發(fā)達(dá)國(guó)家有關(guān)產(chǎn)能過(guò)剩的退出政策措施

——實(shí)施回購(gòu)

回購(gòu)主要是指政府、非政府組織或者某些企業(yè)將過(guò)剩行業(yè)里的多余設(shè)備、基礎(chǔ)設(shè)施或者某些企業(yè)全部買(mǎi)下來(lái)，不再進(jìn)行生產(chǎn)，從而達(dá)到降低產(chǎn)能的作用。這種方式通常適用農(nóng)牧漁業(yè)以及造船業(yè)，美國(guó)、歐盟、澳大利亞、日本等國(guó)都曾經(jīng)采用過(guò)這種措施。

回購(gòu)的實(shí)施方式通常有三種。第一種是政府直接出資進(jìn)行回購(gòu)，并由政府部門(mén)實(shí)施。美國(guó)、英國(guó)和澳大利亞都曾經(jīng)在漁業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩、自然資源不能持續(xù)的情況下由政府直接出資回購(gòu)多余的漁船。第二種是由行業(yè)組織或者非政府組織來(lái)實(shí)施回購(gòu)，政府提供部分補(bǔ)貼或者優(yōu)惠貸款。美國(guó)和日本在漁業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩時(shí)也實(shí)施過(guò)這種措施。日本造船業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩時(shí)主要通過(guò)國(guó)家提供資金，由行業(yè)協(xié)會(huì)來(lái)實(shí)施回購(gòu)降低造船能力。第三種是由行業(yè)內(nèi)的某些企業(yè)家設(shè)立基金實(shí)施這種回購(gòu)。冰島、愛(ài)爾蘭、蘇格蘭和挪威的漁業(yè)都曾經(jīng)發(fā)生過(guò)這種情況。企業(yè)家自行設(shè)立基金進(jìn)行回購(gòu)的例子發(fā)生在漁業(yè)領(lǐng)域，主要目的是保護(hù)野生資源可持續(xù)利用從而維護(hù)行業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。回購(gòu)的價(jià)格由四種方式來(lái)確定：拍賣(mài)、固定價(jià)格、一對(duì)一協(xié)商或者第三方估價(jià)。

回購(gòu)實(shí)施前國(guó)家通常會(huì)有相關(guān)的退出計(jì)劃。該計(jì)劃通常由行業(yè)主管部門(mén)制定在和行業(yè)協(xié)會(huì)密切溝通的基礎(chǔ)上　，主要測(cè)算為化解產(chǎn)能過(guò)剩有多少設(shè)施或者企業(yè)需要回購(gòu)，可能需要有多少資金配合，回購(gòu)由什么部門(mén)實(shí)施，以及回購(gòu)后的企業(yè)或者設(shè)施如何處理等。

澳大利亞等國(guó)在進(jìn)行船業(yè)設(shè)備回購(gòu)的同時(shí)，實(shí)施與回購(gòu)相關(guān)的配套措施。一是為上岸漁民提供商業(yè)建議、新創(chuàng)業(yè)資金補(bǔ)貼或者優(yōu)惠貸款；二是為漁業(yè)公司提供人員安置資金，為其順利解決職工賠償?shù)葐?wèn)題提供幫助。

——推動(dòng)兼并重組

許多國(guó)家在國(guó)內(nèi)發(fā)生產(chǎn)能過(guò)剩時(shí)通常推行兼并重組，通過(guò)行業(yè)大洗牌調(diào)整結(jié)構(gòu)，從而達(dá)到減少供給數(shù)量、提高供給質(zhì)量的目的。推行兼并重組的原因：一是減少產(chǎn)能存量和調(diào)整結(jié)構(gòu)，通過(guò)兼并手段對(duì)新企業(yè)產(chǎn)能進(jìn)行重新調(diào)整，淘汰掉落后產(chǎn)能以及重復(fù)投資的設(shè)備，從而達(dá)到部分企業(yè)或產(chǎn)能退出目的；二是控制增量，從行業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展看，提高行業(yè)集中度有利于市場(chǎng)有序競(jìng)爭(zhēng)，減少重復(fù)投資，抑制新增產(chǎn)能；三是行業(yè)集中后有利于實(shí)施限產(chǎn)計(jì)劃，限產(chǎn)措施不改變現(xiàn)有存量，是短時(shí)期內(nèi)解決周期性產(chǎn)能過(guò)剩的最好辦法。

日本政府在20世紀(jì)70年代和80年代后期經(jīng)歷兩次造船行業(yè)大蕭條時(shí)期，大力推動(dòng)行業(yè)兼并重組來(lái)削減過(guò)剩產(chǎn)能。70年代通過(guò)兼并重組削減了造船業(yè)35%的過(guò)剩產(chǎn)能，在淘汰落后產(chǎn)能的同時(shí)，通過(guò)設(shè)備自動(dòng)化等措施，提升了日本造船行業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。1986年重組對(duì)象是建造5000萬(wàn)噸以上的船舶制造廠，通過(guò)合并、系列化和業(yè)務(wù)合作等形式，將原來(lái)的21家企業(yè)減少為8家企業(yè)集團(tuán)，同時(shí)削減了20%的過(guò)剩產(chǎn)能。

韓國(guó)在20世紀(jì)80年代也出現(xiàn)了嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題，為實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化帶來(lái)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，韓國(guó)大力整頓經(jīng)營(yíng)不良企業(yè)，并進(jìn)行企業(yè)間的合并分三個(gè)階段進(jìn)行　。在調(diào)整過(guò)程中，韓國(guó)政府對(duì)投資重組企業(yè)和并購(gòu)企業(yè)提供大規(guī)模資金支持。

1992年歐盟為了消除農(nóng)業(yè)過(guò)剩產(chǎn)能，除了采取休耕、價(jià)格補(bǔ)貼外，還對(duì)農(nóng)地進(jìn)行了重新整合，從而實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的規(guī)?；⒓s化經(jīng)營(yíng)，提高了生產(chǎn)效率。

在鋼鐵業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩時(shí)，美日歐以及澳大利亞等OECD成員國(guó)也采取了兼并重組措施，以化解產(chǎn)能過(guò)剩。此外，這些國(guó)家在漁業(yè)、農(nóng)業(yè)、紡織、造船、鋼鐵等多個(gè)領(lǐng)域都使用過(guò)限產(chǎn)措施。具體運(yùn)作辦法是：成立由企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、自治體、政府等相關(guān)利益方組成的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)可以是臨時(shí)性的也可以是長(zhǎng)期性的組織，主要負(fù)責(zé)制定和落實(shí)限產(chǎn)計(jì)劃、業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型指導(dǎo)等；政府對(duì)協(xié)調(diào)組織和協(xié)調(diào)活動(dòng)給予補(bǔ)貼。目的是通過(guò)行業(yè)自律行為解決周期性產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題，也就是因暫時(shí)的需求不足而造成的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題。

——促進(jìn)產(chǎn)能海外轉(zhuǎn)移

將產(chǎn)能轉(zhuǎn)移國(guó)外也是化解國(guó)內(nèi)產(chǎn)能過(guò)剩的有效辦法之一。所謂的產(chǎn)能轉(zhuǎn)移是指將國(guó)內(nèi)過(guò)剩產(chǎn)能行業(yè)的產(chǎn)品或產(chǎn)能出口或轉(zhuǎn)移到海外，從而消除或者緩解國(guó)內(nèi)的產(chǎn)能過(guò)剩狀況。OECD資料顯示，汽車(chē)行業(yè)在這方面的表現(xiàn)尤為突出。汽車(chē)行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩時(shí)，OECD國(guó)家最常采用兩類(lèi)方法。一類(lèi)是促進(jìn)消費(fèi)，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼或者稅收優(yōu)惠促進(jìn)消費(fèi)者更換新車(chē)或者購(gòu)買(mǎi)具有新技術(shù)特征的車(chē)；另一類(lèi)方法就是產(chǎn)品及產(chǎn)能出口。美國(guó)、日本、德國(guó)在本國(guó)的汽車(chē)行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩時(shí)都嘗試推動(dòng)產(chǎn)品出口以及在國(guó)外建廠將產(chǎn)能向國(guó)外轉(zhuǎn)移。

日本和韓國(guó)很注重通過(guò)產(chǎn)品或產(chǎn)能的海外轉(zhuǎn)移化解國(guó)內(nèi)的產(chǎn)能過(guò)剩。如20世紀(jì)90年代，日本造船業(yè)陷入第三次大蕭條，為了應(yīng)對(duì)全球化競(jìng)爭(zhēng)，在進(jìn)一步提高行業(yè)集中度的同時(shí)，采取加快海外生產(chǎn)的措施。為此，日本設(shè)立了專(zhuān)門(mén)對(duì)外貿(mào)易投資服務(wù)機(jī)構(gòu)，全方位地幫助企業(yè)“走出去”。如設(shè)立了負(fù)責(zé)貿(mào)易投資服務(wù)的日本貿(mào)易振興機(jī)構(gòu)、解決貿(mào)易和投資風(fēng)險(xiǎn)的日本貿(mào)易保險(xiǎn)，還有負(fù)責(zé)海外投融資的國(guó)際協(xié)力銀行等，以上三個(gè)機(jī)構(gòu)均為政府授權(quán)或出資。此外，還利用政府開(kāi)發(fā)援助項(xiàng)目ODA　，與當(dāng)?shù)卣⒘己藐P(guān)系，幫助大批日本企業(yè)進(jìn)行海外投資和貿(mào)易。

但值得注意的是，有些行業(yè)將產(chǎn)能轉(zhuǎn)移國(guó)外并非容易之舉。如鋼鐵行業(yè)的高爐生產(chǎn)，由于高爐建設(shè)投資高、回收周期長(zhǎng)達(dá)15年、基礎(chǔ)設(shè)施配套要求高等特點(diǎn)，很難輕易將過(guò)剩設(shè)備轉(zhuǎn)移到海外生產(chǎn)，只有依靠產(chǎn)品出口來(lái)化解過(guò)剩產(chǎn)能，如在海外延伸業(yè)務(wù)鏈發(fā)展精加工或擴(kuò)大鋼鐵產(chǎn)品在海外的銷(xiāo)售等。

——對(duì)過(guò)剩設(shè)備處理實(shí)施稅收優(yōu)惠

日本對(duì)廢棄過(guò)剩設(shè)備實(shí)施優(yōu)惠政策。如1999年10月實(shí)施了《產(chǎn)業(yè)活力再生特別措施法》（簡(jiǎn)稱(chēng)“產(chǎn)業(yè)再生法”），它是臨時(shí)措施法。主動(dòng)處理過(guò)剩設(shè)備的企業(yè)廢棄超過(guò)企業(yè)總資產(chǎn)5%的設(shè)備　，經(jīng)有關(guān)政府部門(mén)審核，可以享受稅收優(yōu)惠政策。主要內(nèi)容是：企業(yè)可以從次年度起減少納稅額，可以在5—7年內(nèi)從企業(yè)收益中抵扣掉廢棄設(shè)備的損失費(fèi)；或者企業(yè)可以選擇從上一年度繳納的法人稅中返還部分設(shè)備損失費(fèi)。這些措施雖然在過(guò)去也曾實(shí)施過(guò)，但沒(méi)有產(chǎn)業(yè)再生法實(shí)施的政策優(yōu)惠力度大。另外，在內(nèi)閣府下設(shè)立了產(chǎn)業(yè)再生機(jī)構(gòu)。除了一些公共法律，針對(duì)特殊產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過(guò)剩，日本還出臺(tái)了相關(guān)產(chǎn)業(yè)臨時(shí)法來(lái)應(yīng)對(duì)。

——市場(chǎng)化退出機(jī)制

除了上述有較強(qiáng)政策性的退出機(jī)制外，對(duì)于一般行業(yè)或企業(yè)來(lái)說(shuō)，主要通過(guò)企業(yè)自行注銷(xiāo)、進(jìn)入破產(chǎn)程序以及資本退出機(jī)制等市場(chǎng)化退出機(jī)制讓市場(chǎng)主體進(jìn)行自身調(diào)整，將可能過(guò)剩的產(chǎn)能淘汰或者轉(zhuǎn)移。發(fā)達(dá)國(guó)家一直沿著降低注銷(xiāo)成本、完善破產(chǎn)程序以及建立資本多渠道退出機(jī)制等方向，幫助企業(yè)順利退出，加快產(chǎn)業(yè)的新陳代謝。

日本通過(guò)不斷完善破產(chǎn)法來(lái)便于企業(yè)退出。在日本，一般企業(yè)的退出主要依據(jù)《破產(chǎn)法》，2005年日本實(shí)施了新的破產(chǎn)法，使得企業(yè)破產(chǎn)的程序更加簡(jiǎn)單，企業(yè)退出更加容易。此外，美日歐等國(guó)多設(shè)有個(gè)人破產(chǎn)制度。個(gè)人破產(chǎn)制度可以保護(hù)企業(yè)主在企業(yè)破產(chǎn)時(shí)仍能保障自己相對(duì)體面的生活，很大程度上可以消除私有企業(yè)主申請(qǐng)破產(chǎn)的后顧之憂。如日本為了保障中小企業(yè)經(jīng)營(yíng)主經(jīng)營(yíng)的安全，設(shè)立以行業(yè)或地域?yàn)閱挝坏幕ブ矟?jì)性質(zhì)的保險(xiǎn)制度，企業(yè)每年按照一定比例繳納安全保險(xiǎn)金，企業(yè)破產(chǎn)時(shí)企業(yè)主可以領(lǐng)取一定費(fèi)用，來(lái)保證其家庭的日常生活。

為了使日本企業(yè)更順利地實(shí)施業(yè)務(wù)整合，日本在產(chǎn)業(yè)再生法中還制定了支持措施。首先，簡(jiǎn)化公司分立手續(xù)，在《商法》中設(shè)立特別措施，承認(rèn)具有認(rèn)定資格的會(huì)計(jì)師、審計(jì)師、律師出具的企業(yè)資產(chǎn)評(píng)估結(jié)果，使公司分立手續(xù)由過(guò)去的3個(gè)月至1年縮短到1個(gè)月；其次，制定業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)讓便利化制度，規(guī)定大企業(yè)收購(gòu)資產(chǎn)不足本公司總資產(chǎn)5%的小企業(yè)，不需要股東大會(huì)的特別決議等；第三，擴(kuò)大員工持股范圍，允許子公司的股東或員工持有母公司股份；第四，金融機(jī)構(gòu)所持企業(yè)債務(wù)可以股權(quán)化，即債轉(zhuǎn)股；第五，對(duì)設(shè)立公司、增資、合并等登記稅實(shí)行減半等。但是，享受以上政策需要主管部門(mén)的認(rèn)定，并規(guī)定股東資本收益率必須在計(jì)劃實(shí)施的三年內(nèi)達(dá)到增長(zhǎng)2%的目標(biāo)。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所“產(chǎn)能過(guò)剩背景下如何建立和完善企業(yè)退出政策體系研究”課題組

課題組成員：李志能 王繼承 馬淑萍 范保群

亓長(zhǎng)東 王懷宇 周燕 朱鴻鳴

執(zhí)筆：王懷宇 馬淑萍