美國是最早針對受污染土地的監(jiān)控、修復及標準、權利責任等方面進行詳盡立法的國家，1980年頒布的《環(huán)境應對、賠償和責任綜合法》（也稱《超級基金法》）確立了“超級基金制度”，有力地推動了全美受污染土地的治理工作。美國國家環(huán)保局（EPA）依據(jù)《超級基金法》，建立了從環(huán)境監(jiān)測、風險評價到場地修復的標準化管理體系，為污染地塊的管理和土地再利用提供了有力支持。

美國超級基金制度的由來

1978 年，紐約州發(fā)生拉夫運河（The Love Canal）事件，引起了公眾對“棕地”對人體健康危害的關注。拉夫運河是為修建水電站挖成的一條運河，20世紀40年代干涸被廢棄，后被一家化學品公司購買作為傾倒工業(yè)廢棄物的場地。上世紀50年代，公司將充滿充斥著有毒廢棄物的運河填埋覆蓋好后轉贈給當?shù)卣４撕?，這一區(qū)域被發(fā)展為居住區(qū)。從1970年代開始，當?shù)鼐用裉貏e是兒童、孕婦等人群不斷出現(xiàn)疾病征兆，孕婦流產、嬰兒畸形、癌癥等病癥的發(fā)病率居高不下。相關資料顯示，1974—1978年，拉夫運河小區(qū)出生的孩子56%有生理缺陷，孕婦流產率與入住前相比增加了300%。當局隨后展開調查，最終將罪魁禍首鎖定在運河中傾倒的工業(yè)廢棄物。據(jù)估計，這家名為胡克的化學工業(yè)公司共向運河傾倒了2萬多噸重含有二惡英和苯等致癌物質的工業(yè)垃圾。拉夫運河事件引發(fā)美國社會對環(huán)境健康問題的深刻反思，社會輿論對政府加強污染治理和環(huán)境修復的呼聲進一步提高。1980年，美國國會通過了《環(huán)境應對、賠償和責任綜合法》，該法案因其中的環(huán)保超級基金（Super Found）而聞名，因此，通常又被稱為《超級基金法》。

超級基金制度的經費來源

超級基金主要經費來源于國內生產石油和進口石油產品稅、化學品原料稅及環(huán)境稅，上述稅收全部進入超級基金的托管基金，然后按每年的實際需要進行撥款。1986年制定的《超級基金法案的補充與再授權》只允許上述稅種征收至1991年。1990年，《綜合預算調整法案》又將征收期延長至1995年。2002年1月通過的《小企業(yè)責任減免與“棕色地塊”復興法》，對《環(huán)境應對、賠償和責任綜合法》進行了補充修訂。2005年8月10日，美國國會規(guī)定，棕地貸款可以給予合格的“預期誠信購買者”，并建立了“棕地貸款基金”，向治理棕地的公私團體提供貸款。超級基金經費的其他來源包括常規(guī)撥款、從污染責任者追討的修復和管理費用、罰款、利息及其他投資收入等。目前超級基金主要資金來源于聯(lián)邦常規(guī)撥款。

超級基金制度的主要特點

法律規(guī)定明確具體。《超級基金法》是美國污染場地管理框架中最為全面的規(guī)范污染場地修復的法律。它主要是針對“歷史遺留”污染場地，特別是工業(yè)危廢填埋場、露天化工廢物傾倒場地和回收利用拆解場地。法案對基金使用范圍、污染行為法律責任人、超級基金的運作方式等作了明確具體的規(guī)定。

在超級基金的適用范圍方面，為了利用有限的資金使更多的受污染土地得到治理，美國政府建立了《國家優(yōu)先治理污染現(xiàn)場順序名單》制度，超級基金只支持被列入名單上的污染土地。按照法律規(guī)定，聯(lián)邦土地登記處推薦待評估的污染場址名單，環(huán)保局或有資質機構對污染場址進行初步環(huán)境評估，在此基礎上確定名單內各污染場址的治理順序。根據(jù)法案的相關規(guī)定，只有當責任主體不能確定，或無力或拒絕承擔相關費用時，超級基金才可被用來支付整治修復費用。

法案明確了受污染土地的環(huán)境法律責任主體。法案中的“有關責任方”不僅包括危險物質排放（或將要排放）時的場地的業(yè)主或使用人以及有害物質的排放者，也包括了該場地現(xiàn)在的業(yè)主或使用人。

法案對超級基金運作程序作出了明確規(guī)定。首先對污染場址進行初步評估，利用污染危害評分系統(tǒng)對污染嚴重程度進行定性評估，并在污染場址調查基礎上擬定《國家優(yōu)先治理污染現(xiàn)場順序名單》。污染場地在開始修復程序前，先要提出整治調查與可行性研究，再由聯(lián)邦政府提出整治修復計劃。整治修復計劃包括研究范圍、污染場址描述、替代方案篩選、方案可行性調研四部分。整治修復方案經由社區(qū)民眾參與討論與提出建議后，由政府選擇具體方案并形成決策報告書。決策報告書明確治污方法與預定目標，并且在報告書中對治污期間相關流程與事項作出具體規(guī)定。

環(huán)保署被授予“絕對”權力。《超級基金法》授權EPA督促潛在責任方及時開展場地修復行動。同時，法案賦予EPA無限期的追溯權力，且并不需要把過多精力花費到污染責任的認定上，既可以向多個污染責任方的任何一方提起全額賠償要求，然后由此責任方自行通過法律程序向其他潛在責任方追討治理費用。在污染責任不清的情況下，超級基金可以墊付場地治理費用，再由EPA向責任者追討，這種污染治理優(yōu)先的體系大大提高了系統(tǒng)運行效率。超級基金項目依靠州政府、地方政府以及公眾一起參與管理，將污染項目分成兩類并提出了相應的污染防治措施：第一類是典型的短期反應污染行為，指的是從環(huán)境中清除已經泄漏或即將泄漏的危險物質的應急行動，例如含有危險物質的貯罐和遺棄的桶罐，對人體健康或環(huán)境構成極大風險的表層污染土壤等。第二類為長期污染清理項目，需要進行場地修復行動。相對于污染清除行動，修復行動通常是指長期的反應行動。修復行動將永久性地并顯著地減少因危險物質的釋放或潛在的釋放威脅構成的風險。

對污染行為的無限追責。超級基金法的突出特點是污染行為的連帶責任和追溯本源。超級基金或聯(lián)邦政府可向任何一個能夠找到的污染責任人追索全部治理費用。而且這種責任事實上是一種無限責任，即如果有關責任方無力負擔其根據(jù)法律規(guī)定應當償付的污染清理費用和損害賠償費用，則任何對其控股或參股的組織和個人均可成為追責的對象。而溯本追源的規(guī)定，使一些按照原有法律規(guī)定不屬于違法的污染行為，如果按照該法的標準可能構成環(huán)境污染的，也可以認為丟棄的企業(yè)應負治理責任，同時也使現(xiàn)在的業(yè)主以及使用人負有治理的法定責任。此外，超級基金法案在確定責任主體的同時，還規(guī)定了在發(fā)生不可抗力、戰(zhàn)爭或行動、第三方的作為以及以上三種原因混合的情況下，上述責任主體不承擔治理費用，治理費用由超級基金支付。

超級基金的實施效果

據(jù)統(tǒng)計，自1983—2008年，超級基金項目共清理有害土壤、廢物和沉積物1億多立方米，清理垃圾滲濾液、地下水、地表水約12.9億立方米，為數(shù)萬人提供了潔凈的飲用水源。截至2012年7月26日，美國共有1664個污染場地列入國家優(yōu)先名錄，其中360個污染場地已清理完畢，1304個污染場地仍留在國家優(yōu)先名錄內。為推動地下水修復技術向前發(fā)展，EPA設立了“超級基金創(chuàng)新技術評價”標志和場地清理技術交流平臺，鼓勵企業(yè)與科研單位的技術創(chuàng)新。