（二）當(dāng)前國(guó)家治理的特征：有效的政府治理

由于我國(guó)還處在轉(zhuǎn)型期，是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家。經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明領(lǐng)域的體制改革尚未完成，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家具有健全的法律制度架構(gòu)、完備的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系、良好的社會(huì)組織發(fā)育情況不同，因而對(duì)國(guó)家治理不可能力求一步到位，必須立足于當(dāng)前中國(guó)發(fā)展的國(guó)情、政情、社情。又由于中國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，我國(guó)的國(guó)家治理要具有中國(guó)特色。

作為國(guó)家治理體系主體之一的中國(guó)各級(jí)政府，仍負(fù)有重大作用。庫(kù)伊曼和弗利埃特認(rèn)為，政府在治理中的任務(wù)包括構(gòu)建（解構(gòu)）與協(xié)調(diào)，施加影響和規(guī)定取向，整合與管理三方面。〔3〕 （P46）相比之下，現(xiàn)階段中國(guó)政府的作用更為重大，正如黨的十八屆三中全會(huì)《決定》指出，"政府的職責(zé)和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)市場(chǎng)秩序，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。""政府要加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施，加強(qiáng)市場(chǎng)活動(dòng)監(jiān)管，加強(qiáng)各類公共服務(wù)提供。"無(wú)疑，中國(guó)各級(jí)政府必須在國(guó)家治理中起主導(dǎo)作用，即發(fā)揮政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)中的龍頭作用，實(shí)現(xiàn)《決定》提出來(lái)的"有效的政府治理"。政府不能等同于一般的社會(huì)組織，更不能被邊緣化。

正如市場(chǎng)失靈、社會(huì)失靈一樣，治理也有可能失敗?，F(xiàn)階段我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還不盡完善，社會(huì)組織發(fā)展還處在"先發(fā)展、后管理"階段，包括法律法規(guī)在內(nèi)的制度設(shè)計(jì)與整個(gè)制度體系都還不夠完備。為最大限度消減治理失敗造成的低效甚至失效等消極影響，為政府、市場(chǎng)、社會(huì)的發(fā)展提供制度保障、社會(huì)動(dòng)力和監(jiān)督體系，在"管制-管理-治理"的進(jìn)程中，特別是在當(dāng)前我國(guó)從管理向治理的轉(zhuǎn)變中，應(yīng)有一個(gè)實(shí)行政府主導(dǎo)型治理的過(guò)程，即"導(dǎo)理"的過(guò)程。因而，在中國(guó)推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的過(guò)程中，不是簡(jiǎn)單地表現(xiàn)為"管理-治理"的過(guò)程，而是包含有"管理-導(dǎo)理-治理"的過(guò)程，即帶有從導(dǎo)理演進(jìn)至治理的顯著特征。雖然導(dǎo)理的過(guò)程，也是通常說(shuō)的從管理到治理的表現(xiàn)為制度、文化和心理的綜合性轉(zhuǎn)變過(guò)程。然而十分明顯的是，政府起著領(lǐng)導(dǎo)和引導(dǎo)的主導(dǎo)性功能作用。政府的"導(dǎo)理"作用，具體地說(shuō)有三個(gè)方面：第一，政府起著發(fā)動(dòng)機(jī)和推進(jìn)器的角色，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，肩負(fù)創(chuàng)新使命，把握戰(zhàn)略方向，確保制度供給；第二，更好地發(fā)揮政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中"看得見(jiàn)的手"作用，制定規(guī)則體系，做好宏觀調(diào)控，優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈；第三，政府幫助培育和完善各類社會(huì)組織，起著引導(dǎo)、規(guī)范、約束的作用，并倡導(dǎo)社會(huì)責(zé)任和培養(yǎng)公共人文精神，推動(dòng)社會(huì)參與。在當(dāng)前，中國(guó)只有實(shí)行政府主導(dǎo)型治理，才能實(shí)現(xiàn)有效的政府治理。

（三）當(dāng)前國(guó)家治理的重點(diǎn)：創(chuàng)新社會(huì)治理體制

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的建立完善以及行政體制的深化改革，當(dāng)前推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重點(diǎn)是社會(huì)治理領(lǐng)域。社會(huì)組織作為國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)之間的媒介，具有公共性功能，可以接受政府授權(quán)，承擔(dān)公共事務(wù)管理。第三部門的興起打破了傳統(tǒng)資源配置上政府和市場(chǎng)非此及彼的選擇。對(duì)于國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，馬克思主義認(rèn)為，國(guó)家最終要走向消亡，國(guó)家的權(quán)力要被社會(huì)收回，重歸社會(huì)。在這樣的進(jìn)程中，現(xiàn)在就需要我們重視社會(huì)組織的發(fā)展。黨的十七屆二中全會(huì)《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》提出："更好地發(fā)揮公民和社會(huì)組織在社會(huì)公共事務(wù)管理中作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品。"十八大以來(lái)，黨中央多次強(qiáng)調(diào)要完善"黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與"的社會(huì)管理格局，這些政策為社會(huì)組織的生長(zhǎng)和發(fā)展，提供了有利的宏觀制度環(huán)境。

要加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制，確保社會(huì)既充滿活力又和諧有序，第一，必須正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，盡快實(shí)施政社分開(kāi)，培育各類社會(huì)組織。2013年《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的說(shuō)明》指出："讓人民群眾依法通過(guò)社會(huì)組織實(shí)行自我管理、自我服務(wù)和參與社會(huì)事務(wù)管理，有利于更好地發(fā)揮人民主人翁精神，推動(dòng)社會(huì)和諧發(fā)展。"要改革社會(huì)組織管理制度，逐步推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，探索一業(yè)多會(huì)，以改變行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)行政化傾向，增強(qiáng)其自主性和活力。重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織。成立這些社會(huì)組織，直接向民政部門依法申請(qǐng)登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。第二，實(shí)施社會(huì)組織科學(xué)分類管理，進(jìn)行社會(huì)組織的去行政化、公開(kāi)透明化、規(guī)范有序化的改革，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用，激發(fā)社會(huì)組織活力。例如，充分發(fā)揮民間商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)的中介作用，協(xié)助政府規(guī)范市場(chǎng)主體行為，維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，降低交易成本；充分發(fā)揮工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體在維護(hù)群眾權(quán)益方面的作用。第三，完善基層群眾自治制度，創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制。統(tǒng)籌發(fā)展城鄉(xiāng)村（居）民自治和社區(qū)建設(shè)，健全以城鄉(xiāng)社區(qū)黨組織為核心、以群眾自治組織為主體、社會(huì)各方廣泛參與的新型城鄉(xiāng)社區(qū)管理服務(wù)體系，發(fā)揮城鄉(xiāng)社區(qū)在發(fā)展民主自治、擴(kuò)大有序參與、提供公益服務(wù)、加強(qiáng)社會(huì)管理、防化矛盾糾紛、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面的作用。第四，構(gòu)建"多中心、協(xié)作型、整體性"治理模式，堅(jiān)持系統(tǒng)治理，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。提高公共事務(wù)參與主體的溝通能力，協(xié)作能力，培育社會(huì)資本，形成政府與第三部門合作伙伴關(guān)系，逐步邁向多主體參與，整體性協(xié)作，網(wǎng)絡(luò)化治理的態(tài)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)良性和均衡，有效引導(dǎo)社會(huì)組織在志愿服務(wù)供給中的作用，彌補(bǔ)政府供給的缺位或低效。

三、國(guó)家治理體系的建構(gòu)原則和實(shí)現(xiàn)路徑

當(dāng)代中國(guó)，完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，必須構(gòu)建現(xiàn)代化的國(guó)家治理體系。充分釋放十八屆三中全會(huì)全面深化改革的紅利，要更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，將治理的一般方式和中國(guó)國(guó)情、政情、社情有機(jī)結(jié)合，使得國(guó)家治理體系體現(xiàn)時(shí)代性、把握規(guī)律性、富于創(chuàng)造性。

（一）國(guó)家治理體系的建構(gòu)原則

一是科學(xué)治理原則。所謂科學(xué)治理是指通過(guò)建立健全既體現(xiàn)科學(xué)理念、科學(xué)精神，又具有科學(xué)規(guī)劃、科學(xué)規(guī)則、科學(xué)運(yùn)作的治理體系，并充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)進(jìn)行治理。要利用信息技術(shù)依托網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)建立治理信息系統(tǒng)；要遵循科學(xué)的決策原則進(jìn)行治理決策；要提高治理參與主體的能力及素質(zhì)；要注重績(jī)效，采用科學(xué)的方式、方法和工具提升治理績(jī)效，并對(duì)治理績(jī)效進(jìn)行評(píng)估及改善。

二是民主治理原則。國(guó)家治理要以保證人民當(dāng)家做主為根本，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度，更加注重健全民主制度、豐富民主形式，充分發(fā)揮社會(huì)主義政治制度優(yōu)越性。治理過(guò)程中，一要民主決策，決策不僅是政府的事，而是參與主體共同決策；二要民主參與，廣泛發(fā)動(dòng)社會(huì)組織和公民參與治理或進(jìn)行自治；三要民主監(jiān)督，治理過(guò)程公開(kāi)化、透明化，鞏固治理合法性。

三是制度治理原則。制度供給以及優(yōu)化制度環(huán)境是政府的重要職責(zé)。制度安排為規(guī)范政府與市場(chǎng)行為、按規(guī)辦事提供了約束邊界，明確公開(kāi)的規(guī)則和制度為整合各主體利益，維系經(jīng)濟(jì)及社會(huì)秩序、促進(jìn)合作治理提供了重要保障。國(guó)家治理是依托制度的治理，應(yīng)大力發(fā)展和支持政務(wù)公開(kāi)制度建設(shè)等實(shí)踐，并逐步健全社會(huì)參與、監(jiān)督的系統(tǒng)配套制度。堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子。

四是中國(guó)特色原則。十八屆三中全會(huì)的《決定》指出，"堅(jiān)定走中國(guó)特色社會(huì)主義道路，始終確保改革正確方向；堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)、求真務(wù)實(shí)，一切從實(shí)際出發(fā)，總結(jié)國(guó)內(nèi)成功做法，借鑒國(guó)外有益經(jīng)驗(yàn)，勇于推進(jìn)理論和實(shí)踐創(chuàng)新"。治理理論是一個(gè)舶來(lái)品，要在中國(guó)發(fā)揮作用，能夠發(fā)展，需要將其中國(guó)化。從中國(guó)自身的國(guó)情出發(fā)，在推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化方面，其核心內(nèi)涵是包括強(qiáng)化執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)地位。在實(shí)現(xiàn)有效的政府治理方面，必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。在創(chuàng)新社會(huì)治理方面，必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，提高社會(huì)治理水平，全面推進(jìn)平安中國(guó)建設(shè)，維護(hù)國(guó)家安全，確保人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序。

（二）國(guó)家治理體系的實(shí)現(xiàn)路徑

一是樹牢目標(biāo)理念。在走向國(guó)家治理的進(jìn)程中，我們要樹立與當(dāng)前政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展水平相適應(yīng)的價(jià)值理念和目標(biāo)體系，即適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的中國(guó)國(guó)情、中國(guó)社會(huì)生態(tài)條件的價(jià)值排序，要把"社會(huì)公正"、"公共利益"、"社會(huì)穩(wěn)定"置于與"經(jīng)濟(jì)效率"和"發(fā)展增長(zhǎng)"同等重要的地位，在有條件的情況下，甚至要放在更為重要的位置上。創(chuàng)新治理理念，必須堅(jiān)持以人為本，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展；堅(jiān)持公共利益至上，實(shí)現(xiàn)和諧發(fā)展；堅(jiān)持實(shí)事求是，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)步發(fā)展。逐步從集權(quán)向共治轉(zhuǎn)變，從人治向法治轉(zhuǎn)變，從管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變，從權(quán)力本位向責(zé)任本位轉(zhuǎn)變，從封閉管理向透明治理轉(zhuǎn)變，從政府本位向社會(huì)本位轉(zhuǎn)變。

二是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。構(gòu)建國(guó)家治理的體制機(jī)制，立足"國(guó)家-社會(huì)-市場(chǎng)"的三分結(jié)構(gòu)，形成公共權(quán)力為核心的多元治理格局，使各種治理權(quán)威既有合理的分工，又能形成統(tǒng)一的合力，確定國(guó)家治理的政治、法律與管理方略。體制方面，要理順政府不同部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，建立分工合理、權(quán)責(zé)匹配，既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政架構(gòu)。充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，不斷完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。發(fā)展社會(huì)組織，塑造公民參與治理的模式。機(jī)制方面，要完善協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)治理主體的溝通、參與、合作、協(xié)同、整合。建立信任機(jī)制，形成網(wǎng)絡(luò)運(yùn)轉(zhuǎn)的互惠規(guī)范。健全責(zé)任機(jī)制，厘清治理主體的權(quán)責(zé)配置。強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，形成科學(xué)有效的權(quán)力制約機(jī)制，規(guī)范治理主體的行動(dòng)行為。完善信息交流機(jī)制，構(gòu)建透明運(yùn)作型的國(guó)家治理模式。

三是突出法制建設(shè)。建立健全國(guó)家治理的法律體系，有效治理包含著"公民安全得到保障，法律得到尊重，特別是這一切都須通過(guò)司法獨(dú)立、亦即法治來(lái)實(shí)現(xiàn)。"〔3〕（P268）建設(shè)法治中國(guó)，必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體化建設(shè)。進(jìn)一步深化立法、司法體制改革，樹立憲法和法律的至高權(quán)威，完善中國(guó)特色的法律體系，推進(jìn)立法、司法的科學(xué)化和民主化，保證審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)。要維護(hù)憲法法律權(quán)威，健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，深化行政執(zhí)法體制改革，明確行政執(zhí)法主體，合理分解執(zhí)法職權(quán)，完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范行政執(zhí)法行為，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督。完善人權(quán)司法保障制度，健全國(guó)家司法救助制度。

四是推進(jìn)政治改革。實(shí)現(xiàn)中國(guó)國(guó)家治理，必須走全面深化改革之路，尤其是加大政治體制改革力度。貫徹黨的十八屆三中全會(huì)精神，推進(jìn)政治改革的任務(wù)主要有：其一，推進(jìn)執(zhí)政黨改革。作為執(zhí)政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨要轉(zhuǎn)變功能，從行政事務(wù)中解脫出來(lái)，專門從事對(duì)國(guó)家的決策建議、監(jiān)督調(diào)節(jié)、思想導(dǎo)向等，利用各種支持資源，充分發(fā)揮其治理的最高權(quán)威作用。其二，推進(jìn)政府改革。必須加快中央和地方各級(jí)政府的職能轉(zhuǎn)變，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，全面正確履行政府職能，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革，積極穩(wěn)妥實(shí)施大部門制，優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，探索推進(jìn)省直接管理縣（市）體制改革。其三，推進(jìn)人大改革。推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)。支持人大及其常委會(huì)充分發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作用，依法行使立法、監(jiān)督、決定、任免等職權(quán)，加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)，加強(qiáng)對(duì)"一府兩院"的監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督。其四，推進(jìn)政協(xié)改革。完善人民政協(xié)制度體系，規(guī)范協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商程序。拓展協(xié)商民主形式，更加活躍有序地組織專題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商，增加協(xié)商密度，提高協(xié)商成效。其五，推進(jìn)司法改革。推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。

五是夯實(shí)社會(huì)基礎(chǔ)。推進(jìn)國(guó)家治理最重要的是社會(huì)和人民的參與，必須通過(guò)民主參與實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)。一方面，培育和發(fā)展社會(huì)中介組織，充分發(fā)揮第三部門作用，完善社會(huì)的自治組織機(jī)構(gòu)（如村民自治和城市社區(qū)自治），使之成為社會(huì)治理的基礎(chǔ)，建立政府與社會(huì)的相互依賴、相互協(xié)作的互動(dòng)關(guān)系。政府完善中介組織的有關(guān)法律，規(guī)范和約束中介組織的行為，為中介組織的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)公平、環(huán)境良好的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。另一方面，推進(jìn)政府民主行政，完善民主決策，建立民眾參與決策制度，如公共決策聽(tīng)證制度。推進(jìn)政府信息公開(kāi)，擴(kuò)大民主參與、加強(qiáng)民主監(jiān)督。

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