正如毛澤東同志在20世紀(jì)50年代指出的，“老百姓百分之八十的事都由他們自己來辦，我們只包百分之二十就好辦了”。在一個社會結(jié)構(gòu)單一的時候，決策者可以像指揮軍隊一樣引領(lǐng)社會前進(jìn)，但當(dāng)利益格局復(fù)雜、社會訴求多元以后，要把更多的決策交給社會去博弈，交給社會組織去負(fù)責(zé)。要使居民的公共參與在法律和秩序的框架內(nèi)進(jìn)行，社會通過居民的參與來解決發(fā)展中出現(xiàn)的矛盾。

黨的十八屆三中全會提出，要創(chuàng)新社會治理，提高社會治理水平，維護(hù)國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序；要改進(jìn)社會治理方式，激發(fā)社會組織活力，創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾體制，健全公共安全體系。這次全會把以往的“社會管理”提升為“社會治理”，反映了我們黨的治理理念的高度提升，昭示著中國的治理模式正在發(fā)生深刻變化。

從社會管理到社會治理：治理理念的高度升華

治理是一門駕馭和引導(dǎo)社會和組織的藝術(shù)，它決定權(quán)利如何應(yīng)用，決策如何做出，居民或利益相關(guān)者如何參與的結(jié)構(gòu)之間、過程之間以及傳統(tǒng)之間的互動。治理不僅決定走向哪里，而且也決定誰應(yīng)當(dāng)參與決策和以什么樣的資格參與。國外的經(jīng)驗研究表明，公共對話與政府的信任度之間有明顯關(guān)系，公共參與可以提高政府的信任度，公共對話能夠提高經(jīng)濟(jì)運行效能。

在社會管理實踐中，人們逐漸認(rèn)識到：社會的制度結(jié)構(gòu)或關(guān)系，不只是政府內(nèi)部的結(jié)構(gòu)和關(guān)系，還包括社會部門的結(jié)構(gòu)和關(guān)系；人們越來越認(rèn)識到：政府對于公共事務(wù)的影響只是眾多因素中的一個因素，事情越復(fù)雜，政府的局限性越明顯；越來越多的人們開始相信：公共關(guān)心的重要問題，包括環(huán)境問題、信息和通訊技術(shù)發(fā)展問題，非常復(fù)雜，以至于不能僅僅依賴政府單獨決策。這樣，一個好的社會運行方式，還必須包括社會的廣泛參與，即以社會治理替代社會管理，唯此，才能充分調(diào)動社會積極性，既節(jié)省成本有效率，又能提高效能促進(jìn)社會和諧。

黨的十八屆三中全會將社會管理發(fā)展為社會治理，適應(yīng)了我國新時期的新特點和人民群眾在新時期的新期待。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型的過程中，由于政府、市場和社會的關(guān)系沒有徹底厘清，政府越位、缺位和不到位，人民群眾不能公平分享改革發(fā)展的成果。尤其是個別官員腐敗和官僚主義，造成干群關(guān)系的緊張，甚至在很多方面極大地傷害了群眾的積極性，對于黨和政府倡導(dǎo)的很多事情缺乏參與的熱情和活力，對于關(guān)系國家發(fā)展、民族存亡的重大問題，許多人在很多時候麻木不理、袖手旁觀。中華民族偉大復(fù)興的中國夢的實現(xiàn)，如果失去人民群眾的關(guān)心和參與，注定難成功。因此，如何激發(fā)人民群眾的熱情和活力，是當(dāng)前和今后一個時期必須直面的問題。

另一方面，社會公平問題已經(jīng)滲透到各個領(lǐng)域、各個層面，表現(xiàn)在人們的行為和心態(tài)上，并時而通過一些突發(fā)事件表現(xiàn)出來，它導(dǎo)源于政策、法規(guī)、機(jī)會、公共資源、生存發(fā)展環(huán)境諸多方面。如何構(gòu)建一個公平公正的社會環(huán)境，實屬當(dāng)下人民的最大期待。改革開放35年來，人民群眾的物質(zhì)生活水平得到極大改善，但是，老百姓對社會中的不公平、不公正現(xiàn)象仍心存疑慮，各種極端行為時有發(fā)生，各種社會矛盾和問題不斷出現(xiàn)。尤其由于利益格局不合理引發(fā)的過激反應(yīng)日趨凸現(xiàn)，諸如土地征用、房屋拆遷、醫(yī)患沖突、環(huán)境事件，經(jīng)常成為人們關(guān)注的新聞熱點和焦點。不得不承認(rèn)，利益格局調(diào)整是當(dāng)前社會體制改革的一個重要背景。改革難度之大，問題之多，矛盾之復(fù)雜，涉及人群和部門之廣泛，實為改革開放以來之最。深化這些“難啃的骨頭”的改革，需要凝聚群眾的智慧和力量，需要完善的社會治理方式和高超的社會治理水平。

提高社會治理水平，需要改革和更新當(dāng)前的治理模式

過去的35年發(fā)展中,中國社會的治理和體制結(jié)構(gòu)一直在不斷變化，主要表現(xiàn)在:法治在替代人治；立法與執(zhí)法的分離；部門之間的壁壘在打破；分權(quán)使地方領(lǐng)導(dǎo)獲得更多的權(quán)力；公眾越來越多參與立法、執(zhí)法和政策制定。但是按照治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，目前差距尚遠(yuǎn)，改革和提升的空間很大。

提升社會治理水平，要鼓勵社會各個方面參與社會事務(wù)和公共事務(wù)。在進(jìn)入新的發(fā)展時期，各種挑戰(zhàn)層出不窮，嚴(yán)峻危機(jī)時有發(fā)生的形勢下，探索新的社會治理模式，避免社會治理危機(jī)或通過社會治理避免危機(jī)，保持經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，已經(jīng)成為政治家、企業(yè)家和非營利部門領(lǐng)導(dǎo)人共同面臨的課題。從傳統(tǒng)的社會管理走向社會治理，通過社會治理提高組織效率、避免組織危機(jī)，保持組織、國家和社會的健康、持續(xù)和全面發(fā)展，已經(jīng)成為當(dāng)代社會的基本趨勢。

提升社會治理水平，要不斷完善決策模式。在一個日益復(fù)雜的社會格局中，如何引導(dǎo)社會沿著正確的方向前進(jìn)，避免曲折，避免危機(jī)？這需要新的社會治理模式。社會治理是一個國家開發(fā)經(jīng)濟(jì)和社會資源過程中實施管理的方式，它同時也是制定和實施決策的過程。所以,治理不僅僅局限于政府,也包括多元角色的互動。政府首先要意識到：重視公眾利益并不意味著要約束政府，但是政府應(yīng)當(dāng)與其他角色包括媒體、一些社會組織、企業(yè)組織分享共同利益，在基本的公共問題上要保持一致。

提升社會治理水平，要適應(yīng)產(chǎn)業(yè)革命變革，不斷改革社會體制。社會治理要努力適應(yīng)世界范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)革命和產(chǎn)業(yè)升級這一新的形勢，努力實現(xiàn)與時代同發(fā)展。目前，全球范圍內(nèi)的社會發(fā)展正處在一個新的探索階段，主要在兩個方面醞釀突破，其一是針對社會問題，通過各種途徑和平臺，在交流和碰撞中形成新的理念和方法，參加交流和碰撞的部門包括非營利組織、企業(yè)、政府、專家學(xué)者、職業(yè)服務(wù)供給商、創(chuàng)效評估人員等。其二是在傳統(tǒng)的金融體制內(nèi)，植入社會和環(huán)境效果評價，引導(dǎo)私人資本進(jìn)入社會和環(huán)境領(lǐng)域，產(chǎn)生了諸如社會創(chuàng)效證券、小額貸款、小額保險等新的金融產(chǎn)品和組織形式。這些創(chuàng)新活動依賴于社會體制改革，所以，社會體制改革與社會創(chuàng)新是不可分割的。當(dāng)前，必須把改革與創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合起來，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制、社會體制、文化觀念和行政治理模式的變革。換句話說，需要更加深層次的改革。

　改進(jìn)社會治理方式，必須形成合理的利益格局，充分激發(fā)社會活力

充分調(diào)動各方面的積極性，改進(jìn)社會治理方式，不斷滿足人民群眾不斷提高的對公平正義的要求，要進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)，強(qiáng)化司法公正，使法律成為社會公平正義、各類社會主體參與社會事務(wù)和公共事務(wù)、市場主體參與市場競爭的堅強(qiáng)后盾。以下的問題是首當(dāng)其沖的。

一是最大限度激發(fā)社會發(fā)展活力，必須明晰政府與社會的關(guān)系、政府與社會各自的責(zé)任。政府要完善法律法規(guī)和通過制度安排更好保障人民群眾各方面權(quán)益，讓全體人民依法平等享有權(quán)利和履行義務(wù)，使各種社會活動、居民的公共參與在法律和秩序的框架內(nèi)進(jìn)行。社會要通過居民的參與來解決發(fā)展中出現(xiàn)的矛盾和問題，建立起和諧的人際關(guān)系，形成秩序與活力統(tǒng)一的社會環(huán)境和氛圍。

二是要敢于以極大的政治勇氣和政治智慧解決人民群眾在社會領(lǐng)域中遇到的各種切身利益問題，以及感觸最深、反映最強(qiáng)烈的問題，敢于碰社會領(lǐng)域中的硬骨頭。要努力消除傳統(tǒng)社會和文化中長期積淀、阻礙國家現(xiàn)代化的障礙。在現(xiàn)實社會中，官本位和泛行政化趨勢是亟需改革的一個領(lǐng)域。官本位和泛行政化的觸角已經(jīng)遍及教育、科學(xué)研究、文化藝術(shù)，甚至居民生活等領(lǐng)域，它使等級制度和等級觀念侵蝕社會的公共生活，破壞了社會和諧和公共參與的基本價值——平等和公正，挫傷了社會成員的積極性和創(chuàng)造性。

三是加大力度改革計劃經(jīng)濟(jì)中遺留的阻礙社會和諧的因素。經(jīng)過35年的改革發(fā)展，人民群眾希望看到的是富有成效，公平正義，政治清明的改革。黨的十八屆三中全會要求進(jìn)一步深化改革，就是要通過反腐敗、縮小城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距、群體之間的差距，完善土地制度、戶籍制度，使全體人民能夠自由遷徙，安居樂業(yè)。

四是要進(jìn)一步完善居民參與公共生活的決策機(jī)制。隨著經(jīng)濟(jì)水平不斷提高，人民群眾的生活質(zhì)量不斷提升，要求民主決策和自我治理的訴求會越來越高，建立和完善社會治理體制機(jī)制，就要求改革和完善社會事務(wù)的公共決策機(jī)制。與改革開放初期比較，當(dāng)下的改革面臨的矛盾更多，更加復(fù)雜，尤其是涉及到收入分配制度改革、利益格局調(diào)整，必須依靠人民群眾的力量和人民群眾的參與。正如毛澤東同志在20世紀(jì)50年代就指出的，“老百姓百分之八十的事都由他們自己來辦，我們只包百分之二十就好辦了。”在一個社會結(jié)構(gòu)單一的時候，決策者可以像指揮軍隊一樣引領(lǐng)社會前進(jìn)。當(dāng)利益格局復(fù)雜、社會訴求多元以后，要把更多的決策交給社會去博弈，交給社會組織去負(fù)責(zé)，要相信社會的自治能力。

（作者為國家行政學(xué)院決策咨詢部副主任、教授）