編者按：《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013－2017年）》日前發(fā)布。這次編制黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃，是加強黨的制度建設的一項戰(zhàn)略工程。今年5月27日，經(jīng)中共中央批準，對外公布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》及《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》,迅即受到社會各界廣泛關注。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的出臺,標志著我們黨首次擁有了完整并予公開的黨內(nèi)“立法法”。黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設邁上了新臺階。中央部署，全黨自上而下分批開展黨的群眾路線教育實踐活動，現(xiàn)已進入整改落實階段。群眾路線作為黨的根本工作路線，早就載入黨章，認真貫徹黨章與充分自覺實踐群眾路線密切相關。為此，理論網(wǎng)記者專訪了中央黨校教授、著名黨建專家葉篤初。

記者：您能給我們介紹一下我國當前黨內(nèi)法規(guī)的構成嗎?“黨內(nèi)法規(guī)”這一稱謂是從什么時候開始正式使用的?

葉篤初：中共黨內(nèi)的法規(guī)建設同黨的逐步發(fā)展、成熟、健康、興盛是緊相聯(lián)系的。從淵源講，黨內(nèi)法規(guī)是從黨的第一次全國代表大會通過了黨的第一個綱領開始，雖然此時并不叫做黨章，也未叫作某某法規(guī)，但是它具有法規(guī)的屬性。綱領也是一種指導、規(guī)范和約束嘛！至今整個黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)構成系列，首先是一部黨章，那就是現(xiàn)行的十八大黨章。黨章即是元制度、根本法。其次，是兩個準則：一個是《關于黨內(nèi)政治生活的若干準則》。一個是《中國共產(chǎn)黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》。黨內(nèi)政治生活準則比較早，是十一屆五中全會通過的。為什么現(xiàn)在特別強調(diào)黨內(nèi)政治生活準則呢?因為它繼續(xù)有效。再次，是超過16個以上正式和若干暫行的條例。所以我們現(xiàn)在的黨內(nèi)法規(guī)是個什么樣的構成呢?是包括黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則。學者們概括為七位制，七個層位。所以我的論斷是：已經(jīng)是相對完整的系列，從黨章這個元制度、根本法開始，由此衍生大約超過近千種。

黨內(nèi)法規(guī)這個稱呼很早就有了。約法定制，這在中國自古有之。黨內(nèi)法規(guī)從興建之初就有制定章程這個提議?？偟膩碚f，黨的初創(chuàng)期，黨內(nèi)法規(guī)制度通常具有臨時性、暫時性，甚至與政策、規(guī)定重合，嚴格意義上的黨內(nèi)法規(guī)是后來才有的。所以當時許多政策、規(guī)定或者其他一些辦法等，其實也有約束力。對于專業(yè)研究標準來說，黨內(nèi)法規(guī)這個詞在黨章中正式載明起于十四大的黨章。以前都是用大體表意的語言，不是現(xiàn)在這樣非常嚴謹?shù)恼椒Q謂，也較少形成這種授權的正式的法規(guī)文件。所以十四大黨章使用了嚴謹?shù)谋硎?，即黨內(nèi)法規(guī)。黨內(nèi)法規(guī)是個名詞詞組，是一個表述性的語言?，F(xiàn)在有些學者感到對黨內(nèi)法規(guī)這個詞不好理解，其實中國古代的文字當中就有了法制的用法，講的是約束和規(guī)矩。所以黨內(nèi)法規(guī)是指黨內(nèi)用以約束、規(guī)范黨的自身活動，保證黨內(nèi)統(tǒng)一思想行為的不可缺少的武器。

記者：黨內(nèi)“立法法”是推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設的重大舉措。較以往的一些黨內(nèi)法規(guī)，這兩個新法規(guī)有何特點呢? “立法法”對今后黨內(nèi)法規(guī)的制定將產(chǎn)生怎樣的影響?

　葉篤初：涉及到黨內(nèi)“立法法”的解釋的時候，不能籠統(tǒng)地說這次兩個法規(guī)都是“立法法”。這次的兩個文件在性質上有所不同。前一個《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，現(xiàn)在學者們說是“立法法”，這是能夠成立的。而后一個更多屬程序性的制度文件，最好不將二者籠統(tǒng)都稱為“立法法”。第一個法規(guī)制定條例，是標準的“立法法”，是實體性的。第二個是法規(guī)文件備案報告制度，主要規(guī)范程序、手續(xù)問題。中央在2012年即先后制定了這兩個文件，已經(jīng)執(zhí)行，在2013年5月27日登報對外公布，標志著我們黨內(nèi)法規(guī)建設實行公開制度的一個里程碑。1990年，黨中央曾頒布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，此次發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，是對《暫行條例》的修訂。修訂后“程序”兩個字沒有了，“暫行”也沒有了，這說明什么呢?原來的文件重心還是強調(diào)程序，而《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》就變成了一個授權性的具有實體意義的文件，所以叫“立法法”的道理就在這里。法規(guī)制度有的主要是程序性的，有的主要是實體性的，還有一些法規(guī)制度是授權性的，程序是可以改動的，實體性和授權的是不能隨便改動的。

從現(xiàn)實的意義而言，科學制定法規(guī)是符合我們現(xiàn)階段黨的建設需要的,是提高黨的建設科學化水平的重要努力，這點很重要。全面提高黨的建設科學化水平是十八大提出的任務。黨的建設科學化水平的表現(xiàn)和體現(xiàn)方方面面，但是制度有很重要的意義，在某些方面甚至有決定意義。制度的特點和優(yōu)越性就是使許多事情常態(tài)化、規(guī)范化，法規(guī)越是周密完備，它的效果也就越加顯著有力。所以，重視法規(guī)的制定，程序上又重視報告?zhèn)浒钢贫?，就是在朝著黨的建設科學化的高度在努力?？茖W化的這種努力又是保證不斷提高執(zhí)行力的。法規(guī)的效力是在執(zhí)行中體現(xiàn)的，離開了執(zhí)行力，任何法規(guī)都可能變成空話、不能落實的空頭文件。在黨員中或一些干部中，甚至于在社會的公眾當中，常常會說你們規(guī)定得好，就怕執(zhí)行的不好，其實是一種合理的擔心。我們在這方面沒有什么可以說的，重要的是用行動來證明。重在行動。根據(jù)現(xiàn)在這一年多來制度實行情況、整個輿論環(huán)境和黨內(nèi)生活的環(huán)境來看，相信效果會逐漸地顯現(xiàn)出來。

葉篤初：黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的關系可以用兩句話、四個字來表述：一是遵從，黨內(nèi)法規(guī)對國家法律來說，遵從憲法和國家法律是天經(jīng)地義；二是保障，作為執(zhí)政的黨，沒有黨法，國法也就難以保障?，F(xiàn)行黨章就是這樣規(guī)定的，黨在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。我們是執(zhí)政的黨，但是我們在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，保證國家立法、司法和行政機關獨立負責、協(xié)調(diào)一致的工作。黨章上專門有一段話講到黨內(nèi)法規(guī)與國法的關系問題。

記者：您能預期一下黨內(nèi)“立法法”出臺后將收到的成效嗎?

葉篤初：黨內(nèi)“立法法”的出臺對我們黨來講，可說是意義十分重大，責任也十分重大?，F(xiàn)在黨的建設處于重要戰(zhàn)略機遇期的關鍵階段，我們作為執(zhí)政的大黨，肩負社會發(fā)展進步和人民的生活幸福的崇高使命?，F(xiàn)在法規(guī)公布了，效果如何，我想最終是要用事實來證明的，是要經(jīng)受實踐、人民和歷史的三重檢驗。 　　記者：從1921年建黨迄今，中國共產(chǎn)黨已經(jīng)發(fā)展成為一個擁有90多年歷史、8500多萬黨員、400多萬基層黨組織的全世界最大的政黨。請您解讀一下推出這兩部黨內(nèi)法規(guī)都釋放了哪些信號呢?

葉篤初：釋放什么信號呢？一句話就是從嚴治黨。這是在加強思想、組織、作風、制度、反腐倡廉建設全面推進的過程當中，在制度方面的又一項新的重大努力。從制度上講，實現(xiàn)治國必先治黨，治黨務必從嚴，所以，這可說是從嚴治黨的一個信號。從黨內(nèi)建設方向上講，黨的建設包括思想、組織、作風、制度、反腐倡廉等等，這個文件當然是對制度建設具有基礎意義。在一定意義上，制度決定黨的生命，決定黨的事業(yè)興衰成敗，作為執(zhí)政的黨，還決定著社會和國家的興旺發(fā)達。它釋放的信號帶有這樣的意義。

作為執(zhí)政的黨，在掌握公權力的情況下，黨的組織特別是負有社會責任、承擔公務工作的，需要法規(guī)來規(guī)范、約束。所以我強調(diào)說黨內(nèi)法規(guī)制度建設決定黨的生命，決定黨的事業(yè)興衰成敗，還有一句話，作為執(zhí)政黨的法規(guī)制度建設，同時還決定著社會、國家和人民的興旺發(fā)達。這里面，有我自己的一點認識和判斷，中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)的全部意義遠比社會上一般人的感覺、認知有很大的不同?，F(xiàn)在特別是年輕的一代對黨內(nèi)法規(guī)不太關注，希望大家能注意到這些，公開不是目的，公開是為了受到社會的監(jiān)督，聯(lián)系群眾包括讓群眾來監(jiān)督，來幫助和推動黨的自身各方面建設。

記者：黨的十八大報告提出要全面提高黨的建設科學化水平。習近平總書記多次公開強調(diào)，要加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設，“把權力關進制度的籠子里”。在黨內(nèi)建設處于重大戰(zhàn)略機遇期的關鍵階段，黨內(nèi)“立法法”的適時出臺，對于黨的建設有怎樣的歷史意義和現(xiàn)實意義?

葉篤初：把權力關進制度的籠子里，其實剛才已經(jīng)說到許多。制度有“剛性”約束作用，就是體現(xiàn)了這種功能。需要補充一點的是，制度建設還具有很強的傳遞性，不僅對當代、也會對后代產(chǎn)生影響。不斷加強制度建設將有力保證中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)長期執(zhí)政、保證中國共產(chǎn)黨及其所承擔的建設中國特色社會主義事業(yè)長盛不衰。

必須強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)是黨的各級組織和全體黨員開展工作、從事活動的基本遵循?！稐l例》是加強黨的制度建設的重要基礎性黨內(nèi)法規(guī)，對于規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)制定工作，推進黨的建設制度化、規(guī)范化、程序化，提高黨的科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，都具有十分重要的意義。我們的近期目標是加快構建內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴密、配套完備、有效管用的黨內(nèi)法規(guī)制度體系；要強化宣傳教育，加大執(zhí)行力度，切實維護黨內(nèi)法規(guī)的權威性和嚴肅性，努力在全黨形成重視、學習、遵守黨內(nèi)法規(guī)的濃厚氛圍。

記者：1945年黨的七大上，我們黨第一次在黨章中系統(tǒng)地闡述了群眾路線問題。黨的十八大修改后的新黨章重申：“黨在自己的工作中實行群眾路線，一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去，把黨的正確主張變?yōu)槿罕姷淖杂X行動。”群眾路線是中國共產(chǎn)黨的傳家寶，早已經(jīng)被寫進黨章了。請您從現(xiàn)實角度談談群眾路線教育實踐活動的意義。

葉篤初：按照黨中央的最新部署，全黨進行群眾路線教育實踐活動可說正是重要時刻。這次教育實踐活動一開頭是以黨中央、中央常委、中央政治局示范為特征的。在我的記憶中，歷史上也曾經(jīng)有過這種先在中央或者主要干部當中通過適當?shù)募袑W習或者專門會議來體現(xiàn)帶頭示范作用。所以這次教育實踐活動從一開始啟動就是中央政治局用了幾天的時間開了專門會議，做了一個舉世矚目的示范，公之于眾，接受監(jiān)督，這完全符合我們黨章的精神和法規(guī)的要求。同時還是對黨的優(yōu)良傳統(tǒng)的虔心承傳。

從黨的七大開始，群眾路線被寫進黨章，非常深刻非常有效，我們很快取得全國革命勝利，群眾路線在當時是深入黨心的。我在上個世紀40年代末尤感效應之大、之深、之遠，直到今天不能忘記。黨章上提出了群眾路線，黨內(nèi)的生活有了新的起色，黨內(nèi)的精神面貌有了很大變化。從歷史研究的角度加上自己的親身經(jīng)歷，我的感受就是，群眾路線有立竿見影之效。在七大黨章上作出規(guī)定，八大、十二大以來歷次黨章又充實豐富了內(nèi)涵。十八大之后還發(fā)展了這個精神，加上中央領導身體力行，其正能量將是無可估量的。當然，黨在全國執(zhí)政及長期執(zhí)政以后，現(xiàn)在的任務在一定意義上比起過去難度也加大了。相信全黨會更努力的，加上現(xiàn)代信息技術發(fā)達，人民群眾積極參與、支持和監(jiān)督，整個勢頭應該是很令人欣慰的，但是事情總有一個過程。這次活動是有序展開的，后面還需要制度鞏固，制度有穩(wěn)定性、更具長期效力。先有經(jīng)驗，后來定規(guī)，再總結經(jīng)驗，再形成制度，發(fā)展的結果都是這樣。

記者：最后，還想請您就全黨正在深入開展的以為民務實清廉為主要內(nèi)容的黨的群眾路線教育實踐活動中，怎樣認真學習黨章提些具體建議。 　

葉篤初：習近平總書記蒞任之始的首篇署名文章即是以黨章為題，并高屋建瓴地闡明了十八大通過的黨章修正案的豐富內(nèi)涵和深刻意義。他還強調(diào)指出：認真學習黨章、嚴格遵守黨章，是加強黨的建設的一項基礎性經(jīng)常性工作，也是全黨同志的應盡義務和莊嚴責任，對強化全黨黨章意識，增強黨的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力具有極為重要的作用。他還要求全黨牢固樹立黨章意識，真正把黨章作為加強黨性修養(yǎng)的根本標準，作為指導黨的工作、黨內(nèi)活動、黨的建設的根本依據(jù)，把黨章的各項規(guī)定落實到行動上、落實到各項事業(yè)中。對黨章意識不強、不按黨章規(guī)定辦事的要及時提醒，對嚴重違反黨章規(guī)定的行為要堅決糾正，全黨共同來維護黨章的權威性和嚴肅性。  

歷史證明，黨章是具有生命力的存在，一旦化為千百萬黨員的實際行動，就會成為取之不竭、用之不盡的物質力量，就會創(chuàng)造改天換地的英雄業(yè)績。把黨章內(nèi)化于心、外化于行是一個持續(xù)努力不斷推進的過程。因此要繼續(xù)按照這篇文章提出的要求，本著黨章精神把群眾路線教育實踐活動抓緊、抓實、抓得卓有成效。