【摘要】借鑒德國行政法學(xué)的發(fā)展，對于我國行政法學(xué)的研究具有重要意義。一般認(rèn)為，德國行政法的原則為行政法治原則及行政均衡原則。但是，通過組織管理理論視角的分析，我們將發(fā)現(xiàn)，在德國行政法中隱含著一條最重要的行政效益原則，德國行政法原則根本上承載的是法的效益價值。

【關(guān)鍵詞】德國行政法　行政法原則　效益原則

德國行政法的基本概況

德國行政法的歷史源流。德國在歷史上經(jīng)歷了封建諸侯君權(quán)國家、夜警國家、法治國家三個階段，與此對應(yīng)，行政法的發(fā)展也經(jīng)歷了君主行政法、民法性行政法、法治行政法三個階段。在君主行政法階段，諸侯國的君主是集立法、司法、行政于一身的最高主權(quán)者，行政法就是保證執(zhí)行君主命令的法律；到了夜警國家階段，憲政國思想確立，人民是國家的主權(quán)者，國家在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域同人民一樣是平等的民法主體，只是在保護(hù)民眾安全的警察權(quán)領(lǐng)域才能行使國家的管理權(quán)，行政法就表現(xiàn)出更多的民法特征；隨著國家干預(yù)自由經(jīng)濟(jì)程度的深入，國家的管理權(quán)已由原來的警察權(quán)領(lǐng)域擴(kuò)大到了經(jīng)濟(jì)生活的方方面面，依法治國成為國家管理社會的需求。國家管理權(quán)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的延伸，使國家行政權(quán)日益擴(kuò)大，如何規(guī)范龐大的行政系統(tǒng)成為國家的一項重要任務(wù)，法治意義上的行政法也就應(yīng)運而生。

不同于英美法國家的行政及行政法的概念。德國行政法鼻祖奧托·邁耶認(rèn)為，“行政法學(xué)說研究的對象是國家。……行政在最概括的意義上是指國家為實現(xiàn)其目的而進(jìn)行的活動。”①國家活動是由組成國家的國家機(jī)構(gòu)進(jìn)行的，按照國家機(jī)構(gòu)的功能不同，國家機(jī)構(gòu)被分為三種類型：立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)。依照此種觀點，“行政是除立法和司法之外的國家活動。”②但是奧托·邁耶并不認(rèn)為既非立法亦非司法的國家活動就是行政，比如軍事活動，國家命令軍隊抵抗外敵、保護(hù)疆域、甚至是鎮(zhèn)壓國內(nèi)起義，這些國家活動既不是立法活動也不是司法活動，但不能因此就稱它們?yōu)樾姓顒?。奧托·邁耶認(rèn)為，行政法“就是指調(diào)整對作為管理者的國家和被管理者的臣民之間關(guān)系的法律規(guī)范。”③管理意味著對被管理者的權(quán)益限制。“相關(guān)人在一定程度上必須依照公共管理目的的需要而行事，而這總是意味著對現(xiàn)有自由的限制。”④

由此可見，雖然德國行政法學(xué)界承認(rèn)，依法治國是保證個人權(quán)利及以個人對行政行為的可預(yù)測性為目的。但是，德國行政法與英美行政法顯然不同，德國行政法并不是以司法權(quán)限制國家行政權(quán)為目的來保護(hù)個人私權(quán)，而是以確保國家行政權(quán)力的順利有效開展為目的的行政自我規(guī)范和保護(hù)公民權(quán)利的內(nèi)部約束。“因此，人們可以將法律的作用解釋為國家對自己的約束。”⑤當(dāng)然，德國行政法也承認(rèn)法律對行政權(quán)力的限制作用，但這種限制的效力范圍止于法律保留的范圍。在法律保留以外的領(lǐng)域，行政權(quán)免受司法干涉，自由行使裁量。

德國行政法原則

德國行政法的法治原則。德國行政法的發(fā)展在歷史上經(jīng)歷了三個階段，君主行政法、民法性行政法、法治行政法。法治原則是法治行政法的核心，與以往社會階段的行政法不同，法治行政法表現(xiàn)出獨有的特征。德國法治具有三項法律原則：行政立法權(quán)力原則、法律優(yōu)先原則和法律保留原則。“法治是由三部分構(gòu)成的：形成法律規(guī)范的能力，法律優(yōu)先及法律保留。”⑥法治國家的基本特征是：行政機(jī)構(gòu)具有制定法律規(guī)范的權(quán)力，但是行政機(jī)構(gòu)制定的法律規(guī)范的效力與立法機(jī)構(gòu)通過的法律相比，立法機(jī)構(gòu)通過的法律具有優(yōu)先效力，同時，有些領(lǐng)域是立法機(jī)構(gòu)通過的法律保留的領(lǐng)域，行政機(jī)構(gòu)不得在這些領(lǐng)域行使管理權(quán)，即法律保留。

德國行政法的均衡原則。德國行政法以尊重國家權(quán)力與行政權(quán)為其基本目標(biāo)。對于司法審查行政行為的處理原則，德國沿襲和發(fā)展了法國的均衡原則。德國行政法學(xué)界認(rèn)為，在行政法上，無論是制定普遍性規(guī)則的行政活動還是傳統(tǒng)的行政行為，都應(yīng)當(dāng)接受該項原則的規(guī)范和制約，并以此判斷它的合法性。德國行政法學(xué)家奧托·麥耶爾曾將均衡原則譽為行政法中的“皇冠原則”。

“所謂行政均衡原則，是指行政主體在選擇做出何種內(nèi)容的行政行為時得全面權(quán)衡各種利益關(guān)系，以做出最佳的選擇判斷，從而實現(xiàn)其實體內(nèi)容的‘均衡合理’，體現(xiàn)法的實質(zhì)正義。它全面涵蓋著均衡各種利益關(guān)系的準(zhǔn)則，可具體導(dǎo)出平等對待、禁止過度和信賴保護(hù)三項子原則。”⑦

德國行政法原則對效益價值的承載

德國行政法概念承載的效益價值：基于組織理論的分析視角。一是立法、行政、司法三權(quán)的協(xié)作對效益價值的承載。在具體的組織運行過程中，難免會出現(xiàn)權(quán)力交錯的現(xiàn)象。同時，精確地講，現(xiàn)代實踐著的國體制度，并沒有完全劃分立法和行政權(quán)、司法權(quán)的界限，有些國家是立法和行政結(jié)合緊密些，而有些國家是立法和司法結(jié)合緊密些。英美法系國的立法權(quán)緊密結(jié)合在司法權(quán)力中，而大陸法系國家的立法權(quán)受到行政權(quán)影響，承擔(dān)立法任務(wù)的組織部門看起來更像一個政府組織。行政權(quán)和司法權(quán)在組織結(jié)構(gòu)和運行過程上看像是比較涇渭分明，但它們之間的交錯運行案例不一而足。原本，立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)就都是國家權(quán)力中不同部門的職責(zé)分工，又如何能分得如此清晰呢？立法權(quán)，往往表現(xiàn)為一種選擇是否的議事權(quán)力，又怎么能脫離了實踐性很強(qiáng)的行政權(quán)和司法權(quán)的基礎(chǔ)呢？

不同的國家對國家組織部門間的關(guān)聯(lián)關(guān)系有不同的認(rèn)識。有的強(qiáng)調(diào)分權(quán)制衡，而有的強(qiáng)調(diào)分工協(xié)作。當(dāng)然其優(yōu)缺點也是不盡相同，不過本文并不想就此展開論述，而是基于一種系統(tǒng)協(xié)調(diào)的觀點，根據(jù)人性效益的需求，提出分工協(xié)作關(guān)聯(lián)關(guān)系的合理性。國家組織的運行是以生產(chǎn)領(lǐng)域提供的資財資源為基礎(chǔ)的，從社會系統(tǒng)角度來看，國家組織對生產(chǎn)領(lǐng)域提供的資財應(yīng)該本著節(jié)約和高效的原則來進(jìn)行使用，如果國家部門之間能夠協(xié)調(diào)一致，則會減少很多內(nèi)部消耗，從而節(jié)約運行資財而實現(xiàn)高效社會治理。

二是特殊公民之權(quán)力對效益價值的承載。獲得了國家組織體系中的職位的公民，得代表國家行使代表公共意志的立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，這是基于對此公民的信任而授予的特殊權(quán)力。在構(gòu)建組織系統(tǒng)中的職位時，每一職位都只負(fù)責(zé)其職權(quán)范圍內(nèi)的事物，而所有職位的職責(zé)在組織成立之初就根據(jù)科學(xué)分工理論系統(tǒng)劃分，因而整體上組織系統(tǒng)又協(xié)調(diào)為一個行動。為了保證國家組織的長期生存和活動能力的連續(xù)性，國家組織體系中的職位上的人員是需要定期更換的，也就是國家職位一般規(guī)定有任期，這是基于分工的科學(xué)理性的思想而設(shè)計的。而分工的目的則是獲得組織的協(xié)同效益。國家組織中執(zhí)行公共意志的公民如果背離了國家意志，人民得通過非常規(guī)手段罷黜國家組織職位上的公民的特殊權(quán)力。