大轉(zhuǎn)型是中國百年來社會變遷的歷史主題。在改革開放重啟的現(xiàn)代化進(jìn)程中，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化、信息化同時(shí)并舉的發(fā)展境遇，以及政府主導(dǎo)的趕超型發(fā)展戰(zhàn)略，既使中國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了超常規(guī)的增長，也使中國的社會“大轉(zhuǎn)型”，無論就社會變革的深刻程度還是劇烈程度，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了發(fā)達(dá)國家當(dāng)年的經(jīng)歷。這一過程中國家治理面臨的重大挑戰(zhàn)，雖然有著中國特定的體制背景，但其內(nèi)在邏輯依然是社會秩序的革命性變遷提出的國家治理結(jié)構(gòu)的整體性創(chuàng)新要求。概括地講，工業(yè)化、城市化、市場化塑造出來的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)、社會、政治生活邏輯，不僅使傳統(tǒng)的國家治理模式無法有效應(yīng)對現(xiàn)代公共事務(wù)治理的挑戰(zhàn)，其自身的合法性也面臨前所未有的考驗(yàn)。一方面，市場秩序的擴(kuò)展和社會生活自由空間的出現(xiàn)，決定了國家無法再通過駕馭市場、管制社會的方式，包攬公共事務(wù)的治理。國家需要在縮小權(quán)力范圍的同時(shí)有效地增強(qiáng)公共服務(wù)的供給能力，需要在扶持社會成長的過程中學(xué)會以協(xié)商、妥協(xié)、合作的方式來維系公共秩序。另一方面，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和公共事務(wù)治理全球化與地方化的張力，以及等級制行政體制的內(nèi)在局限，迫切要求改變傳統(tǒng)的中央高度集權(quán)的政府治理結(jié)構(gòu)，加快探索中央集權(quán)與地方分權(quán)有機(jī)統(tǒng)一的政府間職責(zé)權(quán)限分工體系，健全政府間合作博弈的規(guī)則體系，從根本上擺脫“一放就亂、一收就死”的治理困局。

二、回歸常態(tài)國家：改革開放以來國家治理模式的蛻變

近代以來中國國家治理面臨的最大挑戰(zhàn)，是積貧積弱的社會長期無法完成現(xiàn)代民族國家的建構(gòu)，并有效地組織和實(shí)施現(xiàn)代化建設(shè)。由此呈現(xiàn)出來的國家治理危機(jī)，是經(jīng)濟(jì)危機(jī)、政治危機(jī)、社會危機(jī)、文化危機(jī)與民族生存危機(jī)一體化的“總體性危機(jī)”。現(xiàn)代國家區(qū)別于傳統(tǒng)國家的一個(gè)顯著特征，是其強(qiáng)大的權(quán)力滲透能力，“政治中心能夠領(lǐng)導(dǎo)、推動和批準(zhǔn)在自己領(lǐng)土范圍內(nèi)發(fā)生的各種各樣的社會活動，根據(jù)自己制定的、靈活多變的命令管理整個(gè)國家”⑨。中國的現(xiàn)代國家建構(gòu)，起始于晚清政權(quán)應(yīng)對西方挑戰(zhàn)所做出的諸如洋務(wù)運(yùn)動、百日維新、預(yù)備立憲等一系列反應(yīng)。傳統(tǒng)國家治理模式變革的“路徑依賴”效應(yīng)，特別是中央權(quán)威的闕如，使得晚清政府無法實(shí)現(xiàn)治理體系的自我更新。帝制解體之后出現(xiàn)的軍閥混戰(zhàn)局面，更使傳統(tǒng)國家治理陷入了災(zāi)難性境地。其后，“由于局限于現(xiàn)代城市基礎(chǔ)，1927年之后的國民黨也就從來沒有打破始終困擾著20世紀(jì)中國所有軍閥政權(quán)的惡性怪圈：財(cái)政收入赤字與中央政治控制乏力。國民黨政府只不過是在更大范圍內(nèi)——表面上是全國范圍——重演了舊軍閥的政權(quán)模式”⑩。

新中國的建立，標(biāo)志著具有強(qiáng)大政治整合能力，能夠有效克服近代中國一盤散沙局面的現(xiàn)代國家的誕生。而高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、高度集權(quán)的政治體制與絕對一元化的意識形態(tài)控制機(jī)制的耦合，使國家權(quán)力空前膨脹，國家因此成為真正意義上的超級“利維坦”。在社會主義國家權(quán)力“善”的觀念預(yù)設(shè)下，通過壟斷社會資源，將權(quán)力觸角伸向社會生活各個(gè)角落，新中國建立起了一個(gè)國家權(quán)力統(tǒng)攝一切的“全能主義”(Totalism)政治結(jié)構(gòu)。全能主義國家反映的是一種特殊的國家與社會關(guān)系，(11)即國家可以按照自己的意志進(jìn)入社會生活各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)角落，可以直接取代市場、管制社會。全能主義國家的出現(xiàn)在很大程度上是對近代中國“總體性危機(jī)”的反應(yīng)。“在社會各種制度和組織正在解體的時(shí)期，只有用政治團(tuán)體的權(quán)力深入社會的每個(gè)角落，去重建各種組織與制度，去解決社會領(lǐng)域中的問題，才能一面重建國家，一面重建社會”。(12)而一旦借助于政黨的意識形態(tài)動員和組織滲透成功擺脫“總體性危機(jī)”，政治動員的歷史經(jīng)驗(yàn)也就隨之成為新中國國家制度建設(shè)的重要依據(jù)，完成了社會動員的體制化。在全能主義的國家治理體系中，既不存在政府職能的界定，也不存在政府的行為邊界。政府取締所有市場交易行為，直接對所有社會資源進(jìn)行壟斷性分配，所有組織和個(gè)體的生存均完全依附于國家。政府也取締了所有體制外的民間組織，社會成員全部被網(wǎng)羅進(jìn)了行政化的組織體系，國家因此得以通過資源分配和層級隸屬的組織網(wǎng)絡(luò)而直接控制所有社會成員，并及時(shí)將各種可能偏離國家控制的社會自主性因素清除干凈。

全能主義國家的治理模式也會表現(xiàn)出驚人的治理效力，社會資源的全面壟斷，不受任何社會力量制約的國家強(qiáng)制性權(quán)力，以及“舉國體制”支撐的政治動員機(jī)制，賦予了這種治理模式無可匹敵的“集中力量辦大事”能量。它既能夠在“一窮二白”的經(jīng)濟(jì)條件下，通過不惜代價(jià)地汲取所有社會資源完成某些體現(xiàn)國家尊嚴(yán)的浩大工程，也能夠在餓殍遍野的危機(jī)狀態(tài)下制止社會秩序出現(xiàn)全局性崩潰。但不可否認(rèn)的是，全能主義國家的治理模式極大地窒息了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力，使國家長期無法擺脫短缺經(jīng)濟(jì)的困境。同樣，國家對社會的嚴(yán)密管制，也完全摧毀了社會的自組織秩序，使得整個(gè)社會秩序的維系完全依賴國家權(quán)力的強(qiáng)制控制。改革前夕經(jīng)濟(jì)社會生活的全面凋敝充分說明，全能主義國家的治理模式是一種非常態(tài)的治理模式，而且無法長期維系。事實(shí)上，改革開放實(shí)踐的重大歷史意義就在于通過重新啟動中國現(xiàn)代化進(jìn)程，逐漸完成了國家治理模式從非常態(tài)國家到常態(tài)國家治理的深刻演變。

全能主義國家的政體，是一種“革命教化政體”(13)，國家對社會改造抱有強(qiáng)烈的使命感，并將這種使命感作為執(zhí)政的重要合法性資源。在此，國家治理從屬于某種神圣化的目標(biāo)，政府職能高度政治化，國家無休止地動員社會成員投入階級斗爭運(yùn)動，為此不惜壓制甚至犧牲社會成員最基本的生活需求。改革開放實(shí)踐完成了國家治理中心任務(wù)從階級斗爭到經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重大轉(zhuǎn)變，“四個(gè)現(xiàn)代化”和“經(jīng)濟(jì)工作”被確立為“中國最大的政治”(14)，國家治理的指導(dǎo)思想從傳統(tǒng)僵化的意識形態(tài)，回歸到了諸如“發(fā)展是硬道理”，“三個(gè)有利于”，以及“摸論”、“貓論”之類的政治常識，政府核心職能隨之轉(zhuǎn)移到滿足民眾正常生活需求的經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，建設(shè)“小康”社會的績效則成為政府最重要的合法性資源。

回歸常態(tài)國家，意味著國家治理逐步告別非常規(guī)的運(yùn)動式治理，轉(zhuǎn)入常規(guī)的制度化治理。理性化、制度化、規(guī)范化運(yùn)作的官僚制(科層制)是現(xiàn)代政府治理的基本組織形式。“正如自從中世紀(jì)以來，所謂的邁向資本主義的進(jìn)步是經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化唯一的尺度一樣，邁向官僚體制的官員制度的進(jìn)步是國家現(xiàn)代化的同樣是明白無誤的尺度……”(15)建國以后我國雖然通過移植蘇聯(lián)體制建立起了現(xiàn)代行政管理體系，但官僚隊(duì)伍的人格依附，特殊主義價(jià)值取向的廣泛盛行，以及忠誠于制度規(guī)范的職業(yè)精神的闕如，都表明科層體制一直沒能達(dá)到理性化的成熟水平。特別是整個(gè)國家治理一直受到“建設(shè)一個(gè)全新世界”的理想主義沖動和“只爭朝夕”的急躁心理的左右的情況下，科層制這樣一種適用于常態(tài)社會的規(guī)范化管理體制更是容易暴露出效率低下的弊端。與之形成鮮明對照的是，革命戰(zhàn)爭年代創(chuàng)造的運(yùn)動式治理模式卻往往能夠借助于政治動員，“通過激發(fā)自愿的首創(chuàng)性和廣泛的資源開發(fā)，釋放權(quán)威主義的協(xié)調(diào)所不能發(fā)掘的能量”(16)。于是，政治動員非但沒有隨著和平建設(shè)年代的到來而被摒棄，反而廣泛運(yùn)用到了國家治理的各個(gè)方面。大躍進(jìn)期間《人民日報(bào)》的一篇社論十分形象地描述了運(yùn)動式治理的魅力：“組織大辯論，成立指揮部，書記親自上前線，組織戰(zhàn)役，全黨全民、各行各業(yè)編成鋼鐵師、運(yùn)輸營、采礦隊(duì)等各種野戰(zhàn)軍、后勤部，晝夜突擊，突破一點(diǎn)，創(chuàng)造高產(chǎn)紀(jì)錄，開現(xiàn)場會議，推動大面積豐收等等。這一套革命的領(lǐng)導(dǎo)方法是同所謂‘正規(guī)化’對立的方法，沒有這種革命的領(lǐng)導(dǎo)方法，不敢向‘正規(guī)化’挑戰(zhàn)，就沒有群眾運(yùn)動，就沒有高速度。”(17)運(yùn)動式治理是一種打破常規(guī)的人力和資源動員模式，往往能夠通過整合資源，超越科層制的組織程序和運(yùn)作規(guī)范，在破解重大治理難題當(dāng)中取得立竿見影的成效。但也正因?yàn)槿绱?，運(yùn)動式治理極易造成對常規(guī)程序和規(guī)范的沖擊，往往只是以犧牲其它事務(wù)治理的效率為代價(jià)換取在某一特定事項(xiàng)治理上的高效力。新中國成立以后國家治理始終難以步入制度化、規(guī)范化的軌道，社會生活也長期無法進(jìn)入常態(tài)狀態(tài)，應(yīng)當(dāng)說，與運(yùn)動治國的負(fù)面效應(yīng)有著直接聯(lián)系。改革開放以后，國家明確宣布不再搞群眾運(yùn)動，憲法取消了所謂的“四大自由”，明確了建設(shè)現(xiàn)代法治國家的治理取向，同時(shí)逐步借鑒市場經(jīng)濟(jì)國家政府管理的通行慣例來改造科層體制，政府治理總體上步入了常態(tài)化、理性化的軌道。

一旦國家治理回歸常態(tài)，經(jīng)濟(jì)生活、社會生活和文化生活逐步融入全球化進(jìn)程，市場經(jīng)濟(jì)就會按照自己的擴(kuò)展邏輯派生出一個(gè)日益龐大和復(fù)雜的相對自主的經(jīng)濟(jì)秩序，進(jìn)而催生出一個(gè)社會生活的自主性空間以及公民社會的雛形。市場機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)性地位的確立，以及不以政府意志為轉(zhuǎn)移的市場經(jīng)濟(jì)秩序和民間社會的存在，既給國家治理模式的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型提出了種種挑戰(zhàn)，也為這種轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了必要的條件。當(dāng)然，我們也必須清醒地看到，國家治理模式回歸常態(tài)國家治理，迄今尚未真正實(shí)現(xiàn)定型化。這其中一個(gè)關(guān)鍵性的因素，就在于新中國成立以來的國家治理及其調(diào)整，始終服務(wù)于政府主導(dǎo)的趕超型發(fā)展戰(zhàn)略。整個(gè)國家建設(shè)和治理的理念、思路、戰(zhàn)略都因此表現(xiàn)出極為露骨的短期化、功利化取向。“大躍進(jìn)”式的經(jīng)濟(jì)趕超戰(zhàn)略失敗后，繼之而起的是創(chuàng)造“最新最美”世界的政治趕超和觸及靈魂深處的文化趕超。國門打開之后，令人震驚的發(fā)展差距更是激起了“大徹大悟”般的GDP趕超。要實(shí)現(xiàn)超常規(guī)的發(fā)展，就必須打破發(fā)展的常規(guī)，其最便捷的選擇，就是最大限度地發(fā)揮舉國體制的組織優(yōu)勢，以政治動員的方式最大限度整合資源投入經(jīng)濟(jì)建設(shè)。市場體系的完善、公民社會的成長，以及政府治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整，都可能因?yàn)槿狈︼@著的短期績效而被忽視和擱置。就此而言，我們不得不承認(rèn)，正如白魯恂(Lucian

Pye)指出的那樣，中國尚未從傳統(tǒng)國家轉(zhuǎn)型成為一個(gè)現(xiàn)代國家。國家看似強(qiáng)大，但制度很脆弱，很多人感到政府太弱和政府管理的無效，很多人感到孤立無助，希望政府把許多事情管理起來。(18)十八大報(bào)告基于實(shí)現(xiàn)國家的有效治理，強(qiáng)調(diào)要“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”，無疑正蘊(yùn)含著這樣一種實(shí)現(xiàn)常態(tài)國家治理的定型化、成熟化的旨意。