德國行政法治原則承載的效益價值：基于組織理論的分析視角。法治行政法在德國行政法上表現(xiàn)為“依法行政原則”，類似于我國行政法上的“行政合法性原則”和“行政法定原則”。“所謂行政法定，即‘法無明文規(guī)定不得任意行政’，具體包括職權(quán)法定原則、法律優(yōu)先與法律保留原則等內(nèi)容。第一，職權(quán)法定原則。這是指任何行政權(quán)力的來源與作用都必須具有明確的法定依據(jù)，否則越權(quán)無效，要受到法律追究，承擔法律責任。第二，法律優(yōu)先與法律保留原則。法律保留，是指在國家法律秩序范圍內(nèi)，某些事項必須專屬于立法者規(guī)范，行政機關(guān)不得代為規(guī)定。法律優(yōu)先，亦即法律對于行政權(quán)之優(yōu)越地位，以法律指導(dǎo)行政，行政作用與法律抵觸者應(yīng)不生效力。”⑧

一是職權(quán)法定原則對效益價值的承載。行政法治原則，是人們對理性和效益追求的體現(xiàn)，行政組織管理理論之父馬克斯·韋伯設(shè)計組織職權(quán)時，要求職權(quán)要以一種組織法律（組織制度設(shè)計）的形式預(yù)先設(shè)定，并明確其職權(quán)范圍，進入某職位的人員自然擁有此職位的權(quán)力。這種對他人行為產(chǎn)生影響的職位權(quán)力，來源于組織法律（組織制度設(shè)計）的明文授權(quán)。馬克斯·韋伯認為，這種去除人的情感影響的制度性規(guī)定，可以更好地承載科學理性價值，實現(xiàn)人類活動對效益的追求。人們在行政組織建構(gòu)之初設(shè)計制度時，可以用科學的理論和科學的實踐經(jīng)驗總結(jié)作為指導(dǎo)，這對于組織中的決策必然受到群體勢力影響來講，具有不對人而對事的優(yōu)勢。在組織系統(tǒng)中存在的法定職權(quán)、傳統(tǒng)權(quán)力、個人魅力權(quán)力中，法定職權(quán)是最具有強制影響力的權(quán)力，最具有得以實現(xiàn)的組織保障，也被賦予最高正當性。當然，我們可以不同意馬克斯·韋伯的理論，也不贊同他的科學理性思想，但是，社會實踐選擇了這樣的理論，以馬克斯·韋伯為理論基礎(chǔ)構(gòu)建的科層組織在社會競爭中獲得了優(yōu)勢，成為最具有效益的社會群體結(jié)構(gòu)形式，大量的科層組織可以生存百年以上甚至更長的時間，以至于現(xiàn)在的社會系統(tǒng)基本上完全被科層化了。生活在現(xiàn)代社會的人們，已經(jīng)不可能避開組織。

二是法律優(yōu)先和法律保留原則對效益價值的承載。在行政組織系統(tǒng)中，組織法律被認為是具有最高正當性的權(quán)力，其他的傳統(tǒng)制度和個人魅力影響不具有和組織法律制度相同程度的正當性，只有在法律沒有明確規(guī)定的方面，傳統(tǒng)慣例和個人魅力才允許產(chǎn)出影響。即組織法律制度的最高正當性，體現(xiàn)在組織制度體系中的法律優(yōu)先原則中。另外，組織法律制度的最高正當性，還體現(xiàn)在組織制度體系中的法律保留原則中。組織系統(tǒng)中的權(quán)力是組織法律制度確認和授予的，組織法律在授予權(quán)力時，有些權(quán)力是保留的不能授出的，即法律保留。這些權(quán)力在國家組織系統(tǒng)中，一般由憲法規(guī)定并保留。比如《中華人民共和國82憲法》中規(guī)定，中華人民共和國公民的人身人格權(quán)是組織法律保留，不被授出的權(quán)利，國家組織—無論是政府組織還是司法組織都不能侵犯由憲法保留的公民的人身人格權(quán)。同樣，《德意志聯(lián)邦共和國基本法》中也規(guī)定了德意志聯(lián)邦國的公民的人身人格權(quán)得以對抗國家的立法、行政、司法權(quán)。這樣的憲法是在建國之初進行的科學理性的制度設(shè)計，但并不排除在國家制度運行過程中對憲法局部的修改和調(diào)整。例如，《中華人民共和國82憲法》就根據(jù)社會形勢的發(fā)展變化進行了四次修改，由全國人民代表大會通過了四個憲法修正案。

這些憲法的科學理性，就本文理解，是一種雙向治理科學思想的融入。在以往時代的國體設(shè)計中，君主—政府—民眾的治理模式是單向的，這樣的權(quán)力架構(gòu)是君主至上的，君主權(quán)力沒有制約。但現(xiàn)代的人民主權(quán)的國體設(shè)計中，人民—國家—人民的治理模式是雙向的，這樣的權(quán)力架構(gòu)沒有至上的權(quán)力，人民既是國家的主權(quán)者，同時又是國家秩序制度的服從者。

在人民主權(quán)的國體設(shè)計中，人民一旦同意成為國家的公民，那么他也就是同意了將自己的除了憲法保留的權(quán)利以外的其他權(quán)利讓與國家，他也就喪失了自己的這些權(quán)利而要服從國家的公共意志的立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。

德國行政均衡原則承載的效益價值。行政均衡原則，也是人們對理性精神的追求在行政法上的具體表現(xiàn)。在現(xiàn)代社會的政策或者私人決策理論中，人性被假設(shè)為是理性的，權(quán)衡利益得失是這種理論的決策標準。即人們在進行社會公共政策選擇或者私人事務(wù)決定時，會有一個進行決策的理性思考過程，在此過程中，人們主要考慮的是決策結(jié)果可能帶來的利益或損失的多少，并根據(jù)此作出具有社會效益的公共決策和帶來個人效益的個人決策。此種決策理論以1978年諾貝爾經(jīng)濟學得主赫伯特·西蒙為代表，對當前行政理論產(chǎn)生了重大影響。赫伯特·西蒙甚至斷言：“行政就是決策。”

第一，組織決策性行政行為的效益標準。隨著現(xiàn)代國家行政對社會經(jīng)濟生活的滲入，國家行政理論開始吸收現(xiàn)代決策理論的思想，在進行國家行政行為時，權(quán)衡行政行為關(guān)系人的利益和公共利益得失，以期作出更為科學合理的公共決策。國家行政在選擇公共政策時，如果會對行政相對人或利害關(guān)系人產(chǎn)生損及利益的影響，那么，國家行政進行此種行政行為的正當性基礎(chǔ)是，此種損及會增進社會公共福祉。

第二，基于組織決策理論的必要性原則。為了增進公共福祉，國家行政得損及行政相對人或利害關(guān)系人的利益。但是，這樣的國家行政行為是一種對私人經(jīng)濟權(quán)利的侵入，在國家主社會管理、私人主社會生產(chǎn)的市場經(jīng)濟社會中，需保持此種侵入的克制性和謹慎性。對此，需要對此種公共利益前提下的行政侵入私人經(jīng)濟權(quán)利的行為進一步規(guī)范，要求行政行為非到窮盡其他方法不足以增進公共利益的情況下，才可謹慎損及私人經(jīng)濟權(quán)利，即上面提到的行政法的禁止過度原則之必要性原則。

第三，基于組織決策理論的比例原則。在不得已侵入私人經(jīng)濟生產(chǎn)權(quán)利時，政府的公共政策決策也需進一步規(guī)范，對這樣的公共政策決策，要以科學的決策理論為基礎(chǔ)，保證公共政策的科學合理。即在政府進行侵入私人生產(chǎn)權(quán)利的行政行為時，需權(quán)衡利益得失，保證由此損及性行政行為增進的社會公共福祉大于由此造成的行政相對人或利害關(guān)系人的利益損失，保證社會系統(tǒng)具有整體性效益，否則此行政行為不得為。也就是上面提出的行政法禁止過度原則之比例性原則。同時，為了社會的公正性，對造成損失的行政相對人或利害關(guān)系人的正當利益進行國家賠償，即為增進社會福祉產(chǎn)生的社會成本由全體受益成員承擔。

第四，基于組織決策理論的信賴保護原則。對于行政相對人或利害相關(guān)人來說，行政行為即是法律。因而，行政行為應(yīng)該具有一定穩(wěn)定性和公信力，國家行政組織不得任意撤銷或改變已經(jīng)作出的行政行為。如果，此行政行為是關(guān)系行政相對人或利害關(guān)系人的經(jīng)濟生產(chǎn)權(quán)利的決策，國家行政組織更要嚴格撤銷或改變的范圍。此即上面提到的行政法的信賴保護原則。由非合法手段取得的經(jīng)濟生產(chǎn)權(quán)利，不在此撤銷或改變行政行為之列。如為增進社會公共福祉不得已而為之的撤銷或改變行為，則同樣要以禁止過度原則為標準。

第五，基于組織決策理論的公平對待原則。在市場經(jīng)濟社會，公平競爭是市場有效配置社會資源的前提條件，所以，所有影響私人生產(chǎn)的行政行為，無論是公共政策，還是具體決定，都應(yīng)該以公平對待競爭主體為前提。只有公平對待經(jīng)濟競爭主體的行政法規(guī)、行政規(guī)章、行政規(guī)范性文件、具體行政決定，才能夠真正發(fā)揮市場配置資源的作用，實現(xiàn)社會經(jīng)濟生產(chǎn)領(lǐng)域的效益最大化。即上面提到的行政法的平等對待原則。

通過以上分析，我們發(fā)現(xiàn)，在德國行政法的行政法治和行政均衡原則中隱含著一條最重要的基本行政法原則—行政效益原則，德國行政法原則根本上承載的是法的效益價值。

（作者為東南大學法學院博士研究生、安陽工學院經(jīng)濟管理學院講師）

【注釋】

①②③④⑤⑥［德］奧托·邁耶著：《德國行政法》，劉飛譯，［德］何意志校，北京：商務(wù)印書館，2002年，第1頁，第7頁，第14頁，第108頁，第81頁，第67頁。

⑦⑧周佑勇：《行政法原論》（第二版），北京：中國方正出版社，2005年，第72～77頁，第66～72頁。

責編/王坤娜