【摘要】印度以《外國捐贈(zèng)管理法》為核心，建立起以中央政府為管理主體、基于行政許可、以資金信息為抓手的涉外非政府組織監(jiān)管體系，將境外慈善資源導(dǎo)向國內(nèi)扶貧、發(fā)展和社會(huì)服務(wù)等適當(dāng)?shù)念I(lǐng)域，并較為有效地預(yù)防了國外勢(shì)力借助非政府組織渠道干預(yù)國內(nèi)政治和商業(yè)秩序。對(duì)印度經(jīng)驗(yàn)的考察可對(duì)我國相關(guān)立法與政策實(shí)踐提供一定的借鑒。
【關(guān)鍵詞】境外非政府組織 管理 印度 FCRA
印度非政府組織管理體制概況
受宗教傳統(tǒng)和英國殖民歷史的影響，印度的非政府組織相對(duì)比較活躍。據(jù)研究，印度處于活躍狀態(tài)的非政府組織大約有120萬個(gè)，分布在宗教、社區(qū)和社會(huì)服務(wù)等領(lǐng)域。①印度的法律總體上鼓勵(lì)非政府組織發(fā)展，尤其是20世紀(jì)90年代后，政府將非政府組織納入國家整體發(fā)展規(guī)劃，并積極予以資金支持和稅收優(yōu)惠等政策扶持，促成政府與非政府組織合作關(guān)系。
在管理體制上，印度首要特點(diǎn)是寬進(jìn)嚴(yán)管。憲法規(guī)定結(jié)社自由，非政府組織登記注冊(cè)比較簡單，可以依據(jù)《社團(tuán)登記法》（1860）等法律注冊(cè)為社團(tuán)、公益信托、公司等幾種主要類型，也可以在不登記的情況下自主開展活動(dòng)，注冊(cè)只是其獲取某些資格或優(yōu)惠條件的前提。但入口寬松的同時(shí)，政府對(duì)非政府組織資產(chǎn)等方面均有著較為細(xì)致的監(jiān)管制度。
在監(jiān)管主體上，由于印度是聯(lián)邦制國家，中央和地方有著不同的權(quán)力界分，在聯(lián)邦立法的統(tǒng)一原則之下，各邦對(duì)非政府組織可能有著不同的規(guī)定和監(jiān)管體制。在此背景下，印度的另一個(gè)重要特征是由中央政府選擇性地對(duì)某些屬性的非政府組織進(jìn)行特別監(jiān)管。如中央政府對(duì)于宗教慈善和獲取國外捐贈(zèng)的非政府組織有較嚴(yán)格的法律，涉及外國捐贈(zèng)的非政府組織則主要由始于1976年的《外國捐贈(zèng)管理法》（The Foreign Contribution（Regulation）Act，以下簡寫為FCRA）來監(jiān)管。
FCRA的立法背景及其變遷
1976年印度引入FCRA的最初目的是確保外國資金不影響印度的政治和選舉，尤其防止外國資金資助反政府組織。FCRA對(duì)境外資助的范圍進(jìn)行了詳細(xì)的限定，要求每一個(gè)希望獲得境外資助的組織必須再到印度內(nèi)務(wù)部特別注冊(cè)并每年報(bào)送詳細(xì)的資金獲取和使用信息，尤其對(duì)外國捐贈(zèng)實(shí)行零報(bào)告制度（即未獲外國捐贈(zèng)也要進(jìn)行零報(bào)告）。對(duì)于尚未獲得FCRA下注冊(cè)的組織則實(shí)行基于特定項(xiàng)目或款項(xiàng)的提前批準(zhǔn)制度，即該組織需要申請(qǐng)并通過中央政府提前批準(zhǔn)后才可以接收外國捐贈(zèng)。1984年的法律修訂擴(kuò)展了不能接收境外資金的“政治性組織”概念，并要求接收捐贈(zèng)的組織提前指定辦理捐贈(zèng)資金流入的銀行，并授予政府更多監(jiān)管這些資金賬戶的權(quán)力。同時(shí)，在FCRA下注冊(cè)的任何非政府組織都不允許出版包含公共新聞或公共評(píng)論的報(bào)紙和雜志。
FCRA（1976）下政府與非政府組織的緊張關(guān)系從來沒有間斷。如1999年，11家非政府組織在印度下議院競(jìng)選期間參加了“地方自治主義之戰(zhàn)”的媒體宣傳活動(dòng)，印度內(nèi)務(wù)部認(rèn)定其為有外國資金支持的政治性活動(dòng)，向這11家非政府組織發(fā)出了嚴(yán)重警告。②可見，這類活動(dòng)的參與威脅到非政府組織獲取外國捐贈(zèng)的資格。20世紀(jì)末，由于政府的財(cái)政赤字和投資發(fā)展項(xiàng)目減少，外國捐贈(zèng)資金在印度非政府組織活動(dòng)中扮演越來越重要的角色。此背景下出現(xiàn)的新問題至少包括兩個(gè)方面：一是出現(xiàn)由跨國公司操縱的非政府組織，被作為變相的壟斷工具為公司服務(wù)。二是非政府組織的宗旨導(dǎo)向屈從于項(xiàng)目導(dǎo)向和資本導(dǎo)向。國際資金的進(jìn)入使得許多非政府組織為了項(xiàng)目（而非宗旨）而存在，更像經(jīng)營項(xiàng)目的商業(yè)組織，而不是社會(huì)福祉的倡導(dǎo)者。③因此，盡管一些組織批評(píng)印度政府“濫用”FCRA，違背了印度憲法和國際人權(quán)法賦予人們的基本自由權(quán)利，但新版的FCRA（2010）法案還是賦予中央政府更多決定權(quán)來監(jiān)管外國捐贈(zèng)資金。④FCRA（2010）是經(jīng)過三年多的立法程序后于2010年8月獲得印度下議院通過并發(fā)布，于2011年5月1日生效。新版法案對(duì)監(jiān)管主體、接收捐贈(zèng)銀行賬戶數(shù)量的限制、行政收費(fèi)項(xiàng)目、審批時(shí)間和流程等實(shí)踐過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行了更加明確和完善的修正。
FCRA關(guān)于涉外非政府組織管理的核心制度設(shè)計(jì)
第一，明確外國捐贈(zèng)及涉外非政府組織的監(jiān)管主體。FCRA明確中央政府在外國捐贈(zèng)和涉外非政府組織監(jiān)管中的主體地位。任何希望獲得外國捐贈(zèng)的組織均需要在印度內(nèi)政部進(jìn)行特別注冊(cè)或經(jīng)過提前批準(zhǔn)。同時(shí)，F(xiàn)CRA賦予中央政府在執(zhí)法過程中較大的裁量權(quán)。不過，根據(jù)FCRA下對(duì)注冊(cè)申請(qǐng)材料的要求，地方政府也可能發(fā)揮監(jiān)管作用，因?yàn)槿魏涡枰@得FCRA下注冊(cè)或提前批準(zhǔn)的組織在向印度內(nèi)政部提交申請(qǐng)時(shí)，必須提供由了解該組織的地方政府官員出具推薦證明。
第二，對(duì)外國資金接收對(duì)象和使用領(lǐng)域進(jìn)行限制。一是明確規(guī)定不能接收任何外國捐贈(zèng)的對(duì)象范圍。其中，個(gè)體對(duì)象包括政治候選人、公務(wù)人員、媒體從業(yè)人員等幾大類，組織對(duì)象則主要包括政黨、媒體和具有政治性的組織。二是限制涉外非政府組織使用外國捐贈(zèng)資金的領(lǐng)域。外國捐贈(zèng)資金要求按照捐贈(zèng)目的來使用，并由中央政府出臺(tái)具體規(guī)定來明確不得投入的政治、商業(yè)等活動(dòng)領(lǐng)域。三是為政府禁止接收外國捐贈(zèng)留下很大的自由裁量空間。FCRA（2010）第九條規(guī)定，對(duì)認(rèn)為可能危害國家主權(quán)和領(lǐng)土完整、危害公共利益，危害選舉和立法公正、危害對(duì)外關(guān)系，以及危害宗教、民族、區(qū)域群體和社區(qū)友好關(guān)系的任何外國捐贈(zèng)，中央政府都可以禁止捐贈(zèng)或要求受贈(zèng)組織提供詳細(xì)說明。四是在對(duì)“外國捐贈(zèng)”來源的界定上范圍非常寬廣，包括外國政府、國際機(jī)構(gòu)等。但FCRA也將聯(lián)合國及其特別機(jī)構(gòu)、世界銀行等指定的一些國際組織排除在“外國捐贈(zèng)”來源之外，不受FCRA限制。
第三，設(shè)定較為嚴(yán)格的注冊(cè)與提前批準(zhǔn)程序。FCRA首先規(guī)定接收外國捐贈(zèng)的組織必須具備明確的文化、經(jīng)濟(jì)、教育或社會(huì)規(guī)劃宗旨。同時(shí)，非政府組織在FCRA下注冊(cè)需提供該組織過去3年來的活動(dòng)情況報(bào)告、銀行賬戶審計(jì)報(bào)告、注冊(cè)與免稅情況等一系列復(fù)雜的申請(qǐng)材料。
第四，以資金賬戶為抓手來進(jìn)行實(shí)質(zhì)性監(jiān)管。對(duì)獲得注冊(cè)或提前批準(zhǔn)的組織，F(xiàn)CRA規(guī)定只能指定一個(gè)銀行賬戶來接收外國捐贈(zèng)，該賬戶信息在注冊(cè)程序中即要求上報(bào)。同時(shí)FCRA要求該組織在指定的期限內(nèi)向中央政府報(bào)告其接收的每項(xiàng)外國捐贈(zèng)的款項(xiàng)金額、來源、用途以及使用方式。FCRA授權(quán)中央政府在懷疑存在違法行為的情況下、于任何時(shí)間審查某組織的資金記錄；規(guī)定中央政府在該組織停止運(yùn)作或不能運(yùn)轉(zhuǎn)情況下有權(quán)指定某相關(guān)機(jī)構(gòu)處置剩余的外國捐贈(zèng)資產(chǎn)。當(dāng)中央政府有理由懷疑涉外非政府組織違反FCRA時(shí)，也可授權(quán)相關(guān)人員對(duì)該組織相關(guān)資金賬戶和記錄進(jìn)行審查。
第五，對(duì)違法行為設(shè)定較為嚴(yán)格的處罰措施。FCRA下的違法行為主要包括：未經(jīng)注冊(cè)和提前批準(zhǔn)接收外國捐贈(zèng)；未按注冊(cè)提供的賬戶接收外國捐贈(zèng)；注冊(cè)后的非政府組織不提交年度受贈(zèng)情況報(bào)告或零報(bào)告等。此外，非政府組織在申請(qǐng)F(tuán)CRA注冊(cè)或提前批準(zhǔn)中提供虛假信息或隱瞞實(shí)情也是違法行為。在違法情況下，F(xiàn)CRA規(guī)定擔(dān)負(fù)法律責(zé)任的對(duì)象包括非政府組織機(jī)構(gòu)法人等。違反FCRA可能面臨的處罰根據(jù)情節(jié)包括：沒收和充公所獲外國捐贈(zèng)；處以所使用外國捐贈(zèng)的5倍罰款；審查和沒收相關(guān)賬戶和記錄等。
印度經(jīng)驗(yàn)及其借鑒
印度經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國涉外非政府組織監(jiān)管的立法和實(shí)踐有以下四點(diǎn)借鑒：
第一，宜在中央層面制定專門法規(guī)，為涉外非政府組織的活動(dòng)和監(jiān)管提供統(tǒng)一的法律依據(jù)。目前境外在華組織的存在形態(tài)五花八門，無法統(tǒng)一監(jiān)管，國內(nèi)社會(huì)組織接受境外資金的情況非常零散、不易掌握。同時(shí)，由于涉外非政府組織活動(dòng)范圍的廣泛性，應(yīng)有中央層面的法規(guī)以及歸口部門來負(fù)責(zé)監(jiān)管。
第二，在立法和監(jiān)管目的上應(yīng)對(duì)涉外非政府組織的作用發(fā)揮和監(jiān)督管理并重。宜在借鑒印度FCRA基礎(chǔ)上，將嚴(yán)加防范、嚴(yán)格監(jiān)管的目的拓展為促進(jìn)作用發(fā)揮和嚴(yán)格監(jiān)督管理并重。為真正發(fā)揮良好作用的涉外非政府組織創(chuàng)造良好的法律環(huán)境，而對(duì)有潛在特殊商業(yè)或政治目的的組織則要嚴(yán)格監(jiān)管。
第三，借鑒印度以資金賬戶為抓手，入口監(jiān)管與過程監(jiān)管相結(jié)合。入口的注冊(cè)和前置審批制度有利于給予相關(guān)組織接收境外資源以合法性，并將相關(guān)組織納入管理視野。但在清晰界定合法領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，入口程序應(yīng)更寬松、便捷，而基于資金賬戶的狀態(tài)和行為監(jiān)管應(yīng)更嚴(yán)格。
第四，以法律為依據(jù)，引入社會(huì)監(jiān)督。涉外非政府組織獲得的資金具有公益資產(chǎn)性質(zhì)，同時(shí)關(guān)系到公共的國家安全和利益問題，公眾對(duì)涉外非政府組織的相關(guān)活動(dòng)有監(jiān)督權(quán)。在立法的基礎(chǔ)上，應(yīng)向公眾宣傳相關(guān)法規(guī)，定期公開涉外非政府組織報(bào)送的資金流入和使用信息，讓全社會(huì)共同監(jiān)督涉外非政府組織的行為。
（作者分別為清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士后，清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生）
【注釋】
①③賈西津：“印度非營利組織及其法律制度環(huán)境考察報(bào)告”，《學(xué)會(huì)》，2007年第4期，第15～24頁。
②Sheth, D. L., & Sethi, H.. The NGO sector in India: historical context and current discourse. Voluntas: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations, 1991, 2(2): pp49-68.
④Jalali, R. (2008). International Funding of NGOs in India: Bringing the State Back in. Voluntas: International Journal of Voluntary and nonprofit organizations, 19(2): pp161-188.
責(zé)編/豐家衛(wèi)（實(shí)習(xí)）
