美日歐等市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家主要有兩類退出途徑化解產(chǎn)能過剩。一類是政府不直接介入，由企業(yè)注銷、終止、破產(chǎn)以及資本退出等市場化退出機(jī)制自動調(diào)節(jié)產(chǎn)能過剩的狀況；另一類是政府在某些特定行業(yè)產(chǎn)能過剩時(shí)進(jìn)行直接干預(yù)，利用財(cái)政、稅收、金融、產(chǎn)業(yè)政策等，通過實(shí)施回購、推動兼并重組、擴(kuò)大消費(fèi)、限產(chǎn)、促進(jìn)產(chǎn)能海外轉(zhuǎn)移、淘汰落后產(chǎn)能等手段，化解本國產(chǎn)能過剩問題。

我國當(dāng)前產(chǎn)能過剩情況嚴(yán)重，應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，在完善市場化退出機(jī)制的前提下，進(jìn)一步豐富退出政策體系，加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)部協(xié)調(diào)組織的建設(shè)，分行業(yè)實(shí)施有針對性的政府直接干預(yù)政策。

國際社會化解產(chǎn)能過剩的路徑和經(jīng)驗(yàn)比較

國際經(jīng)驗(yàn)表明，美日歐等市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家主要有兩類退出途徑化解產(chǎn)能過剩。一類是政府不直接介入，由市場化退出機(jī)制自動調(diào)節(jié)產(chǎn)能過剩的狀況。市場化退出機(jī)制包括企業(yè)登記、注銷、進(jìn)入破產(chǎn)程序以及資本退出機(jī)制等，這些機(jī)制使得資源可以從不能有效利用的領(lǐng)域退出，參與到新的循環(huán)之中。在產(chǎn)能過剩狀況下，低成本的、順暢的市場退出機(jī)制能讓企業(yè)將資金設(shè)備等快捷地從產(chǎn)能過剩的領(lǐng)域撤出，通過市場主體對自身產(chǎn)能及經(jīng)營的調(diào)節(jié)，起到調(diào)整產(chǎn)能過剩的目的。在發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家，完善的市場化退出機(jī)制是化解產(chǎn)能過剩的根本性機(jī)制。

另一類是政府在某些特定行業(yè)產(chǎn)能過剩時(shí)進(jìn)行直接干預(yù)，利用財(cái)政、稅收、金融、產(chǎn)業(yè)政策等，通過實(shí)施回購、推動兼并重組、擴(kuò)大消費(fèi)、限產(chǎn)、促進(jìn)產(chǎn)能海外轉(zhuǎn)移、淘汰落后產(chǎn)能等手段，化解本國產(chǎn)能過剩問題。這些行業(yè)包括農(nóng)牧漁等受自然資源約束的行業(yè)，也包括紡織、鋼鐵、造船、汽車等基礎(chǔ)性工業(yè)行業(yè)。這些行業(yè)主要包括：一是投資規(guī)模大、影響社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，二是涉及國家安全、被政府保護(hù)的特定行業(yè)，三是難以通過市場簡單退出的行業(yè)。

在政府直接干預(yù)的舉措中，通過補(bǔ)貼來刺激消費(fèi)不被看好，它被認(rèn)為因透支消費(fèi)需求可能不利于行業(yè)中長期的穩(wěn)定發(fā)展；但實(shí)施回購、推進(jìn)兼并重組、促進(jìn)產(chǎn)能海外轉(zhuǎn)移這些廣義的退出政策體系和建立完備的市場退出機(jī)制等政策，一直被視為解決產(chǎn)能過剩的有效舉措。

發(fā)達(dá)國家退出機(jī)制的主要特點(diǎn)

——產(chǎn)能過剩背景下多國已經(jīng)形成有關(guān)退出的政策體系

綜合各國產(chǎn)能過剩背景下的退出舉措，可以發(fā)現(xiàn)他們已經(jīng)形成相對成熟的政策體系。首先是市場化退出機(jī)制比較順暢便捷。發(fā)達(dá)國家的企業(yè)登記、注銷、終止或者破產(chǎn)以及資本退出等渠道都比我國豐富且成本低、程序簡單。在產(chǎn)能過剩發(fā)生時(shí)，這些便捷快速的市場退出機(jī)制有助于市場主體在較短時(shí)間內(nèi)進(jìn)行自我調(diào)整。其次政府的干預(yù)手段豐富，注重配套以及行業(yè)特性。比如對農(nóng)牧漁業(yè)實(shí)施回購，有詳細(xì)的退出計(jì)劃及資金安排，回購后有針對退出企業(yè)及員工的配套措施；通過海外轉(zhuǎn)移化解汽車行業(yè)產(chǎn)能過剩時(shí)，日本有相應(yīng)的組織及政策保障；鋼鐵領(lǐng)域的兼并重組也有相應(yīng)的稅收或者金融優(yōu)惠政策。

——行業(yè)內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制在退出體系里發(fā)揮關(guān)鍵作用

行業(yè)內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制在退出體系中發(fā)揮著越來越重要的作用。國外行業(yè)內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制主要通過行業(yè)協(xié)會等中間組織來實(shí)施。發(fā)達(dá)國家的行業(yè)協(xié)會多數(shù)具有較強(qiáng)的行業(yè)凝聚力，較高的專業(yè)化指導(dǎo)能力，是政府和企業(yè)間溝通的橋梁，在國家政策制定中也有較強(qiáng)的影響力。行業(yè)協(xié)會掌握全面準(zhǔn)確的行業(yè)生產(chǎn)、市場及競爭等信息，通過和行業(yè)內(nèi)企業(yè)的密切聯(lián)系，在產(chǎn)能過剩情況下能較快尋找到適合本行業(yè)的退出措施，并進(jìn)行內(nèi)部協(xié)調(diào)，使得有關(guān)退出措施順利進(jìn)行。

除了早期OECD國家通過政府實(shí)施回購等退出措施外，以后各種退出政策的措施都建立在行業(yè)內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制之上。美國、澳大利亞、英國、日本等國通過行業(yè)內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制確定采用何種退出政策，并通過行業(yè)組織來協(xié)助退出政策的具體實(shí)施。只有有效的行業(yè)內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制，政府才能準(zhǔn)確掌握行業(yè)狀況，退出政策才能發(fā)揮實(shí)際效用。

——建立退出體系的事后評估機(jī)制

事后評估機(jī)制可以監(jiān)督計(jì)劃的實(shí)施，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，保障計(jì)劃實(shí)現(xiàn)政策制定的目的。英國對歷次有關(guān)退出計(jì)劃都有事后評估機(jī)制。比如英國曾經(jīng)于1997年由農(nóng)牧漁業(yè)部門對其在1993年到1996年實(shí)施的有關(guān)退出計(jì)劃進(jìn)行事后評估，以評判公共資金是否被合理使用。此外，英國2000年和2003年兩次實(shí)施有關(guān)農(nóng)牧漁業(yè)的退出計(jì)劃，2006年英國審計(jì)部門對上述幾次退出計(jì)劃進(jìn)行審計(jì)并報(bào)告。美國則基本由審計(jì)署對有關(guān)計(jì)劃進(jìn)行事后評估。

國際經(jīng)驗(yàn)對我國治理產(chǎn)能過剩的啟示

——重視產(chǎn)能過剩背景下退出政策體系的完善

產(chǎn)能過剩問題本身需要制定一個(gè)系統(tǒng)性解決方案，從實(shí)踐看目前政策重點(diǎn)多在淘汰落后產(chǎn)能和利用產(chǎn)業(yè)政策限制準(zhǔn)入等方面，這些方面固然重要，能夠讓過剩產(chǎn)能退出的政策體系得到充分關(guān)注。但是，從現(xiàn)實(shí)看我國需要從兩個(gè)方面完善退出體系：一是完善市場化退出機(jī)制，進(jìn)一步簡化企業(yè)登記、注銷、破產(chǎn)及資本退出機(jī)制的程序，降低成本。二是參照國際經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)有行業(yè)針對性的、直接干預(yù)的政策制定。比如我國的農(nóng)牧漁業(yè)的產(chǎn)能過剩是否需要通過稅收、金融以及產(chǎn)業(yè)政策實(shí)現(xiàn)回購，鋼鐵行業(yè)的產(chǎn)能過剩是否需要政策推動兼并重組，怎樣的政策舉措可以促進(jìn)汽車行業(yè)的產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)海外轉(zhuǎn)移等等。

——退出體系要以建立完善的市場機(jī)制為前提

政府的退出政策體系必須以建立完善的市場機(jī)制為前提。這意味著三個(gè)方面的內(nèi)容：一是退出首先依靠市場機(jī)制進(jìn)行。通過完善市場退出機(jī)制，降低企業(yè)退出成本，簡便退出程序，豐富退出渠道，為市場主體創(chuàng)造良好的退出環(huán)境，由市場主體自主自愿自行調(diào)節(jié)。二是政府在特定行業(yè)對退出的直接干預(yù)應(yīng)盡可能依賴市場機(jī)制。確定政府干預(yù)要以市場主體的反應(yīng)和利益訴求為依據(jù)。明確有關(guān)退出的政府干預(yù)措施后，具體實(shí)施必須更多依靠行業(yè)內(nèi)協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行。三是當(dāng)前我國消除市場分割、建立統(tǒng)一的生產(chǎn)市場對于化解結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩以及減少政府干預(yù)有積極作用。

——退出政策要分行業(yè)實(shí)施

不同行業(yè)產(chǎn)生產(chǎn)能過剩的原因不同。產(chǎn)能過剩既有經(jīng)濟(jì)周期造成的，也有政府干預(yù)引起的。如20世紀(jì)70年代至80年代歐盟采取的統(tǒng)一農(nóng)業(yè)政策，為保護(hù)歐盟農(nóng)業(yè)，采取高關(guān)稅和高價(jià)格保護(hù)政策，造成的負(fù)面影響之一就是產(chǎn)能過剩。

發(fā)達(dá)國家在解決產(chǎn)能過剩問題時(shí)，針對不同行業(yè)的特點(diǎn)有不同的應(yīng)對措施。比如在農(nóng)牧漁業(yè)產(chǎn)能過剩時(shí)，政府一般投入大量財(cái)政資金進(jìn)行回購；在汽車行業(yè)產(chǎn)能過剩時(shí)，主要推動產(chǎn)業(yè)海外轉(zhuǎn)移；在鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能過剩時(shí)，重點(diǎn)通過兼并重組來解決問題，同時(shí)提高技術(shù)創(chuàng)新能力。

對于行業(yè)產(chǎn)能的變化及影響，最直接的利益相關(guān)者是行業(yè)內(nèi)人士，對于政策的作用及效果他們的感受最深刻和最直接。只有建立有效的行業(yè)內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制，并重視行業(yè)協(xié)調(diào)機(jī)制反饋的建議和意見，才能形成有效的退出機(jī)制。