訪中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院副院長朱信凱

記者：黨的十八屆三中全會審議通過的《決定》涉及“三農(nóng)”部分的主線是什么？

朱信凱：《決定》涉及“三農(nóng)”的內(nèi)容集中反映了一個重要目標，就是在促進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的過程中賦予農(nóng)民更多權利。中國特色城鎮(zhèn)化歸根結底是人的城鎮(zhèn)化，只有切實保障了農(nóng)民權利，實現(xiàn)基本公共服務均等化，為農(nóng)民轉變?yōu)槭忻駝?chuàng)造條件，使“農(nóng)民”成為一種職業(yè)而不是一種身份，城鎮(zhèn)化的發(fā)展成果才能惠及全體人民，才能帶動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村發(fā)展。

按照《決定》的邏輯，農(nóng)民的權利不僅包括農(nóng)民本身具有的權利，而且包括進城農(nóng)民應該平等享有的市民權利，共十大權利。農(nóng)民本身具有的財產(chǎn)權利主要包括土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、集體資產(chǎn)收益分配權。這是法律賦予農(nóng)民的合法財產(chǎn)權利，無論他們是否還需要以此來作基本保障，也無論他們是留在農(nóng)村還是進入城鎮(zhèn)，任何人都無權剝奪。農(nóng)民成為新市民應享有的權利則包括戶籍平等權利、進城就業(yè)權利、平等就醫(yī)權利、社會保障權利、體面居住權利、公平教育權利、民主訴求權利。

記者：《決定》提出，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利。土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、集體資產(chǎn)收益分配權是農(nóng)民的三大主要財產(chǎn)權利，如何理解《決定》在此方面的創(chuàng)新？

朱信凱：《決定》強調(diào)要“依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權”、“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能”。實現(xiàn)土地經(jīng)營的規(guī)模效益，關鍵在于切實保護農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權。保持農(nóng)村土地承包關系長久不變，不僅能夠增強農(nóng)民增加農(nóng)業(yè)投入的動力，也能夠解除農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)的后顧之憂。農(nóng)村土地經(jīng)營權的公開流轉，為實現(xiàn)農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了條件。賦予農(nóng)民承包經(jīng)營權抵押、擔保權能，是一個重大政策突破?？傮w看，優(yōu)化農(nóng)村土地所有、占有、使用、收益權能在不同主體之間的分布，便于更好堅持集體對土地的所有權，更好保障農(nóng)戶對土地的承包權，更好用活土地經(jīng)營權，推動農(nóng)地資源有效配置。

就宅基地使用權而言，城市居民購買的房屋具有完整產(chǎn)權，可以抵押、擔保、買賣，而農(nóng)民在宅基地上合法建造的房屋卻不具有完整產(chǎn)權?！稕Q定》強調(diào)“保障農(nóng)戶宅基地用益物權，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓”。這旨在賦予農(nóng)民平等的財產(chǎn)權利，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程。今后應進一步創(chuàng)新宅基地使用權的流轉模式，允許其可以在村集體內(nèi)部流轉、抵押、出租和買賣，或作為出資、合作條件，由村集體在不改變宅基地用途的前提下，對其宅基地和房屋依法開發(fā)利用。

《決定》提出，“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權利”，就是賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承的權利，使農(nóng)民依法獲得集體資產(chǎn)股份分紅收益。這不只是一個經(jīng)濟問題，更是農(nóng)民作為公民的基本權利問題。《決定》提出，“保障農(nóng)民公平分享土地增值收益”，這是促進城鄉(xiāng)要素平等交換的重要決策。保障農(nóng)民集體資產(chǎn)收益分配權，需要允許集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地在開發(fā)進程中的同價乃至同權；需要建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，讓農(nóng)民平等地分享現(xiàn)代化發(fā)展成果。

記者：近年來，為破除城鄉(xiāng)二元結構，我們做了大量工作，但工農(nóng)關系和城鄉(xiāng)關系仍不夠協(xié)調(diào)，如何進一步破除城鄉(xiāng)二元結構？

朱信凱：城鄉(xiāng)二元結構是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。目前我國城鎮(zhèn)常住人口中有2億多人沒有城鎮(zhèn)戶籍，不能享受到與城鎮(zhèn)戶籍人口同等的社會福利。因此，首要任務就是放開戶籍對權利的禁錮。首先要降低附著在戶口之上的福利待遇，減少戶口的附加值。其次要推動改革循序漸進、分門別類地進行，逐步推進非農(nóng)就業(yè)人口向城鎮(zhèn)人口的轉變和城鎮(zhèn)流動人口戶籍的變更。既要采取措施讓具備條件的農(nóng)民工在就業(yè)所在地逐步安家落戶，又要引導產(chǎn)業(yè)向內(nèi)地、向中小城市和小城鎮(zhèn)轉移，讓更多農(nóng)民就地就近轉移就業(yè)。

實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”，賦予農(nóng)民工進城就業(yè)權利是第一步。然而，城鎮(zhèn)管理者為了給戶籍人口創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，普遍要求就業(yè)政策向本地人口傾斜。這就產(chǎn)生了對流動人口的招聘歧視和同工不同酬現(xiàn)象。因此，要進一步完善職業(yè)培訓、就業(yè)服務、勞動維權“三位一體”的就業(yè)保障機制，在城鄉(xiāng)全面推進就業(yè)服務的制度化。要加強對流動人口的失業(yè)救助，尤其是鼓勵農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，回到縣城或小城鎮(zhèn)定居，發(fā)展小型服務業(yè)。

此外，由于戶籍限制，農(nóng)民工缺乏利益訴求渠道和保障機制。首先要切實推動我國勞動用工制度的規(guī)范化，從根本上消除對農(nóng)民工民主權利的歧視性對待。其次，要擴大農(nóng)民工職代會代表比例、社區(qū)代表比例，通過政務公開、民主議事會等方式擴大農(nóng)民工民主權利的實現(xiàn)通道，逐步將農(nóng)民工的利益表達納入城鎮(zhèn)政治生活中。

記者：《決定》明確提出，推進城鄉(xiāng)公共資源均衡配置。廣大農(nóng)民工為城鎮(zhèn)化作出重要貢獻，如何保障其在醫(yī)保、社保、教育、住房等方面享受到均等的公共服務？

朱信凱：實現(xiàn)公民醫(yī)保在全國范圍內(nèi)的自由遷移，是實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”的題中之義。當前，農(nóng)民工醫(yī)療保險參保率低、基本醫(yī)療保障水平低，使農(nóng)民工因病致貧的風險性大大增加。下一階段，完善基本醫(yī)療保障體系的重點應是縮小城鄉(xiāng)醫(yī)療保障差距。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險發(fā)展，提高新農(nóng)合籌資標準，完善基層醫(yī)療服務體系建設。同時，新增醫(yī)療衛(wèi)生資源要重點向農(nóng)村和小城鎮(zhèn)傾斜，建立城鄉(xiāng)和區(qū)域間對口支援的長效機制，夯實小城鎮(zhèn)醫(yī)療服務能力。

養(yǎng)老等社會保障有著落，農(nóng)民工才能真正在城中安家落戶。但事實上，現(xiàn)在農(nóng)民工參保率普遍偏低。由于流動性大，省際間參保標準不一、權利標準不一，農(nóng)民工參保意愿低，即使參保也很難堅持。因此，必須努力擴大社會保險對農(nóng)民的覆蓋面，抓緊制訂社保制度城鄉(xiāng)銜接和跨地區(qū)轉移續(xù)保的辦法，加強對企業(yè)繳納保險的監(jiān)管，讓農(nóng)民工能夠參保、愿意參保。

在農(nóng)民工屬地化公共服務中，阻力最大的是住房保障和教育保障問題。發(fā)達地區(qū)的城鎮(zhèn)吸納了大量外來人口，但即便小學義務教育能夠保證，如不放開初中和高中教育資源，那么隨遷子女還是要回到原籍上學。因此，需要加大中央財政對義務教育經(jīng)費的統(tǒng)籌力度，對于外來人口比例較大、行政級別較低的城鎮(zhèn)給予優(yōu)惠政策。還要積極探索異地高考改革方案，減少異地教育、異地高考的阻礙。