在距離聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)最后期限只有700多天之際，作為目標(biāo)八大領(lǐng)域之一的減少和消除貧困問題，成為國際社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。特別是國際金融危機(jī)發(fā)生后，全球減貧形勢更為嚴(yán)峻。

提起貧困問題，人們就會(huì)想起非洲戰(zhàn)亂和南美的貧民窟，尤其是巴西里約熱內(nèi)盧貧民窟最為典型，以至于好萊塢的一些電影都紛紛將此作為背景。受電影傳播的影響，世人也都將巴西的貧民窟作為城市化過程當(dāng)中反面典型。當(dāng)年巴西由于過快的城市化，導(dǎo)致大量農(nóng)民居民涌入到城里去，而城市又沒有準(zhǔn)備好房子供新移民們居住，結(jié)果這些新移民只能因陋就簡聚居于城市的一些邊緣地帶和山區(qū)，形成“法維拉”（FAVELA），即貧民窟。而貧民窟在人們眼中基本上是吸毒、賣淫和犯罪的代名詞。

貧民窟是巴西城市化進(jìn)程的產(chǎn)物。半個(gè)世紀(jì)前，巴西城市工業(yè)的發(fā)展吸引了大量農(nóng)村人來城市謀生。因?yàn)槌鞘锌臻g有限，外來務(wù)工人員被迫居住在城市邊緣的山坡上，而城市發(fā)展過程中的動(dòng)遷征地也將大量低收入家庭安置到郊外荒野的臨時(shí)居住地。很快，這些臨時(shí)安置地變成了城市貧民的聚居區(qū)，成為巴西貧困現(xiàn)象的一個(gè)縮影。巴西的城市化進(jìn)程呈現(xiàn)以下特點(diǎn)。

首先，城市過度化。城市過度化是指城市人口超過經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展也不足以支持龐大的城市人口的現(xiàn)象。巴西城市人口的增長速度大大超過工業(yè)化的發(fā)展速度。1970年代中期，巴西制造業(yè)就業(yè)人口占總就業(yè)人口的20%，而城市人口卻已占總?cè)丝诘?1%。美國曾用近100年的時(shí)間使城市人口的比重從30%提高到70%，而巴西達(dá)到同等程度僅用了40年。另外，在實(shí)現(xiàn)同等城市化率增幅的同時(shí)，發(fā)達(dá)國家的人均GDP增加了2.5倍，而巴西只增加了60%。這說明，巴西的城市化進(jìn)程與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間存在脫節(jié)現(xiàn)象。這種超前過速的發(fā)展勢必造成城市化進(jìn)程中的虛假繁榮，從而導(dǎo)致巴西城市在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等各領(lǐng)域的不協(xié)調(diào)發(fā)展，并產(chǎn)生諸多問題。

其次，城市化地域差別明顯，造成高失業(yè)率。巴西城市化水平最高的是東南部地區(qū)（89.3%），其后依次為中西部地區(qū)（84.4%）、南部地區(qū)（77.2%）、東北部地區(qū)（65.2%）、北部地區(qū)（62.4%）。其中除南部地區(qū)和中西部地區(qū)的城市化率與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度成反比外，其他地區(qū)這兩者基本上都是成正比的。另外，巴西主要城市的地理分布不均衡也造成了高失業(yè)和貧困成為相伴生的難題。在城市化初期，城市對農(nóng)民的吸引力主要體現(xiàn)在就業(yè)機(jī)會(huì)的增多。但自“經(jīng)濟(jì)奇跡”以后，巴西便步入長達(dá)10年的債務(wù)危機(jī)，20世紀(jì)90年代上半期遭遇了高通貨膨脹以及隨后的低速增長周期。經(jīng)濟(jì)活力的下降使得城市就業(yè)者與就業(yè)崗位之間存在巨大的剪刀差，進(jìn)而使得城市失業(yè)率一直居高不下。遷入城市的農(nóng)民大多缺乏專業(yè)技術(shù)知識(shí)，因此無法滿足現(xiàn)代工業(yè)部門的技術(shù)要求。另外，農(nóng)民工因?yàn)榧揖池毨?，不僅不能參加正常的技術(shù)培訓(xùn)，也無法供養(yǎng)自己的子女接受良好的教育，這在城市中形成了一個(gè)永久失業(yè)的群體，進(jìn)而被淪為城市貧民階層。

最后，出現(xiàn)大都市化現(xiàn)象。大都市化基本是指一個(gè)城市與其郊區(qū)連為一體。在巴西，這一現(xiàn)象是城市長期發(fā)展的結(jié)果。圣保羅城是巴西城市大都市化的一個(gè)典型，由圣保羅城至里約熱內(nèi)盧城的東南沿海一帶已構(gòu)成集合城市。集合城市被認(rèn)為是現(xiàn)代城市的最高形式。圣保羅市市長曾指出，“一方面大都市化集中了拉美國家的許多問題和矛盾，但另一方面也聚集了變革的巨大力量。它既是依附、不發(fā)達(dá)、極權(quán)主義和紊亂的代名詞，也成為國家財(cái)富的主要源泉和民族精華的要地”。由此可見，大都市化是把雙刃劍，它在潛藏著危機(jī)的同時(shí)也為擺脫危機(jī)、創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)發(fā)展的新方式提供了條件。

最近8年，尤其是在盧拉和羅塞夫兩任總統(tǒng)的治理下，巴西的貧富差距大大縮小，貧困人口從8年前的5000萬已減少了一半多。目前巴西1.86億人中只有不到3000萬人口沒有進(jìn)入中產(chǎn)階級(jí)，只占人口比重15%以下。巴西在城市化治理方面取得成績背后的經(jīng)驗(yàn)可概括為以下幾點(diǎn)。

一是推動(dòng)農(nóng)村土地改革。巴西歷史上沒有經(jīng)歷過徹底的土地改革，高度集中的大土地所有制使得大部分良田掌握在大莊園主手里，其規(guī)模最大的可以達(dá)到幾萬、十幾萬公頃，而大量農(nóng)民處于缺地少地的狀態(tài)。農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)使得農(nóng)村土地進(jìn)一步集中，基本生產(chǎn)資料的缺少也成為推動(dòng)農(nóng)民大舉遷往城市的重要原因。為從土地這個(gè)源頭延緩過速發(fā)展的城市化，巴西政府曾頒布《土地法》，該法規(guī)定“政府有權(quán)依照法律條款通過公正賠償征收農(nóng)村地產(chǎn)”，對荒蕪?fù)恋剡M(jìn)行征收，并將征收的土地有償分配給無地和少地的農(nóng)民。1999年，巴西政府增設(shè)了土地發(fā)展部，2003年，貧民出身的盧拉上臺(tái)后啟動(dòng)了“全國土地改革計(jì)劃”。這些政策促進(jìn)了農(nóng)村大片土地連塊，可以進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營，產(chǎn)生規(guī)模報(bào)酬遞增效應(yīng)。巴西農(nóng)業(yè)也屢創(chuàng)佳績，短期內(nèi)成為世界上最重要的農(nóng)業(yè)出口大國，在不到30年的時(shí)間內(nèi)，巴西從一個(gè)糧食進(jìn)口國轉(zhuǎn)變?yōu)槭澜绱蠹Z倉之一，巴西目前已變成過去全球主要糧食出口五大地區(qū)的強(qiáng)大競爭對手（美國、加拿大、澳大利亞、阿根廷與歐盟過去是世界五大糧食出口國），2012年巴西農(nóng)產(chǎn)品出口再次創(chuàng)下歷史最好紀(jì)錄，全年農(nóng)產(chǎn)品出口額達(dá)到958億美元，比2011年增長1%。進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品164億美元，同比下降6.2%。農(nóng)產(chǎn)品對外貿(mào)易順差794億美元。

二是實(shí)施旨在減貧的系列社會(huì)政策。城市高貧困率是巴西貧困問題的重要特點(diǎn)。這兩屆巴西政府為實(shí)現(xiàn)減貧目標(biāo)采取了一系列社會(huì)政策，盧拉政府提出了“零饑餓計(jì)劃”，該計(jì)劃由食品保障、加強(qiáng)家庭農(nóng)業(yè)、改善收入、社會(huì)動(dòng)員等四個(gè)主要部分組成，包括30多項(xiàng)政策和行動(dòng)方案，具體實(shí)施則由內(nèi)閣的12個(gè)部門協(xié)調(diào)進(jìn)行。在這些政策中，“家庭救助金計(jì)劃”最受矚目。政府根據(jù)家庭人均月收入、家庭未成年人數(shù)確定給予貧困家庭的救助金額度，領(lǐng)取救助金的家庭必須遵守以下前提條件：確保學(xué)齡兒童和青少年的入學(xué)權(quán)力，確保0～6歲的兒童接種疫苗，確保婦女產(chǎn)前與產(chǎn)后的護(hù)理。“家庭救助金計(jì)劃”在改善收入分配不公方面發(fā)揮了重要作用。

三是改善城市基礎(chǔ)設(shè)施?；A(chǔ)設(shè)施不完善不僅是制約巴西經(jīng)濟(jì)增長的痼疾，也是造成城市貧民窟問題泛濫的重要原因。2007年，巴西啟動(dòng)了旨在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“加速增長計(jì)劃（PAC）”，其中改善巴西民眾生存條件是該計(jì)劃的目標(biāo)之一，而增加貧民窟基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為PAC計(jì)劃的重要組成部分。巴西借舉辦世界杯和奧運(yùn)會(huì)的契機(jī)，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。羅塞夫總統(tǒng)于2012年8月公布了一個(gè)吸引665億美元私人資本用于公路鐵路和其他交通設(shè)施的計(jì)劃。計(jì)劃規(guī)定，大部分投資將用于鐵路網(wǎng)的規(guī)劃與建設(shè)，小部分將用于新建公路，以及改造目前的干線國道和建設(shè)國道復(fù)線。這些鐵路和公路建設(shè)項(xiàng)目竣工后，將改善巴西當(dāng)前十分緊張的交通狀況，顯著降低巴西產(chǎn)品的運(yùn)輸成本，提高產(chǎn)品的國際競爭力。該計(jì)劃的另一個(gè)重要內(nèi)容，就是允許私人部門參與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。計(jì)劃規(guī)定，政府將對新的鐵路和公路項(xiàng)目實(shí)施招標(biāo)，允許私人企業(yè)參與項(xiàng)目的施工與經(jīng)營，并且可以從國家開發(fā)銀行獲得低息貸款。以前，巴西法律將基礎(chǔ)設(shè)施視為戰(zhàn)略領(lǐng)域，只允許國營企業(yè)負(fù)責(zé)施工與經(jīng)營，導(dǎo)致資金來源有限，基礎(chǔ)設(shè)施長期得不到改善。

四是推廣職業(yè)教育，促進(jìn)貧困人口就業(yè)。為促進(jìn)貧困人口就業(yè)，巴西從上個(gè)世紀(jì)90年代開始大力推廣旨在提高城市貧民就業(yè)水平的職業(yè)教育政策。盧拉政府延續(xù)了這一政策，并于2004年啟動(dòng)了“全國高等教育評估體系”和“全民大學(xué)計(jì)劃”，2006年創(chuàng)立“基礎(chǔ)教育持續(xù)與發(fā)展、職業(yè)教育增值基金”和“聯(lián)邦技術(shù)教育網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)展計(jì)劃”。通過職業(yè)技術(shù)教育的推廣，巴西城市失業(yè)問題有所緩解。2008年，巴西推出了“幫助青年就業(yè)計(jì)劃”。該計(jì)劃主要由巴西政府向各個(gè)州市提供一定的財(cái)政援助，鼓勵(lì)他們?yōu)楫?dāng)?shù)?8~29歲低學(xué)歷、貧困青年提供職業(yè)培訓(xùn)，以滿足用人單位的需要。同時(shí)，巴西政府規(guī)定，各個(gè)州、市至少應(yīng)為30%接受此類培訓(xùn)的青年解決就業(yè)問題。巴西各個(gè)州、市將根據(jù)勞動(dòng)力市場不同領(lǐng)域的需要為這些青年人選擇合適的培訓(xùn)課程，保證他們接受培訓(xùn)后可以立即上崗。從2008年至今已有近45萬名青年人參加培訓(xùn)，其中約24萬人最后完成了培訓(xùn)，他們中的35%找到了正式工作。此外，各級(jí)政府勞動(dòng)局均設(shè)有專門的公共就業(yè)協(xié)會(huì)，充分利用網(wǎng)絡(luò)、媒體等手段，建立人才庫，隨時(shí)跟蹤勞動(dòng)力市場的供求情況，為供求雙方建立暢通的聯(lián)系渠道。

在這些政策的刺激下，巴西逐漸地減少了城市化造成的弊端，從2003年以來經(jīng)濟(jì)開始復(fù)蘇，其主要?jiǎng)幽苓€是在于內(nèi)需旺盛，巴西內(nèi)需對GDP的貢獻(xiàn)率高達(dá)80%。一些經(jīng)濟(jì)分析認(rèn)為，從中長期來看，巴西的內(nèi)需仍將持續(xù)，經(jīng)濟(jì)增長不會(huì)熄火。理由主要有三：一是巴西在未來將迎來兩大賽事——奧運(yùn)會(huì)和世界杯，這將會(huì)為巴西帶來巨大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和消費(fèi)動(dòng)能；二是近年發(fā)現(xiàn)的巴西深海油田，在近幾年可能仍處在投資開發(fā)期，這也將為經(jīng)濟(jì)增長帶來助力；三是從巴西政策層面來看，巴西近年來內(nèi)需強(qiáng)勁，與最近幾屆巴西政府有力改善社會(huì)基本面、縮小巴西窮富差距有關(guān)。