，等到行政相對人來啟動司法審查程序時，風(fēng)險食品可能早已為消費者所食用了。由此，如何確保行政機關(guān)對風(fēng)險食品實施的裁量性調(diào)查權(quán)力符合理性，體現(xiàn)公平、公正、正義價值，對被調(diào)查的食品生產(chǎn)經(jīng)營者一視同仁，對同種情況，同樣對待；對不同情況，不同對待，從而有效實現(xiàn)食品安全法律規(guī)范的宗旨，的確是長期困擾立法機關(guān)和行政機關(guān)的難題。對此，有學(xué)者建議運用行政法基本原則，比如，法律保留、程序公正和比例原則等，來制約行政調(diào)查權(quán)力 [21]。然而，如果沒有可操作的技術(shù)方案來將這些原則具體化，依然會留給實施行政調(diào)查的行政機關(guān)寬泛的自由裁量權(quán)。

而基于風(fēng)險評估的食品安全風(fēng)險行政調(diào)查，其實就是要將行政機關(guān)在行使調(diào)查權(quán)力時應(yīng)當遵循的比例原則、適度原則和必要性原則予以具體化，形成切實可行的操作方案。至于在食品安全風(fēng)險行政調(diào)查中引入風(fēng)險評估原理為何具有這樣一種功效，這是由風(fēng)險評估性質(zhì)所決定的。對此，聯(lián)合國糧農(nóng)組織和世界衛(wèi)生組織聯(lián)合專家咨詢委員會認為，風(fēng)險評估以科學(xué)研究為基礎(chǔ)，系統(tǒng)地、有目的地對食源性危害（化學(xué)的、生物的、物理的）對人體產(chǎn)生的已知的或潛在的健康不良作用的可能性的一切與食品有關(guān)的危害作科學(xué)評估 [22]。我國科學(xué)家陳君實先生可斷言：“風(fēng)險評估是獨立評估，專家在工作中不受任何政治、經(jīng)濟、文化和飲食習(xí)慣的影響。” [23]我國另一學(xué)者也認為：“風(fēng)險評估通常被認為是科學(xué)事業(yè)，與傾向于價值權(quán)衡的風(fēng)險管理有所不同。面對科學(xué)事業(yè)，專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的科學(xué)家顯然比作為通才的法官擁有更大的話語權(quán)” [24]。

這些論述表明，風(fēng)險評估的性質(zhì)屬于一項科學(xué)事業(yè)，而科學(xué)只是描述客觀世界，它是經(jīng)驗的，不是規(guī)范的，就“是什么”提供可驗證的描述以及相關(guān)解釋和推論，而不強加“應(yīng)該是什么”的判斷 [25]。由于風(fēng)險評估是一項科學(xué)事業(yè)，這就決定了它具有為行政機關(guān)實施包括行政調(diào)查在內(nèi)的風(fēng)險管理提供依據(jù)的能力。對此，國外學(xué)者早已指出，風(fēng)險分析體系包括風(fēng)險評估、風(fēng)險交流和風(fēng)險管理，而風(fēng)險評估是風(fēng)險分析的基礎(chǔ) [26]。如果將這種略帶管理學(xué)意味的描述轉(zhuǎn)化為行政法上的話語，那就是風(fēng)險評估是借助于科學(xué)知識來將行政機關(guān)實施行政調(diào)查的過程合法化，本質(zhì)上是一種“理性的合法化” [27]模式，即通過設(shè)計科學(xué)的食品安全風(fēng)險指標體系，合理地為食品生產(chǎn)企業(yè)所生產(chǎn)和加工的食品的風(fēng)險分級；通過建構(gòu)科學(xué)的用以判斷食品生產(chǎn)企業(yè)防范食品安全風(fēng)險能力的指標體系，同樣給它們防范食品安全風(fēng)險的能力分級；依據(jù)這兩個變量，最終確定對食品生產(chǎn)企業(yè)的行政調(diào)查等級以及調(diào)查頻次，并適時地作動態(tài)調(diào)整，從而最大限度地積壓、排除或限制行政機關(guān)在行使調(diào)查權(quán)力時可能出現(xiàn)的恣意、任性或反覆無常。由此可見，基于風(fēng)險評估的食品安全風(fēng)險行政調(diào)查能夠較好的確保行政機關(guān)理性地行使裁量性調(diào)查權(quán)力。

（二）能夠緩解行政調(diào)查執(zhí)法成本過高與執(zhí)法人力和物力短缺之間的矛盾

當食品安全法的制定者賦予行政機關(guān)調(diào)查食品生產(chǎn)經(jīng)營者的權(quán)力以便為其后續(xù)其他行政決定提供信息、證據(jù)時，他們一定也意識到，當面對千萬個、且處于分散狀態(tài)的食品生產(chǎn)經(jīng)營者時，行使調(diào)查權(quán)力的行政機關(guān)自身也面臨系統(tǒng)的信息赤字或信息不對稱問題。這是因為食品生產(chǎn)經(jīng)營者是風(fēng)險食品的具體制造者，是食品安全風(fēng)險信息的直接擁有者。他們對風(fēng)險食品地生產(chǎn)和加工過程、原料來源和組成、對人體的可能不良反應(yīng)等信息都能夠親自掌握。然而，作為市場中的逐利者和競爭者，他們不會自愿地向食品安全風(fēng)險調(diào)查機關(guān)提供，相反，他們還會采取一種集體沉默策略，以便為自身帶來最大化的經(jīng)濟利益 [28]。而依據(jù)新制度經(jīng)濟學(xué)基本原理，制度的實際運轉(zhuǎn)是由無數(shù)次交易構(gòu)成的，而信息不對稱或赤字是產(chǎn)生交易 [29]費用的根源，交易費用過高會使交易無從發(fā)生 [30]?？梢姡姓C關(guān)在對食品生產(chǎn)經(jīng)營者實施行政調(diào)查時，也面臨著交易費用難題，或者通常所說的高昂的行政執(zhí)法成本。

另一方面，從我國當前食品安全風(fēng)險領(lǐng)域的行政調(diào)查情況來看，行政機關(guān)所面臨的人力和物力的“赤字”正如其所面臨的“信息赤字”那樣嚴峻。以江蘇省為例，根據(jù)該省質(zhì)檢局2011年提供的一項統(tǒng)計數(shù)據(jù)，該省有食品、食品添加劑及食品相關(guān)企業(yè)11，080多家，質(zhì)檢機關(guān)直接監(jiān)管的食品小作坊13，158多家，而該省質(zhì)檢系統(tǒng)共有食品監(jiān)管人員332人，監(jiān)管人員與監(jiān)管對象數(shù)量比大約為1：73，特別是基層質(zhì)檢機關(guān)經(jīng)費處于長期短缺狀態(tài) [31]。管中窺豹，可見一斑，江蘇省質(zhì)檢系統(tǒng)所面臨的行政調(diào)查人力和物力短缺問題正是全國食品安全風(fēng)險領(lǐng)域的行政調(diào)查機關(guān)所面臨的問題的一個縮影或?qū)懻铡?/p>

那么如何緩解行政調(diào)查執(zhí)法成本過高與執(zhí)法人力和物力短缺之間的矛盾？在政府財政預(yù)算約束條件下，試圖通過大規(guī)模地增加人員編制和經(jīng)費預(yù)算來解決該矛盾是不現(xiàn)實；同樣，試圖通過要求行政調(diào)查執(zhí)法人員無私奉獻、克勤克儉來化解該矛盾也不太可能成功。這是因為“一個人，無論他是一個政府官員還是一個企業(yè)主，都被認為在他所依存的體制所允許的界限內(nèi)進行自己的選擇、追求自己的目標” [32]。由此，作為一個理性的決策和執(zhí)法者，食品安全風(fēng)險調(diào)查機關(guān)必然會在搜索和甄別某一食品安全風(fēng)險信息所需成本及該信息所能產(chǎn)生收益之間進行調(diào)適。他們不會無限制地展開食品安全風(fēng)險信息搜尋，而是在對信息投資的預(yù)期邊際收益等于預(yù)期邊際成本這一點停下來。由此可見，需要探索新的途徑來化解該矛盾。而本文所提出、且已經(jīng)在一些地方開始實踐的 [33]基于風(fēng)險評估的食品安全風(fēng)險行政調(diào)查制度不失為一種可行的選擇。這是因為，通過該制度，在相當長的時期內(nèi)，行政機關(guān)無需開展頻繁的執(zhí)法檢查，對一些風(fēng)險等級低的企業(yè)，行政機關(guān)甚至可以大大減少檢查次數(shù)。行政調(diào)查次數(shù)的減少，自然可以節(jié)約執(zhí)法成本，降低人力和物力支出，從而有效地緩解上述矛盾。

（三）能夠較好平衡食品生產(chǎn)經(jīng)營者與消費者之間的利益，維持社會福利最大化

從食品安全法設(shè)立行政調(diào)查制度的宗旨中不難發(fā)現(xiàn)，行政機關(guān)對食品生產(chǎn)經(jīng)營者實施調(diào)查的最終目的是為了確保企業(yè)生產(chǎn)和銷售符合國家法律規(guī)定的食品，從而保障消費者的合法權(quán)益 [34]。可是，行政調(diào)查是需要支付高昂執(zhí)法成本的，食品生產(chǎn)經(jīng)營者為配合行政機關(guān)的調(diào)查，也需要支出相應(yīng)的成本。這些成本雖然先由食品安全風(fēng)險制造者和國家行政機關(guān)直接承擔(dān)，但最終都由社會公眾來承擔(dān)。有時行政機關(guān)調(diào)查（食品生產(chǎn)經(jīng)營者配合調(diào)查）一定程度的食品安全風(fēng)險所需花費的成本，將遠遠超過因這一定程度的食品安全風(fēng)險信息的獲得而帶來的收益，因此，并不是將所有食品安全風(fēng)險調(diào)查得越徹底越好。反之，放任對食品安全風(fēng)險的調(diào)查也需要付出高昂的成本——由廣大的食品安全風(fēng)險承受者先直接承擔(dān)，當然最終都由社會來承擔(dān)。因此，放任食品安全風(fēng)險，任其自由泛濫，也是沒有效率的行為。關(guān)鍵是在100%調(diào)查食品安全風(fēng)險與0%調(diào)查食品安全風(fēng)險之間找到有效率的風(fēng)險減少之點。那么這一有效率的點在何處？經(jīng)濟學(xué)為此提供了答案。經(jīng)濟學(xué)基本原理表明，特定主體調(diào)查食品安全風(fēng)險的活動通常呈現(xiàn)邊際收益遞減而邊際成本遞增的趨勢，即當越來越多的食品安全風(fēng)險被調(diào)查時，調(diào)查每一項額外的食品安全風(fēng)險所需要的成本就增加，而所獲得的收益則減少。當調(diào)查一項風(fēng)險的邊際成本等于調(diào)查一項風(fēng)險的邊際收益時，風(fēng)險調(diào)查的有效率的點就產(chǎn)生———社會福利最大化的風(fēng)險減少（假設(shè)用Ｍ 表示）。如果所調(diào)查的風(fēng)險越過這一點Ｍ，那么就是無效率的。因為，此時每一個額外單位的風(fēng)險調(diào)查的成本將超過它所能帶來的收益。相反，如果沒有將風(fēng)險調(diào)查到這一點Ｍ，也是無效率的。因為此時繼續(xù)調(diào)查風(fēng)險的成本將小于它所產(chǎn)生的收益。因而，科學(xué)的食品安全風(fēng)險調(diào)查活動應(yīng)當在邊際收益等于邊際成本之處停下來，這是食品安全風(fēng)險調(diào)查量的最優(yōu)解，即社會最優(yōu)程度。

那么如何通過制度設(shè)計來實現(xiàn)這種社會最優(yōu)程度，從而達到社會福利最大化。顯然，“食品質(zhì)量免檢制度”無法實現(xiàn)該目標，因為這是放任食品安全風(fēng)險，任其自由泛濫的沒有效率的行為；而24小時的“駐廠監(jiān)督制度”則走向另一個極端 [35]。相反，基于風(fēng)險評估的食品安全風(fēng)險行政調(diào)查制度則最有可能實現(xiàn)社會福利最優(yōu)程度。這是因為：一方面，通過設(shè)計科學(xué)的食品安全風(fēng)險指標體系以及企業(yè)防范食品安全風(fēng)險能力的指標體系，行政機關(guān)可以盡最大可能地獲知被調(diào)查的生產(chǎn)經(jīng)營者生產(chǎn)和銷售風(fēng)險食品的可能性及嚴重程度，以便科學(xué)確定行政調(diào)查頻次，從而盡可能接近M點，避免在“駐廠監(jiān)督制度”中那樣采取24小時嚴防盯守態(tài)勢，以致帶來無謂浪費執(zhí)法成本，過度增加企業(yè)配合調(diào)查成本的消極后果；另一方面，在確定對食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的調(diào)查等級之后，行政機關(guān)將合理分配調(diào)查頻次，對風(fēng)險等級高的企業(yè)，增加檢查頻次，對風(fēng)險等級低的企業(yè)，減少檢查頻次，從而避免“食品質(zhì)量免檢制度”下放任檢查，無視保護社會公眾健康權(quán)益的弊端。由此可見，基于風(fēng)險評估的食品安全風(fēng)險行政調(diào)查既能理性地減少檢查頻率，節(jié)約執(zhí)法成本，避免過于干擾企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，也能有效配置執(zhí)法資源，保護社會公眾身體健康，從而盡最大可能地維持社會福利最大化。