早在20世紀(jì)初葉，西方國(guó)家就已經(jīng)完成了第一輪城市化的進(jìn)程。二戰(zhàn)后，城市人口激增、便捷交通工具的發(fā)明以及高效的福特主義經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式共同促使城市規(guī)模的變遷：伴隨城市的大規(guī)模蔓延(sprawl)，中心城市開始不斷向郊區(qū)擴(kuò)張，形成了居住區(qū)、商業(yè)區(qū)和工業(yè)區(qū)的功能性分區(qū)(zoning)，昔日功能混雜的城市(city/urban)開始向具有復(fù)合功能特征的大都市(metropolitan)或大都市區(qū)(metropolitan area or region)過渡。在此意義上，Kübler和Heinelt指出，城市在韋伯式意義上的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地域綜合實(shí)體不復(fù)存在了。[1]面對(duì)城市蔓延的景觀，各國(guó)政府紛紛掀起了一股城市體制—功能的改革熱潮，自此，城市治理作為城市發(fā)展的重要問題被提上了議事日程。
20世紀(jì)90年代以來，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入發(fā)展，城市越來越處于全球競(jìng)爭(zhēng)網(wǎng)絡(luò)的樞紐，已經(jīng)成為參與全球區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的基本組織體與空間單位。城市的治理狀況直接影響著一個(gè)國(guó)家(地區(qū))的發(fā)展，并且在未來將發(fā)揮主導(dǎo)的作用。為此，城市政府體認(rèn)到，只有攜手合作形成地方區(qū)域(region)/聯(lián)盟(alliance)，甚至是聚合成具有空間結(jié)構(gòu)的全球城市區(qū)域，才能促進(jìn)區(qū)域整體發(fā)展，提升總體競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和增強(qiáng)協(xié)同能力(synergy)。[2]
與此同時(shí)，西方城市治理理論也經(jīng)歷了不同階段研究范式的轉(zhuǎn)變。在治理理論興起之前，城市治理則主要屬于城市政治學(xué)和城市政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究范疇，大體上經(jīng)歷了城市權(quán)力結(jié)構(gòu)論(精英論和多元論)、增長(zhǎng)機(jī)器論、城市聯(lián)盟論、城市政體論等理論和學(xué)說。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來，城市治理理論開始占據(jù)主流地位，學(xué)者們開始將制度主義的視角引入到城市研究中去，形成了城市治理的理論范式。城市治理理論探討的是如何促進(jìn)跨域治理或推動(dòng)協(xié)商治理機(jī)制，主要集中于中央、地方政府與非政府組織等公私行動(dòng)者的互動(dòng)模式。正如著名城市與區(qū)域?qū)＜壹s翰·弗里德曼(John Friedmann)所揭示：“尋找一個(gè)合適的治理模式，對(duì)這些區(qū)域而言是至關(guān)重要”[3]。
同樣是從制度變遷的角度來看待區(qū)域治理范式的轉(zhuǎn)換，Kübler和Heinelt側(cè)重于從治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變(特別是從民主與治理之間的關(guān)系)來理解城市區(qū)域治理模式的轉(zhuǎn)換[4]；而瓦利斯·阿蘭(Alan D.Wallis)則從城市區(qū)域空間結(jié)構(gòu)的歷史角度來把美國(guó)大都市治理劃分為三個(gè)不同的階段[5][6]：第一階段是單核心中心發(fā)展的工業(yè)城市區(qū)，即“傳統(tǒng)區(qū)域主義”階段；第二階段是多核心中心(包括中心城市和郊區(qū))的城市區(qū)域，即“公共選擇理論學(xué)派”階段；第三階段是強(qiáng)調(diào)在同一區(qū)域內(nèi)的地方政治實(shí)體的競(jìng)爭(zhēng)，這一階段以網(wǎng)絡(luò)化(復(fù)雜的補(bǔ)充和相互依賴)為特征，即“新區(qū)域主義”階段。
本文借用瓦利斯·阿蘭的經(jīng)典類型學(xué)分析，從背景、內(nèi)容、特征和模式等城市治理的方面出發(fā)，回顧西方城市治理理論的三次范式轉(zhuǎn)換，以及相應(yīng)的三次實(shí)踐的興起和高潮等發(fā)展階段。概言之，大都市治理就是用“正確的方法”去克服城市功能范圍和地方政府結(jié)構(gòu)之間不斷擴(kuò)大的差距。[7]
一、城市治理理論范式轉(zhuǎn)換的前兩個(gè)階段
1.傳統(tǒng)區(qū)域主義階段(19世紀(jì)末至20世紀(jì)60年代)
19世紀(jì)末，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，西方的城市化進(jìn)程明顯加快，城市在形態(tài)上不斷向外擴(kuò)張，要求城市職能和范圍進(jìn)行重構(gòu)。
由于西方國(guó)家存在著高度的自治傳統(tǒng)，城市一般是由地方行政機(jī)構(gòu)來獨(dú)立管理。社會(huì)經(jīng)濟(jì)日新月異使城市(city/urban)的范圍不再僅僅局限于某個(gè)鎮(zhèn)(township)、縣(county)和市(municipality)，而是逐漸發(fā)展成為具有政治、經(jīng)濟(jì)、文化等復(fù)合社會(huì)因素特征的大都市(metropolitan)或區(qū)域(region)。這樣的大都市或區(qū)域本來儼然就是一個(gè)具有完備功能的獨(dú)立統(tǒng)一整體，但由于歷史傳統(tǒng)的緣故被劃分為由若干個(gè)地方政府行政單位管轄的主體。在大都市的范圍內(nèi)，每一個(gè)地方政府行政單位都對(duì)自己的轄區(qū)具有獨(dú)立的統(tǒng)治權(quán)；而像教育、醫(yī)療、衛(wèi)生和環(huán)保等具有區(qū)域性跨域特征的公共服務(wù)職能則在若干個(gè)地方行政主體間進(jìn)行分割。這些數(shù)量和種類繁雜的地方政府和公共服務(wù)職能分割造成了“政治碎化(political fragmentation)”，直接影響了大都市全區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)的供給，造成資源浪費(fèi)和效率低下，導(dǎo)致大都市沒有一個(gè)統(tǒng)一的政治領(lǐng)導(dǎo)與一致的行動(dòng)來共同解決區(qū)域內(nèi)的重大社會(huì)問題。面對(duì)著城市治理中的“政治碎化”現(xiàn)象，19世紀(jì)末期，美國(guó)學(xué)術(shù)界在理論與實(shí)踐上掀起了一股研究與建立大都市政府的熱潮，被稱之為“傳統(tǒng)區(qū)域主義”。
傳統(tǒng)區(qū)域主義又稱“大都會(huì)主義”、“統(tǒng)一政府學(xué)派”、“巨人政府論”、“單一政府論”，主要關(guān)注社會(huì)公共服務(wù)傳遞的“效率”和“公平”，秉承的理念是“一個(gè)區(qū)域，一個(gè)政府(one region，one government)”。因此，傳統(tǒng)區(qū)域主義為“政治碎化”問題開出的藥方是建立一個(gè)大都市政府，也就是巨人政府。根據(jù)政府的層級(jí)和權(quán)力在不同層級(jí)之間的分配情況，我們可以把大都市政府結(jié)構(gòu)分為三種：?jiǎn)螌拥拇蠖际姓Y(jié)構(gòu)、聯(lián)邦式雙層的大都市政府結(jié)構(gòu)和其它適當(dāng)?shù)慕y(tǒng)一政府結(jié)構(gòu)。單層的大都市政府(one-tier metropolitan government)建立方式主要有兩種：一是通過中心城市兼并(annexation)郊區(qū)；二是透過市縣合并(city-county consolidation)。聯(lián)邦式雙層的大都市政府(federative two-tier metropolitan government)是在傳統(tǒng)區(qū)域主義大都市改革方案中最受歡迎的改革方案，它主張保留現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)、但讓渡部分權(quán)力以組建大都市政府，一般雙子城(twin cities)就是這種模式的產(chǎn)物。第三種解決方案是建立其它適當(dāng)?shù)慕y(tǒng)一政府結(jié)構(gòu)，以解決承擔(dān)稅收和享受公共服務(wù)不一致的城市區(qū)域所帶來的集體行動(dòng)的困境。
作為一個(gè)統(tǒng)一的學(xué)派，傳統(tǒng)區(qū)域主義對(duì)于是否建立大都市政府這一問題上不存在任何異議，但是在如何具體構(gòu)建大都市政府結(jié)構(gòu)上就存在較大的分歧，而且不同學(xué)者認(rèn)為不同層級(jí)的政府在解決大都市治理問題的重要性上存在差別。從政治學(xué)和行政學(xué)的角度來看，傳統(tǒng)區(qū)域主義的提出是基于馬克斯·韋伯的理性官僚制模型。出于對(duì)公共管理官僚機(jī)構(gòu)的理想規(guī)劃能力的信賴，傳統(tǒng)區(qū)域主義倡導(dǎo)建立統(tǒng)一集權(quán)的大都市政府，形成一個(gè)由上及下的集權(quán)化科層制模式，命令由上往下層層遵守覆蓋到整個(gè)城市區(qū)域，從宏觀上解決整個(gè)大都市面臨的主要問題。
傳統(tǒng)區(qū)域主義經(jīng)歷了“興起—高潮—衰落—復(fù)興”四個(gè)階段。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，美國(guó)政治學(xué)、行政學(xué)大師伍羅德·威爾遜、弗蘭克·古德諾和弗雷德里克·泰勒等學(xué)者就已經(jīng)形成了建立大都市政府的理念；芝加哥大學(xué)的歐內(nèi)斯特·伯恩斯(Ernest Burns)教授最早提出大都市定義問題。在經(jīng)歷了30年之后(合并成立大紐約市的倡議最早發(fā)起于1867年)，1897年紐約市完成了布魯克林、奎因、斯塔德島、布諾克斯和曼哈頓(Brooklyn，Queens，Staten Island，the Bronx and Manhattan)5市合并，成為現(xiàn)在的“大紐約市(New York City)”。這個(gè)在當(dāng)時(shí)影響最大的市縣合并，標(biāo)志著北美歷史上第一波“區(qū)域政府合并”達(dá)到了高潮。[8]在此基礎(chǔ)上，切斯特·馬克賽(Chester Maxey)、保爾·斯杜鄧斯基(Paul Studenski)、維克多·瓊斯(Victor Jones)以及路德·古利克(Luther Gulick)等眾多學(xué)者繼承和發(fā)展了關(guān)于建立大都市政府的觀點(diǎn)和理論。
但是在往后的50年時(shí)間里，傳統(tǒng)區(qū)域主義卻受到了持續(xù)的批評(píng)。從思想層面上看，受“管得最少的政府才是最好的政府”的自由主義思想影響，建立巨人政府的實(shí)踐與古典自由主義“小政府”這一傳統(tǒng)思想背道而馳；在實(shí)踐層面上，拉法雷(Lefēvre)指出，沒有具體的實(shí)踐證明傳統(tǒng)區(qū)域主義的這些改革方案是成功的，而且大多數(shù)改革被證明是失敗的，同時(shí)聯(lián)邦式雙層的大都市政府的治理結(jié)果也是令人失望的。[9]歷史資料顯示，在1907年—1947年的40年間，美國(guó)沒有一例成功的合并案例。但是在20世紀(jì)80年代開始，大都市政府的實(shí)踐在全球范圍內(nèi)得到復(fù)興，特別在歐洲和加拿大等地區(qū)得到了廣泛傳播。
20世紀(jì)60年代-80年代，在傳統(tǒng)區(qū)域主義遭受嚴(yán)重挑戰(zhàn)的同時(shí)，社區(qū)權(quán)力或稱鄰里政府運(yùn)動(dòng)(Neighborhood Movement)和公共選擇理論學(xué)派(School of Public Choice Theory)應(yīng)聲而起。前者提出用建立鄰里政府的辦法強(qiáng)化服務(wù)提供體系和政策決定程序的分散化；后者提倡建立一套完善的多中心特征的多元治理和民主行政的市場(chǎng)機(jī)制來管理城市。經(jīng)過這場(chǎng)理論交鋒，公共選擇理論學(xué)派逐漸占了上風(fēng)，并且主導(dǎo)了接下來美國(guó)大都市治理的變革潮流。
2.公共選擇理論學(xué)派(20世紀(jì)50年代至90年代)
公共選擇理論學(xué)派批判傳統(tǒng)區(qū)域主義，實(shí)際上是從“政治碎化”的角度出發(fā)的。公共選擇理論學(xué)派認(rèn)為，“政治碎化”確實(shí)會(huì)帶來很多問題，但是傳統(tǒng)區(qū)域主義開出的藥方帶來的問題更甚，關(guān)鍵的一點(diǎn)是無助于解決“政治碎化”；相反，“政治碎化”并不是一無是處。在大都市“碎化”的狀態(tài)下，公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供就存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)和外部性等問題，因此，由地方政府來提供這些產(chǎn)品和服務(wù)就顯得非常不經(jīng)濟(jì)和沒有效率，而且巨人政府“一刀切”的政策忽視了公民需求多樣性。
公共選擇理論學(xué)派認(rèn)為，多元的政府結(jié)構(gòu)比單一集權(quán)式的政府結(jié)構(gòu)更能符合城市治理的需求，碎化的政府結(jié)構(gòu)給人們提供了“用腳投票”的機(jī)會(huì)，反而刺激了地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)，從而獲得了更有效率的服務(wù)。按照公共選擇理論學(xué)派的觀點(diǎn)，公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供是兩個(gè)不同的概念和環(huán)節(jié)。雖然說地方行政機(jī)構(gòu)的主要職能是負(fù)責(zé)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，但是它不一定要承擔(dān)其生產(chǎn)職能。為了提高公共產(chǎn)品的生產(chǎn)效率和服務(wù)質(zhì)量，公共選擇理論學(xué)派要求將一部分公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)職能轉(zhuǎn)交給私人部門(市場(chǎng))，即通過與私人部門簽訂協(xié)議，建立起公私伙伴關(guān)系；對(duì)于某一地方政府而言，除了與私人部門進(jìn)行合作以外，還可以通過與其它地方政府進(jìn)行合作，即通過跨地區(qū)的協(xié)議，來共同承擔(dān)或轉(zhuǎn)移公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)職能。除此以外，還可以建立區(qū)域性的負(fù)責(zé)某項(xiàng)具體事務(wù)的專區(qū)。
實(shí)際上，公共選擇理論學(xué)派提出以市場(chǎng)為導(dǎo)向的分權(quán)模式，與傳統(tǒng)區(qū)域主義的統(tǒng)一集權(quán)模式是完全對(duì)立的。在該模式中，權(quán)力并不是集中固定在科層組織當(dāng)中，而是分散在包括政府、企業(yè)和社會(huì)組織、甚至是公民個(gè)人等在內(nèi)的更寬泛的參與主體之間；“無形的手”將協(xié)調(diào)特定商品供給者和消費(fèi)者的行為，并且有效率地生產(chǎn)和使用資源，滿足各方的需求。在城市治理中，該模式是以公共管理而不是以官僚制和權(quán)力為特征的，而且把所有參與主體視為一個(gè)受到外部刺激就會(huì)做出正確反應(yīng)的理性經(jīng)濟(jì)人。因此，公共選擇理論學(xué)派主張保留分散的地方政府行政單位，并通過這些行政單位之間的競(jìng)爭(zhēng)，以期提高區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有資源的使用效率和增強(qiáng)管理的合理性。
公共選擇理論學(xué)派經(jīng)歷了“興起—高潮—融合”三個(gè)階段。1956年，查爾斯·蒂伯特(Charles M. Tiebout)提出了“用腳投票”的思想來為大都市政府的多中心結(jié)構(gòu)特征辯護(hù)，批判了傳統(tǒng)區(qū)域主義。緊隨其后，奧斯特羅姆夫婦、羅伯特·沃倫(Robert Warren)和羅伯特·比什(Robert Bish)等學(xué)者從公共選擇理論的視角理解大都市治理和研究地方政府行為提供了一些新的思路和視角，迎來了公共選擇理論學(xué)派的繁榮階段：(1)有助于理解正式結(jié)構(gòu)滿足個(gè)人需求和偏好的關(guān)系；(2)不同規(guī)模的政府單位對(duì)提供不同公共產(chǎn)品和服務(wù)具有不同的效率；(3)把公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)職能與供給職能分開，有助于深化對(duì)地方政府職能的理解。到20世紀(jì)90年前后，公共選擇理論學(xué)派遭到了批評(píng)。首先，“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)過分強(qiáng)調(diào)參與主體的理性和自利性。在現(xiàn)實(shí)中，理性和自利性受到很多因素的干擾，難以做到完全理性和利益最大化；而且公共選擇理論學(xué)派刻意回避了政府作為公共部門追求公共利益的特性。[10]其次，“碎化”的地方政府很難被認(rèn)為是有效率的。盡管公共選擇理論在治理“政治碎化”的初期頗有成效，但到了后期反而加劇了“政治碎化”，造成了同個(gè)區(qū)域內(nèi)不同政府單位的職責(zé)不清、政府效率低下，弱化了區(qū)域政府的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，無法為居民提供有質(zhì)量的服務(wù)。[11]再次，研究者發(fā)現(xiàn)參與主體之間的公平競(jìng)爭(zhēng)只是理論條件，缺乏實(shí)質(zhì)性的事實(shí)支持；[12]公共選擇理論的理論性太強(qiáng)，缺乏支撐其假設(shè)的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。[13]
面對(duì)著嚴(yán)厲的批評(píng)，公共選擇理論學(xué)派并沒有像傳統(tǒng)區(qū)域主義那樣在某段時(shí)期內(nèi)銷聲匿跡，而是逐漸融合到新一股城市治理的潮流中去，這股潮流就是城市治理的第三階段——新區(qū)域主義階段。
二、西方城市治理理論范式轉(zhuǎn)換的第三階段
1.新區(qū)域主義的崛起(20世紀(jì)90年代至今)
傳統(tǒng)區(qū)域主義和公共選擇理論學(xué)派分別從國(guó)家和市場(chǎng)兩個(gè)對(duì)立的角度作為邏輯起點(diǎn)，傳統(tǒng)區(qū)域主義把國(guó)家/政府作為絕對(duì)主體的力量統(tǒng)治城市，從宏觀結(jié)構(gòu)途徑試圖解決城市問題；公共選擇理論學(xué)派則把市場(chǎng)作為基本動(dòng)力機(jī)制，從經(jīng)濟(jì)理性途徑尋求解決方案。但是這兩種方案在實(shí)踐面前都遭遇挫折，20世紀(jì)70年代中期大西洋福特主義危機(jī)爆發(fā)時(shí)，國(guó)家/政府在協(xié)調(diào)公共事務(wù)面前表現(xiàn)出了軟弱無力；20世紀(jì)80年代以后，由里根和撒切爾夫人為代表推行的新自由主義政策由于市場(chǎng)失靈的出現(xiàn)，導(dǎo)致單純的市場(chǎng)機(jī)制在管理城市時(shí)束手無策。因此，學(xué)界開始重新思考國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)三者之間的關(guān)系。究其原委，資本主義經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展趨勢(shì)正影響著城市化/區(qū)域化的進(jìn)程。新區(qū)域主義興起有兩個(gè)背景：一個(gè)是全球化，另外一個(gè)是新自由主義的反思導(dǎo)致了分權(quán)化，權(quán)力由聯(lián)邦(國(guó)家)向區(qū)域?qū)用嫦乱?。?0世紀(jì)90年代以來，伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入展開，區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力逐漸成為了各國(guó)城市區(qū)域關(guān)注的焦點(diǎn)。在實(shí)踐的推動(dòng)和對(duì)傳統(tǒng)改革派(即“傳統(tǒng)區(qū)域主義”)以及公共選擇理論學(xué)派融合發(fā)展的基礎(chǔ)上，城市治理領(lǐng)域內(nèi)興起了一股“新區(qū)域主義(New Regionalism)”思潮，認(rèn)為在解決城市問題上應(yīng)綜合考慮競(jìng)爭(zhēng)與合作、分權(quán)與集權(quán)的因素，才能有效實(shí)現(xiàn)治理大城市的目的。
區(qū)域主義在20世紀(jì)90年代的復(fù)興主要是由于：首先，聯(lián)邦政府以財(cái)政援助為主要方式的城市全面規(guī)劃無疾而終，中心城市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題日益惡化；其次，發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)是復(fù)蘇國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)，應(yīng)對(duì)全球競(jìng)爭(zhēng)的需要；最后90年代的區(qū)域主義改革理論受到了同一時(shí)期政府改革理論的影響，對(duì)于城市治理的思路與政策主張，體現(xiàn)了80年代中期以后興起的新公共管理理論的核心思想。
2.新區(qū)域主義范式關(guān)注的焦點(diǎn)
目前新區(qū)域主義還不是一個(gè)統(tǒng)一的學(xué)派，但大致來說，贊同新區(qū)域主義的學(xué)者具有相當(dāng)一致的目標(biāo)：(1)大都市主要通過自愿的方式促進(jìn)地方政府的合作；(2)新區(qū)域主義旨在解決碎片化的政府結(jié)構(gòu)所帶來的外部性問題；(3)提供財(cái)政和減稅的其它方法來繁榮中心城市，使它們能更有效地促進(jìn)它們所屬的區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)。[14]
諾里斯(Norris)主張，新區(qū)域主義之所以區(qū)別于其它的范式，是因?yàn)?1)新區(qū)域主義者將區(qū)域治理的主要理論基礎(chǔ)，從效率和均衡的議題轉(zhuǎn)移到區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力的議題上；(2)新區(qū)域主義對(duì)處理問題的方針是不同于傳統(tǒng)區(qū)域主義的政府改革。[15]
倡導(dǎo)新區(qū)域主義的代表性學(xué)者薩維奇(Savitch)和福格爾(Vogel)認(rèn)為，在新區(qū)域主義范疇下(1)以地方自治公民為首的社區(qū)應(yīng)該朝外來關(guān)注更大的城市區(qū)域，并且考慮它們共同的未來；同時(shí)(2)聯(lián)合政府必需與其他不同層級(jí)的政府間建立它們的合作網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，這是必要的手段。[16]
而漢密爾頓(Hamilton)指出，新區(qū)域主義關(guān)心的話題是涉及(1)在區(qū)域議題上決策的過程；(2)在區(qū)域間安排合作的協(xié)議；(3)必要時(shí)，借由國(guó)家的力量來處理區(qū)域的問題。[17]
3.新區(qū)域主義的基本特征
上述新區(qū)域主義關(guān)注的議題顯示了新區(qū)域主義注重治理、合作和網(wǎng)絡(luò)等的一些基本特征。對(duì)此，瓦利斯·阿蘭做出了權(quán)威性的概括，他指出，第三波區(qū)域主義(即新區(qū)域主義)至少在5個(gè)方面與其它區(qū)域主義不同[18]，即，治理、跨部門性、協(xié)作性(Collaboration)、過程和網(wǎng)絡(luò)。隨后，Daniela Windsheimer補(bǔ)充了另外三個(gè)特征：開放(Open)、信任(Trust)和賦權(quán)(Empowerment)。
強(qiáng)調(diào)治理(Governance)而非統(tǒng)治(Government)。雖然在近二十幾年的時(shí)間里，治理已經(jīng)成為社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域里一個(gè)被廣泛使用的概念，但是不同學(xué)科對(duì)它的理解各有側(cè)重。新區(qū)域主義處理城市間問題的方式是建立在“治理”的基礎(chǔ)之上，根據(jù)薩維奇和福格爾、斯托克(Stoker)、諾里斯(Norris)以及Dodge的相關(guān)研究，新區(qū)域主義的治理概念具有以下幾個(gè)構(gòu)成要素：(1)參與主體的多樣性，其中涉及政府、企業(yè)和社會(huì)組織，甚至是公民個(gè)人；(2)參與機(jī)制的綜合性，新區(qū)域主義涵蓋了政府管理、市場(chǎng)調(diào)節(jié)以及復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)；(3)參與規(guī)范的靈活性，新區(qū)域主義的治理既可以是制度化的約束框架，也可以是非制度化的協(xié)議；(4)參與方式的自愿性，新區(qū)域主義強(qiáng)調(diào)治理參與是自愿而非強(qiáng)迫的，自愿的參與能最大程度地調(diào)動(dòng)參與者的積極性和創(chuàng)造性，使其實(shí)現(xiàn)資源的最佳配置。Kübler和Heinelt發(fā)現(xiàn)，從大多數(shù)治理的城市實(shí)體來看，城市的問題是借由各種不同層級(jí)的政府和私人部門所構(gòu)成的合作和協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)來解決的。[19]新區(qū)域主義吸收了公共選擇理論學(xué)派的觀點(diǎn)，拒斥傳統(tǒng)區(qū)域主義的“統(tǒng)治”理論，把關(guān)注點(diǎn)從正式的制度安排轉(zhuǎn)移到了議程設(shè)置和資源動(dòng)員的非正式結(jié)構(gòu)和過程。因此，新區(qū)域主義強(qiáng)調(diào)的“治理”是與主體橫向的聯(lián)系和地方合作的分權(quán)化特征。[20]
強(qiáng)調(diào)跨部門(Cross-Sectoral)而非單一部門(Uni-Sectoral)。從“統(tǒng)治”到“治理”的轉(zhuǎn)變，就意味著政府和非政府組織、盈利部門與非營(yíng)利部門、公共組織與私人組織，甚至是公民個(gè)人都可以參與到城市治理的過程中去。權(quán)力結(jié)構(gòu)不再是固定統(tǒng)一的，而是靈活分散的；跨部門治理使得城市治理的實(shí)踐更加具有可行性和實(shí)踐性。
強(qiáng)調(diào)協(xié)作(Collaboration)而非協(xié)調(diào)(Coordination)。協(xié)同/協(xié)作和協(xié)調(diào)分別是測(cè)量善治和統(tǒng)治的一個(gè)主要的標(biāo)準(zhǔn)。在過去，“傳統(tǒng)區(qū)域主義的一個(gè)主要目標(biāo)是改善公共部門在規(guī)劃和行動(dòng)方面的協(xié)調(diào)能力。如今，新區(qū)域主義跨部門治理強(qiáng)調(diào)的是協(xié)作。大都市治理的目標(biāo)不僅僅是讓公共部門知道該做什么，而且是對(duì)每一部門的獨(dú)特能力和權(quán)限范圍做出安排，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)大都市范圍的特殊任務(wù)”[21]。瓦利斯·阿蘭僅僅指出了城市治理黑和白的兩個(gè)方面，但事實(shí)上也存在灰色地帶——合作(Cooperation)。這里首先要厘清Collaboration、Coordination和Cooperation這三個(gè)詞的涵義。協(xié)調(diào)(Coordination)強(qiáng)調(diào)的是參與主體之間是一種上下等級(jí)性關(guān)系；協(xié)作(Collaboration)強(qiáng)調(diào)的是參與主體間存在強(qiáng)勢(shì)主體主導(dǎo)的合作關(guān)系；合作(Cooperation)強(qiáng)調(diào)的是參與主體之間的平等關(guān)系。概言之，傳統(tǒng)區(qū)域主義是一種可以被描述為一個(gè)等級(jí)結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)，而新區(qū)域主義是一個(gè)基于網(wǎng)絡(luò)的系統(tǒng)。
強(qiáng)調(diào)過程(Process)而非結(jié)構(gòu)(Structure)。傳統(tǒng)區(qū)域主義以市縣合并或形成某些特定目的的機(jī)構(gòu)作為建立大都市政府的結(jié)構(gòu)性方案；比較而言，雖然有時(shí)會(huì)使用結(jié)構(gòu)性方案作為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的策略，但新區(qū)域主義專注于政府治理過程，例如遠(yuǎn)景、戰(zhàn)略規(guī)劃、建立共識(shí)或解決沖突。
強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)(Networks)而非制度(Structures)。“對(duì)協(xié)作和過程重視程度的提高，也說明了新區(qū)域主義對(duì)網(wǎng)絡(luò)狀組織而不是正式制度的依賴。這樣的網(wǎng)絡(luò)一般擁有一個(gè)穩(wěn)定的利益相關(guān)者核心，它們?cè)谔厥獾膽?zhàn)略領(lǐng)域具有重要的共同利益。”[22]
強(qiáng)調(diào)開放(Open)而非封閉(Closed)。在傳統(tǒng)區(qū)域主義范式下，區(qū)域被視為一個(gè)封閉的實(shí)體。邊界和管轄都做了明確規(guī)定，傳統(tǒng)區(qū)域主義派試圖根據(jù)增長(zhǎng)的邊界、公共服務(wù)的供給和就業(yè)市場(chǎng)等來清楚地劃定邊界。相反，新區(qū)域主義接受開放的、靈活的和有彈性的邊界，區(qū)域的界限是隨著問題的解決而變化的。
強(qiáng)調(diào)信任(Trust)而非問責(zé)(Accountability)。問責(zé)是傳統(tǒng)區(qū)域主義集權(quán)式官僚制的主要特征，而信任是新區(qū)域主義的核心特征，涉及區(qū)域社會(huì)資本和市政基礎(chǔ)設(shè)施的落實(shí)。許多學(xué)者假定，擁有高度信任關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)將有助于降低成員間的溝通與監(jiān)督成本，不必再依賴高層級(jí)的權(quán)力結(jié)構(gòu)介入或透過正式制度來化解集體行動(dòng)的困境。
強(qiáng)調(diào)賦權(quán)(Empowerment)而非權(quán)力(Power)。傳統(tǒng)區(qū)域主義認(rèn)為權(quán)力是源于政府的權(quán)威，由此傳統(tǒng)區(qū)域主義下的大都市統(tǒng)治通常也被看做是一場(chǎng)零和博弈。新區(qū)域主義的權(quán)力來源于賦權(quán)，賦權(quán)是針對(duì)社區(qū)和鄰里的利益相關(guān)者參與區(qū)域決策。賦權(quán)實(shí)際上借助于城市政體(urban regime)的理論，主張廣泛吸納各層級(jí)政府(中央政府和地方政府等公共權(quán)力部門)、私人部門、非營(yíng)利組織以及公民個(gè)人等的角色，使得“治理”的參與和形式變得多樣且復(fù)雜。
4.新區(qū)域主義的治理模式
由于新區(qū)域主義所強(qiáng)調(diào)的“治理”是建立在跨部門之間協(xié)作的水平關(guān)系之中，因此與著眼于中心政治結(jié)構(gòu)(政府或市場(chǎng))或地方競(jìng)爭(zhēng)力的模式不同。新區(qū)域主義的治理模式主要有“連結(jié)性功能(linked functions)”和“復(fù)合性網(wǎng)絡(luò)(complex networks)”兩種方法和策略。
新區(qū)域主義的“治理”概念涵蓋了介于單一城市和其郡縣之間的“連結(jié)性功能”，即功能性整合，或者是跨地區(qū)服務(wù)協(xié)議。通常，這個(gè)連結(jié)是在結(jié)盟的選擇性成員(不一定包括區(qū)域內(nèi)的所有成員)彼此之間提供公共服務(wù)，例如經(jīng)濟(jì)發(fā)展或者固體廢棄物處理。一些地方政府會(huì)根據(jù)稅基分享(tax sharing)來進(jìn)一步提供一系列的公共服務(wù)和安排。與兼并(合并)和多層級(jí)政府結(jié)構(gòu)不一樣，“連結(jié)性功能”是相當(dāng)靈活的，而且不需要任何新層級(jí)的政府。在過去的一段時(shí)期內(nèi)，功能在政府間可以增加、減少和轉(zhuǎn)移。重要的是，“連結(jié)性功能”保護(hù)了地方自治實(shí)體，同時(shí)可以取代較大城市的規(guī)模經(jīng)濟(jì)功能，進(jìn)而發(fā)揮相當(dāng)于中型中心城市的效率。此外，“連結(jié)性功能”的靈活性可以彌補(bǔ)不穩(wěn)定的組織成員關(guān)系。然而，地方精英特別是公共事業(yè)和企業(yè)的推動(dòng)者把“連結(jié)性功能”看做不完整的一步和某些較少政治整合的考量。
新區(qū)域主義的另一個(gè)策略就是“復(fù)合性網(wǎng)絡(luò)”。這個(gè)進(jìn)路相當(dāng)于“沒有政府的治理”的理念。它的倡導(dǎo)者設(shè)想眾多的獨(dú)立政府通過多個(gè)重疊的跨地區(qū)協(xié)議網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行自愿地合作，強(qiáng)調(diào)的是地區(qū)之間的橫向聯(lián)系。擁有交叉服務(wù)的眾多管理區(qū)域意味著公民可以為每一個(gè)特定的情況和在發(fā)展復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)的過程中尋求最優(yōu)化的安排?？傊?，擁有交叉服務(wù)的管理區(qū)不一定是重復(fù)的，卻是具有目的導(dǎo)向性的。“綜合性”能提供最大限度的選擇以及公民控制。作為地方偏好的結(jié)果，大區(qū)域“治理”可以自生自發(fā)。除了一般的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，這個(gè)進(jìn)路還允許利用稅基分享來解決區(qū)域間的公平和自愿的土地管理和收購(gòu)。
新區(qū)域主義在具體的運(yùn)作方式上有政府聯(lián)席會(huì)、區(qū)域聯(lián)盟、大都市規(guī)劃、城市區(qū)域、精明增長(zhǎng)和稅基分享等方式。
三、西方城市治理理論的范式轉(zhuǎn)換對(duì)我國(guó)城市治理的啟示
伴隨著100多年城市化的進(jìn)程，西方城市治理理論范式已經(jīng)發(fā)生了三次轉(zhuǎn)換：傳統(tǒng)區(qū)域主義—公共選擇理論學(xué)派—新區(qū)域主義。各范式各有優(yōu)長(zhǎng)和不足，這些范式的個(gè)別要素逐漸被吸收到獨(dú)具特色的各類城市治理的運(yùn)作機(jī)制上，形成了豐富多彩的城市治理模式。特別是新區(qū)域主義的治理理論如日中天，對(duì)于中國(guó)剛剛進(jìn)入城鎮(zhèn)化早期階段，如何避免西方發(fā)達(dá)國(guó)家走過的彎路，走統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的精明增長(zhǎng)之路，具有重要的借鑒作用和啟示意義。
從目前國(guó)內(nèi)的研究現(xiàn)狀來看，新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型以及城市治理議題多集中于城市規(guī)劃、區(qū)域經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)地理、城市社會(huì)學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域，而在政治學(xué)、行政學(xué)、公共管理領(lǐng)域的研究則方興未艾。學(xué)者如張成福、陳瑞蓮、孫柏瑛、王佃利、曹現(xiàn)強(qiáng)、張緊跟等人近年來開始引入新區(qū)域主義和城市治理相關(guān)概念，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和城市治理模式創(chuàng)新的研究中，逐漸完成了從不自覺到自覺、從零散到系統(tǒng)的發(fā)展過程。從研究的主題和內(nèi)容來看，主要集中于城市治理興起背景、城市治理基本含義的界定、城市治理模式研究、城市治理的分析框架、城市治理實(shí)踐、城市治理效果評(píng)估，城市治理研究的反思等方面的內(nèi)容?？傮w來說，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界有關(guān)城市治理的基礎(chǔ)理論研究仍然匱乏，主要介紹西方城市治理的具體經(jīng)驗(yàn)、中國(guó)城市個(gè)案研究或是市政學(xué)理論的闡述；而有關(guān)當(dāng)前城市多中心治理中的政府自身建設(shè)、民間組織及企業(yè)與政府良性互動(dòng)參與治理，以及結(jié)合新區(qū)域主義理論與中國(guó)統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展背景對(duì)城市治理進(jìn)行研究等問題，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界尚缺少深入的系統(tǒng)性研究，研究力度和視角有待進(jìn)一步深化和拓展。
縱觀世界現(xiàn)代文明的歷史，伴隨著現(xiàn)代工業(yè)化發(fā)展歷程，城鎮(zhèn)化成為了啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的引擎和社會(huì)政治發(fā)展的重要推動(dòng)力，展望未來，面對(duì)大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家，21世紀(jì)仍將是城市的世紀(jì)。對(duì)于中國(guó)而言，城鎮(zhèn)化始終是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分，特別是改革開放以來，城鎮(zhèn)化的道路選擇和發(fā)展路徑問題日益突出。黨的“十六大”報(bào)告首次提出建設(shè)中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路的構(gòu)想；“十八大”報(bào)告也明確指出，進(jìn)入21世紀(jì)以來，全球化、信息化時(shí)代對(duì)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提出了新的要求，城鎮(zhèn)化發(fā)展的水平直接影響著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，同時(shí)也面臨著社會(huì)政治生活的變遷及由此產(chǎn)生的新的挑戰(zhàn)。經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平大大提高，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院在《中國(guó)新型城市化報(bào)告(2012)》中指出：中國(guó)城市化水平已經(jīng)超過了50％；而與此同時(shí)，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式難以為繼，迫切要求轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，這就需要著力提高城市發(fā)展質(zhì)量，走出一條“科學(xué)發(fā)展”、“以人為本”，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路。李克強(qiáng)總理曾表示，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，目的是造福百姓和富裕農(nóng)民。一方面，我國(guó)面臨著實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)增長(zhǎng)”、“促轉(zhuǎn)型”、“惠民生”的歷史任務(wù)，同時(shí)面對(duì)如何在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)互動(dòng)”、“工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標(biāo)；另一方面，持續(xù)擴(kuò)張的城鎮(zhèn)化引發(fā)了公共服務(wù)供給、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生建設(shè)、社會(huì)管理、戶籍制改革、財(cái)政共擔(dān)機(jī)制、城鎮(zhèn)化的治理結(jié)構(gòu)、“城市病”、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等廣泛的城市治理問題，城鎮(zhèn)化高速發(fā)展與現(xiàn)代城市管理水平的不適應(yīng)，為處于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)城市綜合治理能力提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因此，如何轉(zhuǎn)變城市政府職能，培育城市社會(huì)力量，構(gòu)建由城市政府、經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織共同參與的城市治理體系，理應(yīng)成為科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下我國(guó)建設(shè)政治文明和和諧社會(huì)的重要內(nèi)容。總之，借鑒國(guó)外城市治理的理念和經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，探討中國(guó)城市治理的基本理論、制度設(shè)計(jì)、治理模式和戰(zhàn)略對(duì)策等相關(guān)問題，具有較為重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。
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