財(cái)政的作用不是單方面的，而是綜合性地、多方面地發(fā)揮作用

十八屆三中全會(huì)對(duì)財(cái)稅的重視是史無(wú)前例的?！稕Q定》點(diǎn)明了財(cái)政的重要性：財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。長(zhǎng)期以來(lái)，我們對(duì)財(cái)政的定位主要是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，主要是當(dāng)作政府宏觀調(diào)控的杠桿和手段來(lái)看的。這次定位已經(jīng)超出這個(gè)局限，而是定位在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治等多個(gè)層面構(gòu)成的一個(gè)立體坐標(biāo)系中。《決定》明確指出：科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。這實(shí)際上是對(duì)新的歷史條件下財(cái)政職能作用的一個(gè)精煉概括。財(cái)政的經(jīng)濟(jì)作用是優(yōu)化資源配置，維護(hù)市場(chǎng)的統(tǒng)一；財(cái)政的社會(huì)作用是促進(jìn)社會(huì)公平正義；財(cái)政的政治作用是保障國(guó)家的長(zhǎng)治久安。可見(jiàn)，財(cái)政的作用不是單方面的，而是綜合性的，多方面發(fā)揮作用。

舉個(gè)例子，關(guān)于公平和效率問(wèn)題，到底是公平優(yōu)先還是效率優(yōu)先，學(xué)術(shù)界在這個(gè)問(wèn)題上長(zhǎng)期很糾結(jié)。過(guò)去說(shuō)效率優(yōu)先，現(xiàn)在說(shuō)貧富差距這么大，應(yīng)該公平優(yōu)先。我覺(jué)得作為發(fā)展中國(guó)家來(lái)講，很重要的就是效率與公平怎么有機(jī)結(jié)合和融合的問(wèn)題，偏向哪一頭都會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。在這個(gè)問(wèn)題上，《決定》對(duì)財(cái)政促進(jìn)社會(huì)公平的作用，有了明確的概括。

作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)，財(cái)政不能過(guò)度工具化

現(xiàn)在一談到財(cái)政，就認(rèn)為是個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，財(cái)政政策是經(jīng)濟(jì)政策，是政府手里一個(gè)經(jīng)濟(jì)杠桿。但財(cái)政作為政府的經(jīng)濟(jì)杠桿可以用，但是過(guò)度地工具化，對(duì)國(guó)家治理來(lái)說(shuō)意味著潛在的風(fēng)險(xiǎn)。 財(cái)政之所以被過(guò)度工具化，其理論的淵源實(shí)際上在凱恩斯，凱恩斯以后財(cái)政就變成了政府的治理手段。而且，在西方國(guó)家，財(cái)政不僅僅是經(jīng)濟(jì)方面的手段，也成為搞福利的手段，還是一種選舉工具，成為滿(mǎn)足政治家需要的政治手段。財(cái)政手段的過(guò)度使用，致使西方國(guó)家的赤字和債務(wù)不斷擴(kuò)大，最后甚至可能演變成危機(jī)。在西方國(guó)家的選舉政治支配下，財(cái)政的工具化趨勢(shì)很難逆轉(zhuǎn)，只能是通過(guò)財(cái)政危機(jī)收斂一點(diǎn)。財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)，不能過(guò)度被工具化，尤其是不能為了短期的目標(biāo)過(guò)度使用財(cái)政手段。否則，國(guó)家治理的這個(gè)基礎(chǔ)就會(huì)松弛，甚至崩潰。

把預(yù)算變成約束政府的一種制度，這也可以說(shuō)是一種政治體制改革。由此不難理解，為什么說(shuō)財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)。那么，怎么保證這個(gè)基礎(chǔ)的穩(wěn)固呢？法治化。我看到《決定》里特別強(qiáng)調(diào)要完善立法，這可能吸取了房產(chǎn)稅試點(diǎn)時(shí)受到合法性質(zhì)疑的教訓(xùn)，更重要的是，作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)，的確是必須“法”字當(dāng)頭。財(cái)政是政治的一部分，也是政權(quán)的一部分。國(guó)外的國(guó)會(huì)主要干嗎？其中一項(xiàng)就是審查預(yù)算，就是圍繞預(yù)算的問(wèn)題爭(zhēng)來(lái)爭(zhēng)去。如前不久美國(guó)兩黨的爭(zhēng)斗主要就是預(yù)算問(wèn)題。征稅權(quán)的問(wèn)題也是國(guó)家很重要的事情，從世界歷史看，憲法的產(chǎn)生就與此相關(guān)。過(guò)去提稅收法定主義，現(xiàn)在提預(yù)算法定主義，這就是財(cái)政法治化，也是現(xiàn)代財(cái)政制度的基本特征。這在我國(guó)還是弱項(xiàng)。稅收既然是法定原則，這在《決定》中也明確提出了，那我們現(xiàn)在有多少稅種是真正的法律呢？18個(gè)稅種只有3個(gè)是法律，其他都是條例。這方面需要大力推進(jìn)。

預(yù)算既可以是政府分錢(qián)的工具，也可以成為約束政府的制度。在國(guó)外，預(yù)算沒(méi)有被通過(guò)政府就會(huì)關(guān)門(mén)，甚至解散。而我們的預(yù)算主要是政府分錢(qián)的工具，各個(gè)部門(mén)討價(jià)還價(jià)的平臺(tái)。這兩者有質(zhì)的區(qū)別。財(cái)政改革是綜合性的，涉及到多個(gè)層面。怎么分權(quán)，怎么制衡，這里涉及很多深層次的問(wèn)題。

怎樣進(jìn)行財(cái)政改革

從上述意義上講，這一次對(duì)財(cái)政的認(rèn)識(shí)應(yīng)該說(shuō)很到位。有了明確的認(rèn)識(shí)，財(cái)政改革的思路也就清晰了?！稕Q定》中每一句話(huà)都非常重要，牽一發(fā)而動(dòng)全身。“明確事權(quán)”，這涉及到中央與地方的關(guān)系，從而影響中央與地方之間財(cái)政關(guān)系。“改革稅制”，這涉及到政府和老百姓的關(guān)系，政府和市場(chǎng)的關(guān)系。“穩(wěn)定稅負(fù)”，這涉及到社會(huì)的期望，穩(wěn)定稅負(fù)大家有期待。過(guò)去財(cái)政收入的增長(zhǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，老百姓擔(dān)憂(yōu)甚至有罵聲。最近一年尤其是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下滑以后，財(cái)政收入的增長(zhǎng)又低于經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。在這種情況下，如果任其這么下去，意味著宏觀稅負(fù)會(huì)下來(lái)，今年的赤字已經(jīng)跳躍性增長(zhǎng)，明年的赤字若是又跳躍性增長(zhǎng)，那肯定不行。那在這種情況下，基于現(xiàn)實(shí)條件，我認(rèn)為穩(wěn)定稅負(fù)是非常正確的。但問(wèn)題又來(lái)了，穩(wěn)定稅負(fù)，那結(jié)構(gòu)性減稅是不是要停下來(lái)？其實(shí)不矛盾，恰恰相反，結(jié)構(gòu)性減稅是保證現(xiàn)有條件下稅負(fù)穩(wěn)定，防止財(cái)政收入增長(zhǎng)進(jìn)一步下滑的重要措施。所以結(jié)構(gòu)性減稅和穩(wěn)定稅負(fù)是不沖突的。

還有“透明預(yù)算”，究竟怎么透明？這其中有非常復(fù)雜的問(wèn)題。透明預(yù)算涉及到很多技術(shù)性問(wèn)題和基礎(chǔ)性工作，比如說(shuō)政府收支分類(lèi)是否科學(xué)的問(wèn)題，比如說(shuō)政府還沒(méi)有資產(chǎn)負(fù)債表，不知有多少資產(chǎn)和負(fù)債，怎么實(shí)現(xiàn)透明，這是一個(gè)問(wèn)題。還有一句話(huà)就是“提高效率”。政府的效率不高，是內(nèi)耗造成的；而內(nèi)耗則是職責(zé)不清造成的，花了不少冤枉錢(qián)。我們?cè)诮逃?、科技方面的投入增長(zhǎng)很快，但從效果來(lái)看并不是很高。這些年來(lái)重投入，輕改革。各個(gè)部門(mén)把事情干好了，是各個(gè)部門(mén)的功勞，但如果有問(wèn)題，就是投入不夠，財(cái)政給的錢(qián)不夠，普遍都是這么個(gè)說(shuō)法。怎么真正形成一盤(pán)棋，對(duì)提高效率非常重要。還有一句“建立現(xiàn)代財(cái)政制度”，怎么建立？我認(rèn)為就是法治、透明、高效，把前面說(shuō)的做到了，現(xiàn)代財(cái)政制度就建成了。

（作者為財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)）