摘要 經(jīng)過(guò)30多年改革與發(fā)展，國(guó)有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)布局、政企關(guān)系、經(jīng)營(yíng)機(jī)制、經(jīng)營(yíng)績(jī)效等方面都取得了巨大成就，但仍存在改革不到位的問(wèn)題。究其原因，國(guó)有企業(yè)存在“使命沖突”和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人“角色沖突”的“雙重沖突”問(wèn)題，使得國(guó)有企業(yè)進(jìn)一步改革難以落實(shí)到操作層次。國(guó)有企業(yè)可分為“公共政策性”、“特定功能性”和“一般商業(yè)性”三類(lèi)進(jìn)行分類(lèi)改革與治理，國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理可由“集中統(tǒng)一管理”逐步轉(zhuǎn)向“分層分類(lèi)管理”。
關(guān)鍵詞 國(guó)有企業(yè)改革 分類(lèi) 角色沖突 使命沖突
改革開(kāi)放之初，我國(guó)改革的重點(diǎn)從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，國(guó)有企業(yè)改革逐漸成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)。近年來(lái)，伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化以及國(guó)有企業(yè)最初改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、國(guó)有企業(yè)的整體良性穩(wěn)定發(fā)展，國(guó)有企業(yè)改革在整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革中的“中心”地位已經(jīng)較少被提及。但是，國(guó)有企業(yè)面臨的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境日趨復(fù)雜，國(guó)有企業(yè)改革與發(fā)展中既存在一直未解決的深層次問(wèn)題，也出現(xiàn)了新形勢(shì)下的新問(wèn)題。黨的十八屆三中全會(huì)指出，要發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用，不斷增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度，這必將帶動(dòng)國(guó)有企業(yè)改革與發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新的時(shí)期，需要有新的理論思考。
國(guó)有企業(yè)改革的成就與問(wèn)題梳理
30多年的國(guó)有企業(yè)改革與發(fā)展取得了巨大成就，具體可以概括為經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化、政企關(guān)系優(yōu)化、經(jīng)營(yíng)機(jī)制優(yōu)化、經(jīng)營(yíng)績(jī)效優(yōu)化四個(gè)方面。從國(guó)有經(jīng)濟(jì)的布局和結(jié)構(gòu)方面看，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立的大背景下，國(guó)有資本也漸漸從一般生產(chǎn)加工行業(yè)退出，更多地集中于關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，在新時(shí)期的國(guó)民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。據(jù)國(guó)資委統(tǒng)計(jì)，在39個(gè)工業(yè)行業(yè)中，有18個(gè)行業(yè)國(guó)有企業(yè)總產(chǎn)值占比低于10%。①?gòu)恼蛧?guó)有企業(yè)關(guān)系方面看，我國(guó)已初步建立起有效的國(guó)有資產(chǎn)管理體制，改變了過(guò)去“五龍治水”、普遍“內(nèi)部人控制”的現(xiàn)象，國(guó)有資產(chǎn)最主要的部分（主要是經(jīng)營(yíng)性的資產(chǎn)）得到了比較規(guī)范的管理，財(cái)政預(yù)算不再安排用于補(bǔ)充國(guó)有且有資本金性質(zhì)的支出和經(jīng)營(yíng)性虧損，政府的公共管理職能和出資人職能初步分離。從國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制方面看，大部分國(guó)有企業(yè)已經(jīng)進(jìn)行了公司制、股份制改革，建立起了現(xiàn)代企業(yè)制度，公司治理結(jié)構(gòu)逐步規(guī)范。全國(guó)90%以上的國(guó)有企業(yè)完成了公司制、股份制改革，中央企業(yè)的公司制、股份制改革面由2003年的30.4%提高到2011年的72%。②從國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效看，國(guó)有企業(yè)發(fā)展質(zhì)量和運(yùn)行效率得到了提升，競(jìng)爭(zhēng)力有了很大增強(qiáng)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)已經(jīng)擺脫困境，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)進(jìn)一步顯現(xiàn)。以下統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)清楚地表明了這一點(diǎn)：從2003年到2011年，全國(guó)國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)（不含金融類(lèi)企業(yè)）營(yíng)業(yè)收入從10.73萬(wàn)億元增長(zhǎng)到39.25萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)17.6%；凈利潤(rùn)從3202.3億元增長(zhǎng)到1.94萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)25.2%；資產(chǎn)總額85.37萬(wàn)億元，所有者權(quán)益29.17萬(wàn)億元，分別是2003年的4.3倍和3.5倍；2011年底，全國(guó)國(guó)有企業(yè)擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)專(zhuān)利21.4萬(wàn)項(xiàng)；截至2011年底，中央企業(yè)境外資產(chǎn)總額3.1萬(wàn)億元，營(yíng)業(yè)收入3.5萬(wàn)億元，實(shí)現(xiàn)凈利潤(rùn)1034.5億元，分別占全部中央企業(yè)資產(chǎn)總額、營(yíng)業(yè)收入和利潤(rùn)的11%、16.9%和11.3%。③
國(guó)有企業(yè)改革與發(fā)展的“四大優(yōu)化”成就，從宏觀層面可以概括為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“兩大效應(yīng)”。在經(jīng)濟(jì)改革方面，通過(guò)國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組和建立現(xiàn)代企業(yè)制度，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的以國(guó)有經(jīng)濟(jì)為主體的單一的微觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)得到顯著改觀，適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的以公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展的混合經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)確立；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，國(guó)有企業(yè)改革與發(fā)展，在保持我國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)、快速推進(jìn)我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程、提高我國(guó)經(jīng)濟(jì)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力方面發(fā)揮了重要的作用。總體而言，國(guó)有企業(yè)改革已經(jīng)基本達(dá)到20世紀(jì)90年代的預(yù)設(shè)目標(biāo)。
雖然國(guó)有企業(yè)改革與發(fā)展取得了上述巨大成就，但是從建設(shè)成熟的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求看，國(guó)有企業(yè)改革還存在五個(gè)方面的“不到位”問(wèn)題：第一，公司制、股份制的改革沒(méi)有到位，為數(shù)眾多的國(guó)有大企業(yè)，其母公司及二級(jí)以上公司層面的股權(quán)多元化改革大多停滯不前。這樣造成的結(jié)果是，一方面企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)不夠規(guī)范，市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)權(quán)利還無(wú)法得到充分保障；另一方面，企業(yè)具有行政級(jí)別，可以從政府那里得到稀缺資源，影響市場(chǎng)公平性。第二，關(guān)于壟斷行業(yè)的國(guó)有企業(yè)改革還不到位，社會(huì)各界對(duì)壟斷行業(yè)改革還缺乏相對(duì)統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，沒(méi)有探索出一條明確、可信又可行的改革路徑。壟斷行業(yè)的國(guó)有企業(yè)追求行政壟斷地位的行為，影響公平有效市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)格局的構(gòu)建，造成一定的社會(huì)福利損失。第三，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整還沒(méi)有到位。除涉及國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域外，國(guó)有企業(yè)還在某些一般競(jìng)爭(zhēng)性的行業(yè)領(lǐng)域擁有相當(dāng)規(guī)模的資產(chǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到目前為止，仍然有一半左右的國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)分布在非基礎(chǔ)性行業(yè)和非支柱產(chǎn)業(yè)中。第四，國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革還不到位，國(guó)有資本流動(dòng)性仍然較差，還滿(mǎn)足不了有進(jìn)有退、合理流動(dòng)和實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本動(dòng)態(tài)優(yōu)化配置的要求。這一方面導(dǎo)致傳統(tǒng)制造業(yè)中的過(guò)量國(guó)有資本不斷制造新的過(guò)剩產(chǎn)能，形成對(duì)非公資本的“擠出”效應(yīng)；另一方面，在關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈、改善民生和國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重要領(lǐng)域中，國(guó)有資本的作用沒(méi)有充分發(fā)揮。第五，國(guó)有企業(yè)監(jiān)督約束機(jī)制改革還不到位，還沒(méi)有形成完善的監(jiān)督約束機(jī)制，存在國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者享受“黨政官員”和“企業(yè)家”雙重激勵(lì)機(jī)制的現(xiàn)象，而相應(yīng)的約束機(jī)制不健全。
國(guó)有企業(yè)的“使命沖突”與“角色沖突”
之所以會(huì)出現(xiàn)上述五方面“改革不到位”問(wèn)題，一方面原因是改革動(dòng)力減弱。過(guò)去10年間，不同所有制的企業(yè)都在發(fā)展，國(guó)有企業(yè)也充分享受了上世紀(jì)末的改革紅利和本世紀(jì)前幾年的重化工業(yè)景氣。④同20世紀(jì)90年代相比，這些年國(guó)有企業(yè)所面臨的改革壓力大大減輕了，無(wú)論是國(guó)有企業(yè)自身，還是國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)，改革的動(dòng)力都不足。另一方面原因則更為根本和深層次：由于改革路徑依賴(lài)而形成的國(guó)有企業(yè)“使命沖突”和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人“角色沖突”，使得國(guó)有企業(yè)進(jìn)一步改革缺乏可操作性的思路。
所謂國(guó)有企業(yè)“使命沖突”，是指國(guó)有企業(yè)個(gè)體會(huì)面臨“盈利性企業(yè)使命”與“公共性政策使命”訴求的沖突。企業(yè)運(yùn)行的基本邏輯是“使命決定戰(zhàn)略定位、戰(zhàn)略定位決定戰(zhàn)略?xún)?nèi)容、戰(zhàn)略?xún)?nèi)容決定組織結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)決定企業(yè)運(yùn)行效率、企業(yè)運(yùn)行效率決定企業(yè)使命的實(shí)現(xiàn)”。使命就是企業(yè)存在的理由，是企業(yè)的價(jià)值取向和事業(yè)定位。國(guó)有企業(yè)存在的理由是其要承擔(dān)“國(guó)家使命”。從理論上分析，西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家也有國(guó)有企業(yè)，其使命一般是單一的，即彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的公共使命。而我國(guó)國(guó)有企業(yè)的“國(guó)家使命”不僅包括彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷等公共性使命，還包括鞏固社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度、國(guó)有資產(chǎn)保值增值、保證國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全等盈利性使命。這是由社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制包括社會(huì)主義特性和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特性?xún)煞矫媸姑笏鶝Q定的。應(yīng)該說(shuō)，一方面賦予我國(guó)國(guó)有企業(yè)鞏固社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度、發(fā)揮國(guó)民經(jīng)濟(jì)中主導(dǎo)作用的經(jīng)濟(jì)利益使命，另一方面賦予其彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的社會(huì)公共使命，這樣對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)整體定位的“國(guó)家使命”，是符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的，也是與我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展現(xiàn)實(shí)緊密結(jié)合的，整體是科學(xué)合理的。正因?yàn)槿绱?，黨的十五屆四中全會(huì)指出：“國(guó)有經(jīng)濟(jì)要控制的行業(yè)和領(lǐng)域主要包括：涉及國(guó)家安全行業(yè)、自然壟斷行業(yè)、重要公共產(chǎn)品和服務(wù)行業(yè)以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)。”但是，近些年的實(shí)踐表明，對(duì)于具體的國(guó)有企業(yè)而言，如果每個(gè)國(guó)有企業(yè)都擔(dān)當(dāng)上述兩方面“國(guó)家使命”，國(guó)有企業(yè)個(gè)體會(huì)面臨“盈利性企業(yè)使命”與“公共性政策使命”訴求的沖突。一方面，國(guó)有企業(yè)要發(fā)揮鞏固社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度和國(guó)民經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用，作為企業(yè)要通過(guò)追求盈利性來(lái)保證自己的不斷發(fā)展壯大，從而完成上述使命，這需要考核國(guó)有資產(chǎn)保值增值。為此，國(guó)有企業(yè)就有動(dòng)機(jī)尋求一切機(jī)會(huì)盈利，包括利用行政資源獲取壟斷地位、限制其他企業(yè)的進(jìn)入，或者快速擴(kuò)張、進(jìn)入利潤(rùn)率高而非關(guān)國(guó)計(jì)民生的行業(yè)等。同時(shí)，國(guó)有企業(yè)還追求市場(chǎng)化的高水平薪酬待遇。另一方面，國(guó)有企業(yè)要彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，定位為政策工具，要求犧牲盈利，服務(wù)公共目標(biāo)。為此，國(guó)有企業(yè)要具有行政級(jí)別，這在某種程度上成為國(guó)有企業(yè)股權(quán)多元化改革的障礙。這兩方面定位要求，使得當(dāng)前國(guó)有企業(yè)陷入賺錢(qián)和不賺錢(qián)兩難的尷尬境地——不賺錢(qián)無(wú)法完成國(guó)有資產(chǎn)保值增值、壯大國(guó)有經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，賺了錢(qián)又被指責(zé)損害市場(chǎng)公平和效率。
所謂國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人“角色沖突”，是指國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人同時(shí)承擔(dān)“企業(yè)家”角色和“黨政官員”角色而引發(fā)的問(wèn)題和沖突。按照現(xiàn)行的國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人管理制度，無(wú)論是董事會(huì)成員、黨組織班子、監(jiān)事會(huì)主席，還是經(jīng)理層，都籠統(tǒng)地被認(rèn)為是國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)干部，基本上都納入黨政干部的范疇，按照行政級(jí)別進(jìn)行管理，并保留國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員與國(guó)家黨政干部可以交流任職的通道。與此同時(shí)，為了調(diào)動(dòng)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的積極性，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求，建立了針對(duì)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的市場(chǎng)化薪酬激勵(lì)制度，國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人可享受到市場(chǎng)化的工資水平。這實(shí)質(zhì)上意味著國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人同時(shí)承擔(dān)“企業(yè)家”角色和“黨政官員”角色。國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的這種雙重角色，將導(dǎo)致兩方面沖突，一方面是國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人在企業(yè)決策過(guò)程中的內(nèi)心價(jià)值沖突，另一方面是這種制度設(shè)計(jì)引發(fā)的社會(huì)價(jià)值沖突。從第一方面看，作為“企業(yè)家”，他們必須追求企業(yè)價(jià)值最大化，但作為“黨政官員”，他們必須遵循行政官僚體系運(yùn)行邏輯，這使得他們搖擺于兩種價(jià)值體系之間，無(wú)法專(zhuān)心經(jīng)營(yíng)管理企業(yè)；從第二方面看，由于國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人既能夠享受兩種角色的利益（享受相應(yīng)行政級(jí)別黨政干部待遇的同時(shí)又可以拿到市場(chǎng)化的、所謂職業(yè)經(jīng)理人的高薪酬待遇），還可以規(guī)避兩種角色的風(fēng)險(xiǎn)（企業(yè)經(jīng)營(yíng)遇到困難時(shí)可以調(diào)任黨政部門(mén)任職，在黨政部門(mén)升職空間受到擠壓時(shí)可以調(diào)任企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)尋求高經(jīng)濟(jì)報(bào)酬——所謂“金色降落傘”），這種既“當(dāng)官”又“掙錢(qián)”、或者可以“當(dāng)官”也可以“掙錢(qián)”的雙重角色，在社會(huì)上造成極大不公平，不僅引起一般公眾非議，即使是黨政干部，也會(huì)對(duì)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人市場(chǎng)化高收入有很大抱怨。實(shí)際上，社會(huì)上存在的對(duì)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人高收入的意見(jiàn)，更準(zhǔn)確地說(shuō)是對(duì)這種國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人“黨政官員”和“企業(yè)家”雙重角色的制度設(shè)計(jì)不滿(mǎn)意。因此，這種管理制度缺陷產(chǎn)生的社會(huì)負(fù)效應(yīng)十分突出。
由于上述“雙重沖突”問(wèn)題，國(guó)有企業(yè)經(jīng)過(guò)30多年改革，無(wú)論是在大企業(yè)集團(tuán)層次推進(jìn)股權(quán)多元化從而進(jìn)一步推進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，還是推進(jìn)壟斷行業(yè)改革、實(shí)施國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組，都很難落實(shí)到操作層次上。上述“雙重沖突”問(wèn)題表明，我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革現(xiàn)在只停留在對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)功能定位的整體認(rèn)識(shí)階段，還沒(méi)有細(xì)化到基于國(guó)有經(jīng)濟(jì)的功能定位對(duì)每家國(guó)有企業(yè)使命進(jìn)行界定、進(jìn)而推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組的具體操作階段。
基于“使命”的國(guó)有企業(yè)分類(lèi)改革思路
基于上述分析，新時(shí)期國(guó)有企業(yè)改革的基本思路是：結(jié)合國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組，賦予每家國(guó)有企業(yè)具體的使命，基于使命確定企業(yè)的產(chǎn)業(yè)定位和戰(zhàn)略，選擇相應(yīng)的公司治理模式和監(jiān)管方式。這要求重新梳理每家國(guó)有企業(yè)的存在對(duì)國(guó)家的意義、必要性和法律基礎(chǔ)，具體明確每家國(guó)有企業(yè)的使命。這些國(guó)有企業(yè)一旦明確自己的使命，就要基于國(guó)家賦予的使命確定自己的發(fā)展戰(zhàn)略，在國(guó)家法律框架內(nèi)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。而國(guó)資委則需要根據(jù)國(guó)有企業(yè)集團(tuán)不同的使命、戰(zhàn)略，選擇不同的公司治理模式和監(jiān)管方式。
具體來(lái)說(shuō)，可以基于“使命”將國(guó)有企業(yè)分為三個(gè)大類(lèi)：第一類(lèi)是“公共政策性企業(yè)”，這類(lèi)企業(yè)是國(guó)家保證實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾利益的一種手段和工具，旨在彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，其“國(guó)家使命”定位是以是否完成國(guó)家賦予的具體政策目標(biāo)為核心考核指標(biāo)的“公共政策”導(dǎo)向。這類(lèi)企業(yè)數(shù)量有限，卻是未來(lái)國(guó)有資產(chǎn)管理的重中之重。第二類(lèi)是“一般商業(yè)性企業(yè)”，也就是人們常說(shuō)的競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)，其定位是以國(guó)有資產(chǎn)保值增值為核心考核指標(biāo)的“市場(chǎng)盈利”導(dǎo)向。量多面廣的國(guó)有中小企業(yè)和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)度高的國(guó)有大中型企業(yè)，都屬于這類(lèi)企業(yè)。這類(lèi)企業(yè)完全是盈利性企業(yè)，處于競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，與一般商業(yè)企業(yè)一樣，其生存和發(fā)展完全取決于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。第三類(lèi)是“特定功能性企業(yè)”，這是具有混合特征的國(guó)有企業(yè)，既非純粹的一般商業(yè)性企業(yè)，也非典型的公共政策性企業(yè)。其“國(guó)家使命”定位是鞏固社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度和在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，包括“走出去”、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、保證國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)命脈等具體功能，而這些功能的實(shí)現(xiàn)要求以企業(yè)自身發(fā)展和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)盈利為基礎(chǔ)。這類(lèi)企業(yè)有一定數(shù)量，且其具體情況千差萬(wàn)別。
我們針對(duì)現(xiàn)有的115家中央企業(yè)，提出了初步的分類(lèi)建議⑤。首先，“公共政策性企業(yè)”有5家，其數(shù)量占全部中央企業(yè)數(shù)量的比重約為4%，包括中國(guó)國(guó)新、中儲(chǔ)糧總公司和中儲(chǔ)棉總公司3家政策性企業(yè)，以及國(guó)家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)2家自然壟斷企業(yè)。其次，“特定功能性企業(yè)”有32家，其數(shù)量占比約為28%，包括三大板塊：一是國(guó)防軍工板塊，包括十大軍工企業(yè)和中國(guó)商飛公司，共11家；二是能源板塊，包括三大石油公司、國(guó)家核電、中廣核集團(tuán)和六大電力公司，共11家；三是其他功能板塊，包括中鹽公司、華孚集團(tuán)、三大電信公司以及中遠(yuǎn)集團(tuán)、中國(guó)海運(yùn)和三大航空公司，共10家。最后，其余78家為“一般商業(yè)性企業(yè)”，其數(shù)量占比約為68%，包括22家工業(yè)制造企業(yè)、17家綜合貿(mào)易服務(wù)企業(yè)、7家建筑工程企業(yè)、12家科研企業(yè)和20家資產(chǎn)規(guī)模在500億以下的其他中小企業(yè)。由于國(guó)有企業(yè)的復(fù)雜性，上述分類(lèi)可以是動(dòng)態(tài)的，隨著環(huán)境和情況變化而調(diào)整。
在上述分類(lèi)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步進(jìn)行分類(lèi)監(jiān)管。對(duì)于“公共政策性企業(yè)”，可以采用國(guó)有獨(dú)資公司的形式，針對(duì)具體企業(yè)專(zhuān)門(mén)立法，并建立嚴(yán)格的政府預(yù)算管理制度，其收入和支出都要有嚴(yán)格的預(yù)算管理，對(duì)管理層考核的核心要求是能否很好地實(shí)現(xiàn)公共政策性目標(biāo)；對(duì)于“特定功能性企業(yè)”，可以采用國(guó)有控股的公司制的形式，也可以成為國(guó)有上市公司，這類(lèi)企業(yè)除了滿(mǎn)足公司法的一般要求外，還要針對(duì)其所處行業(yè)建立專(zhuān)門(mén)的行業(yè)法規(guī)來(lái)管理，這類(lèi)企業(yè)要接受政府一定的預(yù)算管理，對(duì)管理層的考核要以經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為主，滿(mǎn)足國(guó)有資產(chǎn)保值增值的要求；對(duì)于“一般商業(yè)性企業(yè)”，企業(yè)可以是相對(duì)控股的公司制形式，企業(yè)設(shè)立和運(yùn)行符合公司法的要求即可，國(guó)資管理部門(mén)的監(jiān)管形式主要依靠對(duì)派出董事的管理，其收益主要是股權(quán)收益。“一般商業(yè)性企業(yè)”是由于歷史原因而遺留下來(lái)的企業(yè)，原則上不新設(shè)這類(lèi)企業(yè)，從長(zhǎng)期看，國(guó)有股可以從這類(lèi)企業(yè)逐步退出，從而保證國(guó)有資本集中到關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力。這正是國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組的本質(zhì)要求。通過(guò)國(guó)有股份從“一般商業(yè)性企業(yè)”的逐步退出，可以減少?lài)?guó)資委直接管理的國(guó)有企業(yè)數(shù)量，縮小管理半徑，否則面對(duì)太多的國(guó)有企業(yè)，無(wú)法具體明確各個(gè)國(guó)有企業(yè)的使命和產(chǎn)業(yè)定位。從未來(lái)發(fā)展看，國(guó)資委應(yīng)該通過(guò)戰(zhàn)略性重組，組建30家左右的國(guó)有大型企業(yè)集團(tuán)和控股公司，這些國(guó)有企業(yè)主要為“公共政策性企業(yè)”和“特定功能性企業(yè)”。
基于“角色”的國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人分層分類(lèi)管理體制
國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人“角色沖突”問(wèn)題的根源是，中國(guó)特色的社會(huì)主義理論與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論在國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制實(shí)踐層面還缺乏創(chuàng)造性的有機(jī)結(jié)合。一方面，我國(guó)建設(shè)的是中國(guó)特色社會(huì)主義，國(guó)有企業(yè)也必須堅(jiān)持黨管干部的原則；另一方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求國(guó)有企業(yè)改革堅(jiān)持市場(chǎng)化方向、突出國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)屬性和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的企業(yè)家屬性。要滿(mǎn)足這兩個(gè)方面的要求，不應(yīng)該像現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)那樣簡(jiǎn)單籠統(tǒng)地將“黨政官員”和“企業(yè)家”角色疊加在國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人身上，而應(yīng)該從管理制度上對(duì)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行分類(lèi)，賦予其不同的職業(yè)角色，實(shí)施精細(xì)化管理，從而在國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制實(shí)踐層面實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的有機(jī)結(jié)合。也就是說(shuō)，要對(duì)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理制度進(jìn)行改革，由組織部門(mén)“集中統(tǒng)一管理”逐步轉(zhuǎn)向“分層分類(lèi)管理”。
具體而言，應(yīng)該在上述基于使命對(duì)國(guó)有企業(yè)分類(lèi)監(jiān)管、逐步將國(guó)有資本集中于“公共政策性企業(yè)”和“特定功能性企業(yè)”的基礎(chǔ)上，將國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員劃分為兩類(lèi)角色。一類(lèi)是“黨政官員”角色，企業(yè)集團(tuán)公司的董事長(zhǎng)及董事會(huì)主要成員、黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員，整體上市公司的黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員、派出董事和內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)主席等，應(yīng)該界定為這類(lèi)角色，這些人員由上級(jí)黨組織和國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管部門(mén)管理。在選用方面，采用上級(jí)組織部門(mén)選拔任命的方式，他們有相應(yīng)行政級(jí)別，選用、晉升和交流都可以按照行政方法和渠道，可以到相應(yīng)黨政機(jī)關(guān)任職，相應(yīng)黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)也可以到這些集團(tuán)公司的董事會(huì)、黨組織、監(jiān)事會(huì)任職；在激勵(lì)約束方面，應(yīng)該和黨政官員基本類(lèi)似，但考核以企業(yè)整體經(jīng)營(yíng)發(fā)展和功能實(shí)現(xiàn)程度為標(biāo)準(zhǔn)，激勵(lì)主要以行政級(jí)別晉升為主，報(bào)酬可以略高于同級(jí)別的黨政官員（可以設(shè)想高于同級(jí)別黨政官員工資的2到4倍），但不能夠完全采用市場(chǎng)化的激勵(lì)機(jī)制，不能享受過(guò)高年薪和股權(quán)激勵(lì)。
另一類(lèi)是“企業(yè)家”角色，國(guó)有企業(yè)中大量的經(jīng)理人員，包括母公司層面的總經(jīng)理、副總經(jīng)理、執(zhí)行董事以及各個(gè)子公司層面的董事會(huì)成員和經(jīng)理團(tuán)隊(duì)等都屬于這類(lèi)角色。這類(lèi)人員是職業(yè)經(jīng)理人員，由董事會(huì)進(jìn)行管理，需要按照市場(chǎng)化的辦法選用和激勵(lì)約束。在選用上，這類(lèi)人員需要在職業(yè)經(jīng)理市場(chǎng)上通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性的辦法由董事會(huì)進(jìn)行選聘；在激勵(lì)約束方面，以市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)?yōu)榭己藰?biāo)準(zhǔn)，董事會(huì)按照市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)給予其薪酬待遇，采用市場(chǎng)化的薪酬結(jié)構(gòu)和水平，可以實(shí)施相應(yīng)的股權(quán)激勵(lì)制度，但是這些經(jīng)理人員原則上不再享有相應(yīng)級(jí)別的行政待遇，也沒(méi)有機(jī)會(huì)交流到相應(yīng)的黨政機(jī)關(guān)任職，他們是真正的職業(yè)經(jīng)理人。
基于上述兩類(lèi)角色的劃分，可以建立以分層授權(quán)、分類(lèi)管理為核心特征的國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人管理制度。所謂分層授權(quán)，就是上級(jí)組織和國(guó)資監(jiān)管部門(mén)對(duì)“黨政官員”角色的國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人具有選拔任命和管理的權(quán)力，而對(duì)于“企業(yè)家”角色的國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的選拔聘用和管理權(quán)力則授權(quán)給國(guó)有企業(yè)董事會(huì)；所謂分類(lèi)管理，即對(duì)“黨政官員”角色的國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的管理，由上級(jí)組織和國(guó)資監(jiān)管部門(mén)參照黨政系統(tǒng)的激勵(lì)約束機(jī)制、結(jié)合企業(yè)經(jīng)營(yíng)實(shí)踐進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，而對(duì)于“企業(yè)家”角色的國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的管理，則要由董事會(huì)按照職業(yè)經(jīng)理市場(chǎng)要求建立市場(chǎng)化的激勵(lì)約束機(jī)制。
推動(dòng)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理體制從“集中統(tǒng)一”向“分層分類(lèi)”轉(zhuǎn)變具有以下幾方面意義：一是有利于推進(jìn)大型國(guó)有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的完善、促進(jìn)董事會(huì)作用的有效發(fā)揮，對(duì)理順國(guó)資監(jiān)管部門(mén)、董事會(huì)和經(jīng)營(yíng)管理層之間的關(guān)系具有重要的意義；二是解決了堅(jiān)持黨管干部原則和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人企業(yè)家屬性的矛盾，對(duì)于理論界一直呼吁的建立真正意義的國(guó)有企業(yè)職業(yè)經(jīng)理市場(chǎng)、培育一大批國(guó)有企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人，進(jìn)而促進(jìn)國(guó)有企業(yè)效率提高具有重要的意義；三是提高了黨管干部的科學(xué)化水平，縮小了黨組織部門(mén)直接管理國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的范圍，有利于在機(jī)制上保證選擇優(yōu)秀專(zhuān)業(yè)人才擔(dān)任國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人；四是實(shí)現(xiàn)了行政激勵(lì)約束和市場(chǎng)激勵(lì)約束的協(xié)同統(tǒng)一，有利于調(diào)動(dòng)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的積極性，進(jìn)一步促進(jìn)國(guó)有企業(yè)發(fā)展。
最后需說(shuō)明的是，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理體制從“集中統(tǒng)一”向“分層分類(lèi)”轉(zhuǎn)變，同樣也需要相應(yīng)的配套改革舉措。一方面，上級(jí)組織部門(mén)和國(guó)資監(jiān)管部門(mén)要進(jìn)行相應(yīng)的職能調(diào)整和工作習(xí)慣轉(zhuǎn)變；另一方面，要進(jìn)一步完善國(guó)有企業(yè)董事會(huì)建設(shè)，探索有效的董事會(huì)考核評(píng)價(jià)機(jī)制和成員選拔機(jī)制，可以考慮非外部董事一般由黨組織班子成員擔(dān)任，降低經(jīng)理層成員與黨組班子成員交叉任職的比例，降低經(jīng)理層成員擔(dān)任執(zhí)行董事的比例，等等。
（本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“深入推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整研究”的階段性成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：12&ZD085）
注釋
①③羅志榮：“國(guó)企改革——十年攻堅(jiān)探出發(fā)展新路子”，《企業(yè)文明》，2013年第3期。
②溫源：“十年改革路，國(guó)企步鏗鏘”，《光明日?qǐng)?bào)》，2013年5月14日。
④張文魁：“國(guó)企需要新一輪改革”，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告》，2013年第1期。
⑤參與該分類(lèi)研究工作討論的課題組其他成員包括：余菁、劉戒驕、王欽、李鋼、劉湘麗、原磊、王欣、張航燕、霍景東、白景坤、常蕊、邵婧婷、王鴻鑫，最終該分類(lèi)建議由筆者和余菁確定。
On the Strategic Adjustment and Type-based Reform of State-owned Enterprises
Huang Qunhui
Abstract: After more than 30 years of reform and development, state-owned enterprises (SOEs) have made great achievements in economic structure, the relationship between government and enterprises, operating mechanism and operating performance. But there is still the problem that reform is not thorough. The reason for this is that SOEs face the problem of "mission conflict" and their leaders face the problem of "role conflict" and "double conflict", making it difficult to further implement reform of SOEs at the operating level. SOEs can be reformed and governed by first being divided into three groups: "public policy", "specific function" and "general commercial", and the SOE leaders can gradually shift away from "centralized management" toward "multi-layered and classified management".
Keywords: SOE reform, classification, mission conflict, role conflict
【作者簡(jiǎn)介】
黃群慧，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所黨委書(shū)記、副所長(zhǎng)、研究員、博導(dǎo)，中國(guó)企業(yè)管理研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)。
研究方向：工業(yè)化與工業(yè)現(xiàn)代化、企業(yè)成長(zhǎng)與戰(zhàn)略管理、國(guó)有企業(yè)改革與發(fā)展、管理理論。
主要著作：《企業(yè)家的激勵(lì)約束與國(guó)有企業(yè)改革》，《工業(yè)大國(guó)國(guó)情與工業(yè)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略》，《中國(guó)工業(yè)化與工業(yè)現(xiàn)代化問(wèn)題研究》等。
