引言

在城市化進程中，大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)移民涌入城市，帶來嚴重的住房問題，并要求國家進行住房政策干預(yù)。不過，國家對住房問題的政策干預(yù)，既可能成功，也可能有“失靈”風險。以21世紀的今天的立場來看，在城市住房政策干預(yù)效果方面，歐美國家相對成功，而一些發(fā)展中國家則是相對失敗。特別地，拉美國家由于其“貧民區(qū)”和“非正規(guī)住房”現(xiàn)象，而被國內(nèi)外研究者視為城市住房政策干預(yù)失靈的典型。拉美國家的住房政策為什么會和怎么樣會失靈還很少有系統(tǒng)研究。大部分國內(nèi)研究者都只關(guān)注拉美國家當前的狀況與后果，而忽視其形成過程和歷史根源；更一般地，大部分借鑒國外住房政策經(jīng)驗的研究，都關(guān)注已經(jīng)發(fā)達國家的情形，而忽視了發(fā)展中國家的特殊性。實際上，發(fā)達國家已處于后城市化時代，在政治和經(jīng)濟模式上與我國也不同，這樣，其經(jīng)驗可能不一定適合于剛剛進入“城市化社會”的中國；而對發(fā)展中國家狀況及其比較借鑒的忽視，進而又使得正在快速城市化的中國所存在與其他發(fā)展中國家相似的“貧民區(qū)”現(xiàn)象(表現(xiàn)為棚戶區(qū)現(xiàn)象)，以及“非正規(guī)住房”現(xiàn)象(表現(xiàn)為“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象)，難以得到政策研究者和制定者們的正視。此外，住房研究中的實證主義取向泛濫，也導(dǎo)致比較歷史社會學(xué)視角的缺乏，從而可能喪失對我國國內(nèi)住房問題的整體的和歷史的把握。

有鑒于此，本文試圖以最大的拉美國家巴西為典型，對其城市住房問題及其政策干預(yù)失靈的歷史進程加以闡述，從而克服現(xiàn)有相關(guān)研究的不足。本研究有三個目的：第一，整體地和歷史性地把握巴西城市化進程中住房問題、住房政策干預(yù)以及其失靈的具體狀況；第二，揭示巴西城市住房政策失靈形成的根本的、歷史的原因；第三，指出它對中國的啟示。

“城市化”是本文研究的一個主線。巴西城市化從開始到完成長達上百年時間。這樣，對城市化階段的劃分是研究開展的前提。參照城市化發(fā)展的S型規(guī)律①②，本文將巴西城市化劃分為三個發(fā)展階段：一是早期階段(1889-1920年，城市化水平達到約14%)，二是城市化水平相對較快的中期階段(1921-1967年，城市化水平達到約50%)，以及城市化水平相對緩慢的晚期階段(1967-1991年，城市化水平達到75.95%)。按照上述三個階段順序，本文試圖論證指出，雖然在城市化各階段中巴西城市住房問題和住房政策干預(yù)的具體內(nèi)容不同，但其在建國時即已確立并且在城市化進程中不斷得到再生產(chǎn)的政治、經(jīng)濟和國際關(guān)系中的“三座大山”傳統(tǒng)，卻使其城市住房政策長期失靈，而住房問題則曠日持久。巴西的歷程及其經(jīng)驗教訓(xùn)對于今天的中國有重要參考價值。

一、早期城市化階段的住房問題與政策干預(yù)

(一)城市化的早期階段及其“三座大山”傳統(tǒng)

葡萄牙殖民者16世紀建立了巴西，并在此后塑造了巴西的大土地所有制、種植園經(jīng)濟，以及其與宗主國間的依附關(guān)系。巴西1822年獲得獨立，并進一步形成了對“日不落帝國”英國和新興強國美國的依賴。到19世紀末黑奴解放和封建帝國體制終結(jié)后，巴西的民主政治和國家自主性依然脆弱。在經(jīng)濟上，1890年代后，巴西的咖啡種植園經(jīng)濟甚至繼續(xù)擴大，并且其收益被不斷向巴西的經(jīng)濟與政治領(lǐng)域加以滲透和操縱的英國和美國所占有。這樣，巴西從殖民時代開始、到建國時期、乃至1890年代后，對國外的經(jīng)濟與政治依附、政治上具有較強庇護色彩的封建主義傳統(tǒng)，以及經(jīng)濟上對大土地所有制和種植園經(jīng)濟的依賴——本文稱之為巴西的“三座大山”傳統(tǒng)——的格局都一直存在，而這對巴西城市住房問題及其干預(yù)有著極其重大的影響。

在城市化方面，巴西1920年人口普查資料表明，成年居民有1800萬。其中，有獨立收入的居民為900萬人(其中直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者為645.2萬人)，另900萬沒有職業(yè)或無固定職業(yè)。③據(jù)此估算，全國勞動力的失業(yè)率高達50%，而其原因，則與大土地所有制與種植園經(jīng)濟下對勞動力人口的就業(yè)吸納能力不足有關(guān)；而在這一年，如果將非農(nóng)就業(yè)人口當成城市人口，那么，其城市化水平大約為14%。由上亦可見，巴西從早期城市化階段一開始即面臨著與大土地所有制和種植園經(jīng)濟相聯(lián)系的工業(yè)化不足、充分就業(yè)不足和過度城市化問題。

(二)住房問題及其后果

1888年5月奴隸制取消后，巴西大量黑奴逃離咖啡種植園，并涌入了里約熱內(nèi)盧這樣的大城市。在這樣的情形下，雖然新政府將后者位于城市中心的別墅和莊園變成了學(xué)校和窮人的住房，但它們遠遠供不應(yīng)求。

在政府乃至市場不能提供住房的情況下，大量缺乏充分就業(yè)的進城移民開始建設(shè)自建房，從而形成了貧民區(qū)。里約熱內(nèi)盧(1960年代前為巴西首都)19世紀末就在以前用于安置士兵和奴隸的區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)了第一個貧民區(qū)。隨后，大量的移民工人開始在郊區(qū)空地上建立自己的自建房為主的貧民區(qū)，即“法維拉”。住戶以碼頭日工、采石工人、建筑和市政服務(wù)工人、妓女等為主，住房黑暗、潮濕、擁擠程度突出，自來水和污水處理設(shè)施缺乏。許多貧民區(qū)居民直接飲用河水，而污水也同時直接排入河中。在洗衣工所在的庭院周圍，洗衣水排入了露天水溝中。④

上述的貧民區(qū)問題帶來嚴重后果。有官員認為：貧民區(qū)“這些地方的人完全缺乏道德感”，因為“擁擠在一起，骯臟的性濫交、駭人聽聞的裸露，以及放蕩的行為”隨處可見。⑤更為嚴重的是公共衛(wèi)生問題。19世紀后半葉霍亂蔓延到了巴西所有城市，共奪去15萬人的生命⑥。黃熱病也在1850-1908年反復(fù)襲擊并奪走6萬人的生命；傷寒、瘧疾、痢疾、肺結(jié)核也帶來持續(xù)的威脅。⑦與之相關(guān)，巴西人均壽命較低。1865-1895年包括巴西在內(nèi)的大多數(shù)拉美國家出生兒童平均壽命沒有超過27歲，而直到1930年也不超過36.1歲。⑧