政府購買公共服務，是指政府將原來直接提供的公共服務事項，通過直接撥款或公開招標的方式，交給有資質(zhì)的社會服務機構來完成，最后根據(jù)擇定者或者中標者所提供的公共服務的數(shù)量和質(zhì)量，來支付服務費用。需要指出的是，政府購買公共服務只是將公共服務的提供方式社會化，并沒有將政府應該承擔的責任社會化，提供質(zhì)量可靠、覆蓋廣泛的公共服務仍是政府不可推卸的職責。

政府購買公共服務真正進入我國實踐領域，大致可以追溯到1998年上海浦東新區(qū)羅山市民會館接受政府養(yǎng)老服務的委托。此后，政府購買公共服務的內(nèi)容和范圍逐漸擴大，但總體上來看，大多集中在社會養(yǎng)老、公共衛(wèi)生、社區(qū)服務等領域，在教育領域（尤其是學前教育）的相對較少?！秶鴦赵宏P于當前發(fā)展學前教育的若干意見》頒布后，為了創(chuàng)新學前教育的公共服務方式，各地進行了大量探索實踐，購買學前教育服務的形式也多種多樣，有的采取公用經(jīng)費補貼的直接購買，有的采取減免租金的間接購買，有的采取公建民營的競爭性購買，有的采取以獎代補的非競爭性購買。其中，南京市在借鑒美國教育券概念的基礎上，于2011年秋季學期開始全面實施幼兒助學券政策，通過政府購買學前教育服務的方式，鼓勵社會多元辦學，短期內(nèi)解決“入園難”和“入園貴”的難題，使全市適齡幼兒、特別是農(nóng)村和困難家庭幼兒入園得到制度性保證。

　　幼兒助學券的基本內(nèi)容及主要特點

幼兒助學券的本質(zhì)是政府向符合相關規(guī)定的幼兒園購買學前教育服務，以抵扣相應保教費的形式提供給符合條件的在園幼兒。

——基本內(nèi)容

幼兒助學券的本質(zhì)是政府向符合相關規(guī)定的幼兒園購買學前教育服務，以抵扣相應保教費的形式提供給符合條件的在園幼兒。

——主要特點

首先，幼兒助學券是一種“名義券”或“概念券”。換言之，不存在實物券，也不會以現(xiàn)金的形式直接發(fā)放。助學券的發(fā)放程序依次為：第一步，區(qū)縣幼兒助學券發(fā)放工作領導小組公示符合兌現(xiàn)助學券條件的幼兒園名單；第二步，監(jiān)護人向幼兒所在的符合兌現(xiàn)條件的幼兒園提出助學券申請；第三步，幼兒園對申請助學券的幼兒進行資格初審；第四步，區(qū)縣幼兒助學券發(fā)放工作領導小組辦公室復審申請材料；第五步，區(qū)縣財政部門撥付助學券經(jīng)費；第六步，幼兒園收取扣除助學券后的保教費。

其次，幼兒助學券具有公益性和普惠性的特點。換言之，不存在“排富”或“排外”的情況。所有符合條件的在園幼兒都可以享受助學券，不考慮其家庭收入狀況、戶籍所在地、實際保教費支出情況等因素。針對家庭經(jīng)濟困難的在園幼兒實行的資助另行規(guī)定?？鄢鷮W券相應費用后的保教費不足部分，仍由幼兒家長自行支付；由于部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)包括中心幼兒園在內(nèi)的實際保教費收費標準并未達到政府指導價的最低檔（即每生每月220元），對于助學券多出的部分，留作幼兒園日常公用經(jīng)費。

第三，幼兒助學券兼顧了“公平”與“效率”。換言之，不存在“歧視”或“排斥”民辦機構的情況。所有符合相關規(guī)定的幼兒園都可以兌現(xiàn)助學券，既可以是公辦園，也可以是民辦園，甚至是部分經(jīng)過審核認定的無證園。這既為民辦園創(chuàng)造了公平參與的機會與空間，也有助于擴大學前教育的資源供給，以及改進服務的提供方式，提高服務供給的效率，進而增強資源配置的有效性。

第四，幼兒助學券定位于公共財政資金的“增量改革”。換言之，助學券在資金來源上著眼于“增量”范疇，而不是鎖定在目前的“存量”水平。發(fā)放助學券，只是對現(xiàn)有財政公共教育經(jīng)費的一種補充，尚未進入“存量改革”或“總量改革”的階段。發(fā)放助學券所需經(jīng)費，由市、區(qū)縣（含街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)）政府共同承擔，并根據(jù)現(xiàn)行的教育費附加管理體制，采取城區(qū)按比例補助（市補助40%，區(qū)承擔60%）、遠郊區(qū)縣定額補助兩種方式，補助資金從市教育費附加中列支。

　　幼兒助學券的初步影響及政策意義

幼兒助學券在一定程度上減輕了適齡幼兒家庭的費用負擔，而且有助于引導無證園及薄弱園按照要求改進提升。

——在一定程度上減輕了適齡幼兒家庭的費用負擔

實施幼兒助學券，首先起到的是惠民的作用。南京市公辦園保教費實行政府指導價，按等級收費，每生每月收費標準分別為：省級示范園600元，市級示范園500元，優(yōu)質(zhì)園400元，標準園300元，一般園220元。雖然各等級幼兒園可根據(jù)自身辦園實際成本情況上下浮動，但上浮幅度最高不得超過20%?？梢?，對于一般園而言，扣除助學券后，幼兒家長每月只需負擔20元保教費；在農(nóng)村地區(qū)，由于實際收費已經(jīng)低于220元，連這20元都不用家長支付，實際上達到了免費入園的效果。對于省級示范園而言，即便是考慮到收費上浮20%的因素，助學券也能為幼兒家長節(jié)省近三成的保教費支出。目前，公辦園的在園幼兒數(shù)為97625人，占到了全市在園幼兒總數(shù)的近六成，換言之，助學券對于減輕這部分幼兒家庭的費用負擔，效果是比較明顯的。如前所述，符合條件的民辦園也可以兌現(xiàn)助學券。除了參照同等級公辦園收費標準的普惠性民辦園外，大多數(shù)民辦園收費相對較高，例如達到省級優(yōu)質(zhì)園的每生每月收費在2000元左右。選擇此類民辦園的幼兒家庭，往往經(jīng)濟狀況相對較好，但即便如此，每月200元的助學券或多或少還是能為其減輕一部分的費用負擔。

——有助于引導無證園及薄弱園按照要求改進提升

從幼兒園兌現(xiàn)助學券的條件來看，“持證”和“達標”是兩個核心要素。所謂“持證”，是指公辦園持有《學前教育機構登記注冊證書》，民辦園持有《學前教育機構登記注冊證書》和《民辦學校辦學許可證》；所謂“達標”，是指達到江蘇省幼兒園設置標準（即“省標”）。可見，南京市將助學券的兌現(xiàn)條件與幼兒園的辦園條件、人員隊伍、辦園質(zhì)量等直接掛鉤，對于不能“持證”或“達標”的幼兒園采取限制甚至取消兌券資格等措施，從而引導其按照政府要求改進條件和規(guī)范發(fā)展。而且，如果能使現(xiàn)有的無證園或薄弱園按照“省標”要求改進提升，不失為短期內(nèi)擴大學前教育資源供給的一條途徑，且這種供給是基本合格的。助學券的意義，除了直接沖抵幼兒家長的保教費支出外，更在于體現(xiàn)或傳遞政府對符合兌現(xiàn)條件的幼兒園的信任與支持，進而也對那些無證園及薄弱園形成了一種“倒逼”壓力。換言之，如果這些無證園或薄弱園不能在規(guī)定時間內(nèi)改進提升、“達標”或“持證”，將無法（繼續(xù)）兌現(xiàn)助學券，進而面臨生源流失、經(jīng)營難以為繼等現(xiàn)實問題。助學券對保教費的沖抵，在一定程度上減輕了入園成本的同時，也增強了幼兒家庭（特別是低收入、外來務工人員）對幼兒園的選擇能力。

　　幼兒助學券對政府購買公共服務的借鑒與啟示

幼兒助學券應著重解決為誰購買、向誰購買、怎么購買以及購買什么等問題。

助學券對政府購買公共服務提供的借鑒與啟示在于：第一，“為誰購買”的“誰”應該是全體的概念，不應有戶籍、非戶籍之分，也不必特意采用針對貧困家庭和弱勢群體的救濟思路，這樣既體現(xiàn)了“普惠性”原則，又避免了財政支持難以持久以及錯保、漏保等問題。第二，“向誰購買”的“誰”應該是多元的概念，不應有公辦、民辦之分，只要符合相關條件即可，這樣既體現(xiàn)了公平，又兼顧了效率（即誰來提供服務更為有效），還有助于調(diào)動社會力量參與并進一步擴大公共服務的資源供給。第三，“怎么購買”涉及的是具體購買方式，助學券只是為公共財政用于“補需方”提供了一個思路，不一定適用于全部的公共服務領域，但仍有兩點需要指出，即實物券可能存在各環(huán)節(jié)的損耗及管理成本，而直接發(fā)放現(xiàn)金更是需要慎之又慎。第四，“購買什么”涉及的是具體服務內(nèi)容（標準），當然與之相關的還有服務價格的問題，這也是政府監(jiān)管的關鍵所在，不僅助學券在這方面有待完善，其他公共服務領域同樣需要深入研究。

　　幼兒助學券面臨的挑戰(zhàn)及需要進一步討論的問題

助學券作為政府購買學前教育服務的方式，還需解決“購買什么”以及相關的服務內(nèi)容（標準）、服務價格等問題。

——如何實現(xiàn)幼兒家長對學前教育服務機構選擇的自由

賦予學生和家長選擇學校的權利，可以說是美國教育券的核心理念之一。對于幼兒助學券而言，也希望通過幼兒家長對學前教育服務機構的自由選擇，在一定程度上“倒逼”無證園及薄弱園按照要求改進提升。換言之，這是對公共服務領域?qū)崿F(xiàn)需求方“用腳投票”的一種嘗試，也是試圖通過相關政策設計將“追求公平”與“追求效率”這兩個看似矛盾、實則統(tǒng)一的目標加以兼顧。不管實際效果如何，這種“選擇的自由”在政策方向上是值得肯定的。

對此，有以下幾點需要特別強調(diào)：一是，幼兒家長能否選擇？助學券從某種意義上說，是提供給家長選擇幼兒園使用的，如果家長沒有選擇的能力，那么助學券也就失去了原本的作用。例如，低收入、外來務工人員家庭往往因為自身教育程度較低以及迫于經(jīng)濟壓力，選擇幼兒園時首先考慮的可能就不會是保教質(zhì)量，而更關注沖抵保教費之后自付費用的多少。因而，有必要幫助幼兒家長具備正確的選擇、判斷能力；同時，助學券本身的“含金量”也將影響幼兒家長選擇的效果，換言之，如果助學券在幼兒園整個收入結(jié)構中的比重偏小，實現(xiàn)幼兒家長“自由選擇”的目的將效果有限，可見這又回到了前面關于調(diào)整“增量”還是調(diào)整“存量”或“總量”的問題。二是，幼兒家長能否獲得選擇的信息？換言之，教育主管部門必須提供（或公示）充足的合格幼兒園信息，這樣才能讓幼兒家長選出適合自己子女進入的幼兒園。同時，政府部門也應加大宣傳力度，讓幼兒家長充分了解實施助學券的目的、意義及相關申請、發(fā)放程序，才不會出現(xiàn)跟風式的盲從。三是，幼兒家長是自由選擇還是別無選擇？這方面，既要考慮幼兒園距離家庭的遠近，又要考慮實際的收費標準，還要考慮有沒有充足的合格幼兒園可供選擇，以免出現(xiàn)因布局、價格、質(zhì)量等因素導致實際“無園可選”的境況。

——如何確保學前教育服務的資源供給充足與質(zhì)量可靠

雖然幼兒助學券的發(fā)放對象也包括外來務工人員子女，但其享受幼兒助學券，須參照江蘇省教育廳等六部門《關于進一步做好流動人口子女義務教育工作的意見》條件執(zhí)行。也就是說，幼兒監(jiān)護人應當在南京生活兩年以上，有相對穩(wěn)定的工作，符合國家計劃生育政策并提供“四證”：戶口簿、法定監(jiān)護人在南京的暫住證、法定監(jiān)護人相對穩(wěn)定工作的證明（與用工單位簽訂的勞動合同，工商營業(yè)執(zhí)照等）、符合國家計劃生育政策規(guī)定的有關證明。目前，南京市外來務工人員子女處于學前教育階段的約有1萬－2萬人，占全市適齡幼兒總數(shù)的6%－12%，比例不是太大。但實際上，僅“符合國家計劃生育政策”一條就將不少外來務工人員子女排除在助學券政策之外，進而大多進入了不合格的幼兒園。因此，如何保證這些不符合申請助學券的幼兒能夠享受到基本的學前教育服務，也應統(tǒng)籌考慮，核心仍在于擴大公益性、普惠性學前教育資源供給。

與此同時，由于助學券并不“排外”，符合條件的外來務工人員子女申請助學券的人數(shù)有可能在短期內(nèi)出現(xiàn)較大的增長，事實上在南京市部分區(qū)縣已經(jīng)出現(xiàn)了這種現(xiàn)象，進而涉及到財政支出壓力有可能加劇。筆者認為，對于助學券產(chǎn)生的上述“洼地效應”需要正確看待。一方面，外來務工人員對當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展做出了貢獻，理應與戶籍人口一樣享受相關公共服務，況且申請助學券還是有條件的；另一方面，絕大多數(shù)外來務工人員進入城市仍是以就業(yè)為取向的，并非僅僅盯著這一項或幾項“福利”而來。所以，“普惠性”的政策取向本身沒有問題，有條件的地方可以量力而行、盡力而為，即便不能一下子覆蓋到全部外來務工人員子女，也要確保公益性、普惠性學前教育資源供給充足，這是政府不可推卸的職責。

此外，如前所述，助學券作為政府購買學前教育服務的方式，還需解決“購買什么”以及相關的服務內(nèi)容（標準）、服務價格等問題。一方面，即便“達標”或“持證”的幼兒園提供的學前教育服務都是合格的，也應對具體的服務內(nèi)容（標準）予以明確，這樣也更加便于政府對所購買服務的質(zhì)量進行監(jiān)管；另一方面，服務價格“惠民”自然是好事情，但也應充分考慮實際的辦園成本（或生均成本）。例如，即便暫不調(diào)整公辦園的收費標準，為調(diào)動社會力量舉辦普惠性民辦園的積極性，不妨允許其收費標準適當上浮、達至收支平衡甚至略有盈余，這樣也有助于保證其服務質(zhì)量不因成本而出現(xiàn)問題。

——如何調(diào)動學前教育服務機構（及人員）的積極性

作為一項公共財政投入，幼兒助學券在一定程度上起到了普惠于民的作用。但是，為了保證學前教育服務內(nèi)容和質(zhì)量能夠持續(xù)、穩(wěn)定、不打折扣，也需要兼顧如何調(diào)動服務機構（及人員）的積極性。實際上，對于助學券政策，即便是在南京市政府內(nèi)部也有不同看法。有觀點認為，每年用于發(fā)放助學券的3個多億的財政資金，如果用于獎補、激勵，可以撬動更多的民間或社會資金，進而可以建設更多的幼兒園?？梢?，這又回到了公共服務領域“補供方”還是“補需方”的討論。從調(diào)研的情況來看，對于大多數(shù)幼兒園特別是省優(yōu)質(zhì)園來說，助學券不過是將過去由幼兒家長直接支付的（部分）保教費轉(zhuǎn)由政府財政撥付，所以政策并未讓其直接受益。而且，雖然優(yōu)質(zhì)園（公辦、民辦）約占全市幼兒園總數(shù)的60%左右，但學位仍然供不應求，與無證園或薄弱園不同，其并不必擔心生源流失、自身存續(xù)等現(xiàn)實問題，所以僅靠助學券政策也難以調(diào)動其積極性。

因此，如何把“補需方”與“補供方”結(jié)合起來，相互取長補短，需要進一步研究?？晒┻x擇的思路有兩種：一是不再保留助學券，而是結(jié)合幼兒園實際的生均成本，將這部分資金全部（或部分）轉(zhuǎn)入幼兒園的生均公用經(jīng)費（不足部分仍由財政予以補齊），加大生均公用經(jīng)費在幼兒園收入結(jié)構中的比重，并在保證辦園質(zhì)量不下降的前提下，將收費標準相應調(diào)整以繼續(xù)普惠于民；同時，考慮到目前助學券已經(jīng)覆蓋到了符合條件的非普惠性民辦園，如果將助學券轉(zhuǎn)入生均公用經(jīng)費，需要兼顧對非普惠性民辦園的相應投入進行補償，當然前提也是保證辦園質(zhì)量不下降、且收費標準相應下調(diào)。二是按照美國教育券的思路，從“存量”或“總量”角度對財政公共教育經(jīng)費進行改革，進一步提升幼兒助學券的含金量，把政府原來直接投入幼兒園的財政經(jīng)費按照生均成本折算以后，全部（或部分）以助學券的形式發(fā)放給幼兒家庭（可以沿用目前“先申請、后撥付”的方式），加大助學券在幼兒園收入結(jié)構中的比重。但是，這一思路將涉及到財政撥款常規(guī)項目的調(diào)整，進而對幼兒園特別是公辦園能否獲得穩(wěn)定的公共財政資金產(chǎn)生重大影響，復雜程度可想而知。有鑒于此，第一種思路相對更為穩(wěn)妥。

但從長遠來看，實現(xiàn)公共財政資金的效益最大化，仍有賴于多種政策的組合。而且，當某一政策實施的條件、氛圍不夠充分時匆匆開始，發(fā)現(xiàn)問題后又簡單否定、將另一項政策作為靈丹妙藥，往往會導致很多政策比較短壽。反之，完善和修訂原有政策可能消耗的社會成本更小。因此，對于助學券在改善公平、效率和選擇性方面的獨特價值也不宜簡單否定。