一

有過鄉(xiāng)村調(diào)查經(jīng)驗的人，會有一個深刻的感受，即一方面是村民抱怨鄉(xiāng)村干部壞，越來越不為人民服務(wù)了；而另外一方面是鄉(xiāng)村干部抱怨老百姓不聽話，工作越來越不好做了。暫且不論孰是孰非，干部和群眾都不滿意應(yīng)該代表了當前基層治理的生態(tài)效應(yīng)。那么，這種生態(tài)效應(yīng)是如何產(chǎn)生的，換言之，如何理解當前的鄉(xiāng)村治理邏輯，自然成為眾學(xué)者關(guān)注的焦點。在華中鄉(xiāng)土派的視野里，大概可以分為兩種學(xué)術(shù)路徑，其一是以“村治”為中心的村莊研究，其源頭可以上溯到費孝通在解放前開創(chuàng)的“社區(qū)方法論”；其二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的鄉(xiāng)村政治研究，它突出超越于村莊的更廣泛的時空化特征。可以說，前一種路徑基于學(xué)術(shù)沉淀及起步早的緣由，已經(jīng)誕生了大量的文章著作，在學(xué)術(shù)推進上較為明顯，但越來越發(fā)現(xiàn)存在諸多的瓶頸；而后一種路徑則正處于探索和發(fā)掘的階段，不過在雄厚扎實的“村治”研究基礎(chǔ)上，卻給我們展現(xiàn)出巨大的研究空間及潛力。

歐陽靜新著《策略主義——桔鎮(zhèn)的運作邏輯》正是這種學(xué)術(shù)探索的典型代表。在該書中，桔鎮(zhèn)，中部地區(qū)的一個普通農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，被作者挑選為研究對象，已經(jīng)不是單純意義上的地理空間，而是人文空間意義上的鄉(xiāng)村政治“場域”。當然，鄉(xiāng)村政治并不排除村莊的因素，作者也注意兼顧了國家與村莊的雙重視野。在桔鎮(zhèn)這個特定的“場域”里，作者敏銳地發(fā)現(xiàn)，“形式上的官僚制設(shè)置與實質(zhì)上的非正式運作，非正式因素被大量地借用到正式權(quán)力的運作過程中”[1]2。由此出發(fā)，圍繞著如何理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的名實分離的現(xiàn)象，作者展開了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作邏輯的細密考察。

二

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的準確身份，首先是官僚系統(tǒng)的組成部分，按照相關(guān)的法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國行政建制的最底層，即通謂的基層政權(quán)組織。就桔鎮(zhèn)而言，1982年恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制后，就建立起來了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人大和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府“三大領(lǐng)導(dǎo)班子”[1]34，其組織機構(gòu)設(shè)置完全與縣市以上的官僚系統(tǒng)對接起來。而且在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的級別上，也進行了嚴格的等級化設(shè)置，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有兩個科級干部名額，在同一級別不同職務(wù)之間又進行等級細分，從而形成了設(shè)置完備、等級有序的一級政權(quán)組織[1]36。近年，國家不斷加強公務(wù)員制度建設(shè)，原來從鄉(xiāng)村社會一步一步提拔上去的土里土氣的干部日益減少，取而代之的是縣委政府核心部門空降的年輕干部，連村級干部也變?yōu)槟弥鴩业墓べY實行“朝九晚五”的坐班制度，因此，基層的官僚化現(xiàn)象得到進一步的強化。

然而，與官僚制設(shè)置相悖的是，桔鎮(zhèn)在具體的運作過程中實行的是另外一套模式。從黨政關(guān)系上看，黨委是領(lǐng)導(dǎo)和決策機構(gòu)，鎮(zhèn)黨委書記在所有重大事務(wù)上擁有最終的決定權(quán)，政府則只是黨委的執(zhí)行機構(gòu)，鎮(zhèn)長負責(zé)將黨政聯(lián)席會議上做出的決策落實到具體的工作上，鎮(zhèn)黨委書記和鎮(zhèn)長之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)一目了然，制度化的分權(quán)關(guān)系被擬家庭化的“公婆關(guān)系”代替。而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進具體的工作時，它往往偏向于“工作組”的模式，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年依據(jù)“目標管理考評方案”，按照各項中心工作將每位干部編入各個工作組，編入哪個工作組并非按照干部是否專業(yè)的標準，而是視不同時期不同工作的需要，因此原來的官僚制就被徹底打破和置換了。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了順利地把工作落實到村莊甚至是村民，又將原來“密切聯(lián)系群眾”的駐村制轉(zhuǎn)化為監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)村干部的領(lǐng)導(dǎo)制，從而使得村級自治制度形同虛設(shè)，成為一種上下級的擬科層制。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的變通及策略主義的生存狀態(tài)，在稅費改革后表現(xiàn)得更為明顯。在中西部欠發(fā)達地區(qū)，無論是稅改前還是稅改后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資源短缺的現(xiàn)實普遍存在。而在桔鎮(zhèn)這樣的純農(nóng)業(yè)型村莊，國家取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)失去了很大一塊穩(wěn)定性的收入，要維持正常運轉(zhuǎn)和招商引資的支出都極為困難。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政要能夠維持下去，只能是自己想辦法多方創(chuàng)收。在這種條件的約束下，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)充分利用各種“政緣關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”、“莊里公家人”、“項目代理人”向上面各級政府部門“爭”資“跑”項，通過套取國家資金為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政輸血；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)利用國家的政策在土地和人口上做文章，比如違規(guī)收取宅基地審批費、大搞土地開發(fā)、征收計劃生育社會撫養(yǎng)費（俗稱“放水養(yǎng)魚”）。因此，農(nóng)業(yè)稅費的取消并沒有塑造出全力提供鄉(xiāng)村公共品的服務(wù)型政府，相反隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資源的汲取渠道和方式的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村民的關(guān)系趨于疏遠，甚至衍生為新一輪的鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化形勢[2]。