法治建設是國家治理、國家建設的一部分，國家治理、國家建設需要諸種基本制度。國家認證制度能力不僅僅是權利的一個成本，也是法治建設的一個必要條件，如果我們追求的是一種儉省法治的話。國家認證制度能力越強，法治的成本就越低，就越可能實現(xiàn)"法治的儉省化"。這里的成本是指在立法、司法、執(zhí)法過程中--諸如發(fā)現(xiàn)違法、預防犯罪、識別犯罪嫌疑人和逃犯、預防與懲治貪污腐敗等重要方面--所必需的各種基本條件，其中，識別、發(fā)現(xiàn)、確定公民、法人的身份與財產無疑是非?；A性、前提性的。

信息技術可以史無前例地提升國家認證能力，現(xiàn)代國家往往依賴三大基礎數(shù)據(jù)庫來保障法律與秩序，這三大數(shù)據(jù)庫分別是犯罪、稅收和福利，在此意義上，現(xiàn)代國家的治理是一種"通過數(shù)據(jù)庫的治理"，或者說，是一種"通過認證的治理"。在利用基礎數(shù)據(jù)庫推進法治的儉省化上，美國是現(xiàn)代國家當中的先行者。美國社會學者肯尼斯·勞頓專門寫了一本書來討論美國是如何完成這個過程的，書名叫《檔案社會：國家信息系統(tǒng)設計的價值選擇》（Kenneth C. Laudon, Dossier Society: Value Choices in the Design of National Information Systems）。這位肯尼斯·勞頓可不是局外人，他本人參與過美國三大機構：聯(lián)邦調查局、國家稅收總局和社會保障局的基礎數(shù)據(jù)庫的系統(tǒng)設計或評估。他計劃就這三個領域分別寫一本書，目前面世的只有這一本。

勞頓首先討論了這樣一個問題：在20世紀80年代，美國人為什么會接受運用最先進信息技術建立起來的全國信息系統(tǒng)？這難道不是與據(jù)說素來喜好自由、權利與隱私的美國精神不同嗎？勞頓把原因歸結為美國在自身政治發(fā)展和國家建設過程中不得不做的一件事，也就是漢密爾頓和杰伊在《聯(lián)邦論》中所呼吁的：美國必須建立一個強有力的中央政府。強有力的中央政府追求的是控制與效率，個人追求的是自由與多樣性，當建立在信息技術基礎上的檔案社會這一新治理工具出現(xiàn)之后，二者之間就再也不可能平衡了。勞頓說，這是因為"檔案社會"的核心特征，在技術與結構上是將原本用于單一政府項目和政策的獨特文件整合成為或多或少屬于永久性的全國數(shù)據(jù)庫；在政治與社會意義上則是聯(lián)邦政府的權力得到史無前例的加強。

勞頓接著回溯了美國公民如何喪失了約束"檔案社會"的機會，美國為什么全面放棄隱私保護立場而倒向支持國家認證能力史無前例地強化，以及，為什么美國的保守主義者和自由主義者在這個問題上達成了難得的一致。從19世紀60年代到70年代初期，美國國會反復拒絕批準建立全國數(shù)據(jù)中心和聯(lián)邦電腦系統(tǒng)。但在1974年11月，美國國會準備通過隱私法時遇到了阻力。1974年隱私法名為隱私法，但卻授權國內稅務總局、社會保障局、聯(lián)邦調查局和國防部分別建立自己的數(shù)據(jù)庫，唯一的限制只是禁止彼此之間以"政府一般利益"為理由互聯(lián)互通。時任美國總統(tǒng)福特威脅國會說，國會如果不把負責監(jiān)督執(zhí)行這一核心限制條款的隱私委員會從政府機構降格為一個研究小組--這實質上也就讓該限制條款無法執(zhí)行，就動用特權否決該法。盡管國會不得不妥協(xié)，但效忠于總統(tǒng)的行政管理與預算局卻仍然拒絕執(zhí)行隱私法所確立的上述基本原則，導致整合的全國信息系統(tǒng)最終大行其道。

接下來就是十年后美國從隱私保護立場的全面撤退，這又是出于國家治理的現(xiàn)實需要。1984年，國會通過了《1984年減少赤字法》，徹底放棄了1974年隱私法的保護立場。為了減少赤字，國會未經(jīng)任何辯論就立法要求：全美各州均須加入聯(lián)邦的全國數(shù)據(jù)整合、比對與關聯(lián)系統(tǒng)，以認證食品券、醫(yī)療補助、家庭哺育兒童補貼，以及很多其他相關福利項目的受益人資格。結果，全國信息系統(tǒng)從此崛起，記錄在案的人群種類繁多、包羅萬象，包括：5000萬社保受益人、9500萬個體納稅人和7500萬法人納稅人、2120萬食品券領取人、1060萬家庭哺育兒童補助受益人、2400萬罪犯和6000萬份公民指紋、3900萬老年人額外保障受益人、2140萬醫(yī)療補助受益人、6180萬私人醫(yī)保計劃的被保險人等等，此外還有私人信用數(shù)據(jù)系統(tǒng)中的5100萬信用卡持有人和6200萬份信用記錄。

更值得深思的是，勞頓指出，美國政治舞臺上的兩大政治力量自由主義者、保守主義者都從各自的立場出發(fā)，對全國信息系統(tǒng)表達了支持。自由主義者相信只有這樣做，才能將新政自由主義所奠定的各種社會經(jīng)濟政策延續(xù)下來；保守主義者反對大政府和"福利國家"，但他們同樣不得不依賴全國信息系統(tǒng)來揭露福利欺詐和其他犯罪。

這是全國信息系統(tǒng)在美國誕生的簡略歷史，也是勞頓重點討論美國聯(lián)邦調查局為什么要設立全國犯罪信息中心（national crime information center）和全國犯罪歷史數(shù)據(jù)庫（national computerized criminal history system）的時代背景。勞頓把美國新一輪保守主義政治周期的到來，視為全國犯罪歷史數(shù)據(jù)庫的思想動力。1968年，在文化內戰(zhàn)之后，保守主義思潮將"法律與秩序"（law and order）作為口號，并因此贏得了大選。作為對嚴重的國內安全困境的回應，美國聯(lián)邦調查局順勢建議建立全國犯罪歷史系統(tǒng)和全國犯罪信息中心，改變過去犯罪信息分散掌握在各級政府的狀況。當時，各級政府分別掌握總數(shù)為1.95億份的犯罪歷史記錄，3500萬份在各州政府手中，2500萬份在聯(lián)邦政府手中，1.35億份在地方警察局，全國犯罪歷史系統(tǒng)將這些信息史無前例地整合在了一起。

然而，勞頓進一步證明，聯(lián)邦調查局的全國犯罪歷史系統(tǒng)不僅僅是刑事司法行政體系，它同時也是美國的就業(yè)篩選工具。在2400萬個人指紋和犯罪記錄中，超過一半的使用量是為了就業(yè)篩選，這使之成為美國最大的就業(yè)篩選工具。因此，它實際上也是美國歷史上最大的"黑名單"系統(tǒng)。美國9000萬就業(yè)者中，有犯罪記錄的3000萬人都被記錄在這個系統(tǒng)中。

不僅如此，勞頓接著說，全國犯罪歷史系統(tǒng)還是一個全國信息與身份中心。整合了6萬個刑事司法機構及其50萬從業(yè)人員，幾千個其他政府機構，以及從地方學區(qū)到美國銀行的雇員，勞頓把這個過程稱之為"地方職能的國家化"。此外，該系統(tǒng)還涵蓋了7000萬現(xiàn)役和退役軍人、國防承包商和從業(yè)人員、核工業(yè)從業(yè)人員、聯(lián)邦雇員以及其他需要聯(lián)邦調查局備案的人員。

簡言之，國家認證的強化的確推動了法治的儉省化。然而，成本降低了，并不意味著犯罪的審查、檢控或者矯正效率和有效性的自然提高，勞頓也坦率地承認，這套系統(tǒng)在這方面收效甚微，問題的關鍵也許在于，全國犯罪歷史系統(tǒng)本身成了一個墻內開花墻外香的政府工程，如果不那么苛刻地看，它對于犯罪控制的效率和有效性的提升是顯而易見的，它也許太有效了，效率太高了，也許要為美國成為世界上監(jiān)獄人口最多的國家承擔部分責任，不過公允地說，犯罪率的提升、安全狀況的惡化還有著更多更為深層的動因。

如果更多地從經(jīng)濟社會結構層面反思刑事司法政策的導向，如果不是像美國這樣過度依賴國家強制機器維持法律與秩序，國家認證制度能力的提升，完全可以在另一個國家實現(xiàn)真正儉省化的法治狀態(tài)，這可能也是所謂"后發(fā)國家的落后優(yōu)勢"之一。本文無意拒絕承認國家認證制度能力的擴展有可能縮減地方生活的長期傳統(tǒng)和多樣性，然而這些也許都是國民生活在現(xiàn)代國家所必須接受的成本。國家認證體系的低效、軟弱和無力，只會降低現(xiàn)代人的基本生活質量，放任普通人作為弱者暴露于種種自然災害、社會風險、法治潰敗和政治失靈之中。

作者單位：中國人民大學政治學系